健全农村金融服务体系

2024-01-12马九杰

农业经济与管理 2023年1期

马九杰

党的二十大报告提出，要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，其中“全面推进乡村振兴”是一项重要内容，而“健全农村金融服务体系”是推进乡村振兴的重要保障和必备条件，也是乡村振兴的内生性组成部分，全面乡村振兴必然涵盖乡村金融的发展和振兴。那么，如何健全农村金融体系、全面推进乡村振兴？

一、明确乡村振兴的金融需求

全面推进乡村振兴，要坚持农业农村优先发展、建设农业强国、促进城乡融合发展的方针，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。而推进乡村振兴，需要解决“钱从哪里来”的问题，为乡村振兴战略实施、目标实现进行融资。健全农村金融服务体系，首先要根据乡村振兴的重要任务领域，明确融资需要和金融服务需求。

（一）全方位夯实粮食安全根基及其金融需求

粮食安全是关乎国计民生的头等大事。一是提高粮食安全水平，需在适量进口的基础上，增强粮食自给能力、提高粮食自给水平，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。粮食自给能力和粮食综合生产能力取决于耕地资源、地力、农业科技和装备水平、要素投入。耕地资源的保护、高标准农田建设与宜机化改造、地力培肥与藏粮于地战略实施、灌溉设施建设和水资源管理、气候变化适应与应对措施实施、农业科技研发、试验与推广等都需要进行投资，除了财政支持和公共投资、农业生产经营主体直接投资外，也需要通过金融系统融资，也需要农业保险化解粮食生产经营风险。同时，需要对农民种粮与增加投入的积极性进行调动和政策激励，金融手段是保障农民收益、弥补种粮比较收益低下的一类可选政策工具。二是要坚持“大食物观”，开发多元化、替代性的食物源、构建多元化食物供给体系，这些活动也同样需要投资和金融支持。三是保障粮食安全，需要维持合理的粮食储备，而粮食储备需要占用资金，需要金融支持。

（二）乡村特色产业发展与金融需求

发展乡村特色产业、新业态，推进一二三产业融合、农文旅融合，挖掘农业农村的多功能性，是促进农民增收致富的重要抓手，同样需要金融支持。在产业发展中，规模化新型农业经营主体成长发育，社会化服务组织壮大与高质量社会化服务提供、带动小农户与现代农业衔接，小农户引入现代生产要素，等等，都需要金融服务。

（三）巩固拓展脱贫攻坚成果与金融需求

衔接巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，防止出现整村整乡返贫现象，需要继续实施配套政策，支持国家乡村振兴重点帮扶县、易地搬迁集中安置点等重点区域，激发和增强脱贫地区及脱贫群众内生发展动力，需要融资。满足这些方面的融资需要，需要完善金融服务体系。

（四）乡村建设、基础设施建设与公共服务供给及其金融需求

实施乡村建设行动，开展乡村基础设施建设，完善公共服务设施、改善农村人居环境，建设宜居宜业和美乡村，改进农村生活条件，推进农村现代化，需要融资和金融服务。

（五）新型集体经济发展与金融服务需求

发展新型农村集体经济，需要在清产核资、股份量化的基础上，盘活和经营集体资产，完善“三资”管理体系，实现集体资产的保值增值，进一步壮大集体经济、促进农民增收。而集体资产的运营、出租、作价入股、收益分配与再投资等，需要多样化的金融服务。

（六）农村产权改革、城乡要素流动交换与金融服务需求

深化农村改革，赋予农民更加充分的财产权益，需要建立健全农民财产性权益实现体制机制，需要构建农村权益性资产评估、定价、流转体系，宅基地流转、集体建设用地入市的服务体系，促进城乡要素平等交换、双向流动，助力城乡融合发展，扩展农民增收致富渠道。这些改革措施的落实、让农民真正享受到改革成果和红利，需要良好的金融服务体系助力。

二、构建多元化、普惠性乡村振兴金融供给体系

针对乡村振兴多元化融资需求，需要构建公共部门、社会资本、新型经营主体、小农户的多元化投资格局，需要普惠性金融体系和多样化金融服务，包括商业性、政策性和社会性不同性质的金融，间接和直接金融服务，金融基础设施等。

（一）健全商业性、政策性与社会性并存互补的金融组织体系

1.完善政策性金融体系

农业和乡村具有多功能性价值。乡村的基本功能是生产具有商品价值的农产品，商品性产出体现了市场价值，但是乡村的很多功能具有公共性、外部性。比如：（1）粮食安全。粮食安全是涉及千家万户的民生问题。虽然粮食本身具有商品属性，但若出现粮食安全风险，则会影响经济的稳健性和社会安定。所以，粮食安全具有公共性，夯实粮食安全基础需要政策性金融支持。保护耕地、建设高标准农田和提升农业科技创新能力，是提高粮食自给能力两个重要手段，也是政策性金融支持的重点领域。同时，维护粮食安全需要建立适量的粮食储备，以进行丰歉余缺、反市场周期调节等，而这也需要政策性金融支持。政策性金融也可以成为调动农民种粮积极性、平衡粮食产销区域利益的政策手段。（2）农业的生态保护、景观、农耕文化传承等。农业系统对生物多样性保护、土壤固碳等具有贡献，农业也具有田园景观提供、休闲康养价值、农耕文化体验与传承功能。乡村的环境保护、景观、文化传承等功能，具有外部性，且无法通过贸易取得，必须通过本土化生产和提供，公共部门需要对这些功能进行培育和保护、支持，需要政策性金融。（3）乡村基础设施建设、乡村公共服务体系建设、人居环境改善，也需要政策性金融支持。（4）支持偏远地区发展、巩固脱贫成果、防止发生系统性返贫风险、促进区域平衡发展，政策性金融也必须扮演重要角色。

中国农业发展银行、国家开发银行需要进一步明确政策性职能定位，完善政策性业务体系，开发符合乡村振兴不同需求的产品和服务，更好地服务于国家乡村振兴战略实施。同时，要完善政策性担保体系、改善农业政策性保险体系、建立健全乡村振兴基金体系，撬动更多的商业性金融资源流向乡村振兴领域。

2.加强商业性金融的普惠服务能力

商业金融机构是面向乡村振兴各类经营主体提供普惠性金融服务的主要力量，而不同规模的商业性金融机构各具优势。（1）对于大型金融机构而言，包括中国农业银行、建设银行、工商银行、中国银行、邮政储蓄银行等大型银行，以及股份制银行和城市商业银行，具有资金规模和机构组织网络优势，但往往缺乏直面农村主体的物理网点基础。所以，提供普惠金融服务，一是，健全专门的乡村振兴内部机构、专属条线，加强乡村振兴金融服务队伍建设和专属产品开发；二是，在力所能及的范围内进一步下沉经营重心，增加对农户、农村中小经营主体的触及能力；三是，充分利用数字科技手段，拓展金融服务渠道，利用助农金融终端，提供生态化、综合化的“金融+民生”服务等；四是，借助大型银行的跨区域服务网络，开发和提供农产品供应链金融。（2）对中小法人农村金融机构，主要发挥独立法人、地方化、物理网点和线下服务人员相对较多的优势，充分利用支农支小经验和对当地产业了解的优势，开发有针对性的产品和服务，提高对当地生产经营主体的触达能力、便利化程度。同时，适时进行数字化转型，利用数字化手段提高金融服务效率，增进服务效果。

3.引导和发展社会金融

除了政府公共部门、商业部门之外，以改进社会或解决环境问题为目标的社会公益力量，也是助力乡村振兴的投资来源之一。包括公益慈善组织、基金会，以及合作和互助金融、微型金融等追求社会价值的金融组织、活动，可称为社会金融①参见亚历克斯·尼科尔斯,杰德·艾默生,罗布·佩顿.社会金融创新.上海财经大学出版社,2021。。引导公益力量投资和发展社会性金融，有助于促进和扩展乡村振兴融资渠道。

（二）健全直接融资市场，拓宽乡村振兴融资来源

建立健全对乡村振兴融资友好的金融市场，为乡村振兴创造更多直接融资机会和渠道。种业发展、农业科技研发和推广需要引导基金、风险投资、创业投资的支持，因此需要健全风险投资引导机制，加大对科技型、初创期涉农企业的支持力度。引导和鼓励有条件的地区发起设立乡村振兴投资基金，推动农业产业一体化发展和转型升级。同时，为涉农企业在主板、中小板、创业板以及新三板等上市和挂牌融资，提供便利化条件，并积极培育和引导。对农村基础设施建设、农村人居环境整治、高标准农田建设等领域，鼓励地方政府发行一般债券，有条件的地方可发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持乡村振兴项目融资。对于商业银行，可以通过发行“三农”专项金融债券，扩展投放乡村振兴项目建设信贷的资金来源。

发展股权、债权融资市场，助力乡村振兴融资的作用机制表现在三个方面，一是，直接融资机会和便利性增加，经营主体可以进行股权或债权融资，而不是仅仅从银行融资；二是，股权融资也将改善企业的资产负债结构，增强信贷能力；三是，对银行而言，由于一些客户采取了“非中介化”融资，将被迫寻找更边缘化、规模更小的客群，进而也拓展了银行服务覆盖面，提升了乡村金融普惠程度。

（三）构建包容性的风险管理与风险融资体系

乡村振兴过程中面临各种风险，如农业生产风险、市场风险、财务风险、环境风险、劳动力意外伤害风险、政策风险等，以及家庭财产损害、健康问题和疾病风险等。如果没有有效的风险管理手段，将抑制农业生产经营主体创新的积极性，也将增加返贫风险。因而，促进乡村振兴，需要建立健全包容性的风险管理体系。风险管理通常包括风险控制和风险融资两类工具②参见马丁·冯,彼得·杨.公共部门风险管理.天津大学出版社,2003。。风险控制包括规避风险、防止损失、降低风险、损失最小化、降低不确定性、对冲风险等；风险融资就是对可能出现的风险损失进行补偿、为不确定性导致成本异常增加提供资金支持，包括风险自留、风险转移等工具，其中保险和期货是重要的风险转移工具。推进乡村振兴，需要进一步完善农业保险和农村小额保险体系。提高农业风险保障水平，扩大价格保险、收入保险的覆盖范围，完善和利用期权、期货市场管理市场风险，进一步探索“保险+期货”的风险管理创新经验。保险、期货工具创新一方面有助于乡村生产经营主体管理风险，一方面也有助于降低为农业提供信贷服务的银行风险，激励银行提供更多的信贷服务。

（四）完善农村金融基础设施

强化农村金融基础设施，一方面有利于增加对乡村振兴主体的金融服务可及性、成本，一方面有利于营造良好的农村金融生态环境，降低金融机构的服务成本和风险，促进金融服务水平和质量提升。

1.完善农村支付体系、改进支付服务环境

在农村地区进一步普及移动支付等新兴支付方式，引导移动支付便民工程全面向乡村延伸。同时，进一步优化助农取款服务，与信息进村入户、农村电商、城乡社会保障等民生互联互通、合作共建，提供生态化、融合化服务。

2.完善农村信用体系

一方面继续加强信用乡镇、信用村、信用户创建，完善农村信用体系。一方面结合数字乡村、智慧农业发展，充分挖掘替代性数据和信息，如利用卫星遥感、电子围栏等手段，同时整合农业农村行政管理大数据，形成可为农户、农业生产经营主体提供贷款服务的信息基础，特别是为缺乏信用历史、小规模的信贷白户提供普惠性金融服务创造信息条件。

3.优化涉农信用担保体系

进一步优化涉农信用担保基金、担保机构体系，特别是政策性担保体系，提升担保机构的自身风险识别和管理的专业能力，充分利用行业技能和行政管理优势，强化农业供应链风险评估和管理技能，推进数字化转型和科技赋能。

4.建立健全农村产权评估交易体系

随着农村改革深化，赋予了农民更多财产权益，如农村土地经营权、宅基地使用权等，以及环境服务、景观功能产生的价值和权利，但这些财产权的价值实现有赖于农村产权评估交易体系的建设与完善。通过完善产权交易市场，一是可以助力农民财产权直接变现，或作价入股、合股，吸引社会资本投资，促进城乡要素公平交换；二是，助力农民财产的估价和资产管理，有助于缓解农民缺乏标准抵押品的困境，提升农民的融资能力。

三、深化体制机制与政策创新，改进乡村振兴金融营商环境

（一）深化农业政策改革，适度推进农业政策工具的金融化和政策性金融的发展

乡村发展和建立风险保障网是近年来国际农业政策改革的两个取向，同时农业农村支持政策的金融化工具明显增多，政策性金融工具成为支持农业农村发展的重要选择，如贷款担保、夹层（准股权基金）、股权和风险基金、小额信贷、保险等金融工具。我国农业支持保护政策改革过程中，适度增加和优化政策性金融工具，包括引导性基金、政策性银行、担保、保险等，一是规避WTO规则制约，二是提高财政资金的使用效率。