发展农业规模化经营

徐志刚

农业规模化经营对提高粮食生产机械化水平和劳动生产率、提升我国粮食生产竞争力至关重要，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调要“发展农业适度规模经营”。在市场和政策的双重驱动下，以农地经营规模化与作业服务规模化同步发展为特征的农业规模化经营成效显著，但是，我国农业规模化经营进一步发展面临的约束同样不容忽视。在全面推进农业规模化经营发展时，应科学对待两类规模化问题，因地制宜，尊重市场选择，顺势而为。

一、发展农业适度规模经营的重要意义

在我国粮食连年增产、安全保障水平不断提高的背景下，市场竞争力不足成为粮食产业安全的新挑战。自上世纪80年代以来，我国粮食生产能力不断增长，粮食供应安全程度持续改善。但是，由于粮食生产国际竞争力不足，国内粮食供需出现了“三高一低”（高产量、高库存、高进口、低需求）的异常现象，中国粮食安全问题以一种新的方式引起了世人瞩目，粮食不安全状态从长期以来的“数量不足”型演变为“价差进口”型。虽然粮食总量供应保障的长期性仍需关注，但缺乏国际市场竞争力已然成为目前我国粮食安全面临的迫切危机。

我国粮食生产竞争力下降且与国际差距不断拉大，根本原因在于农业劳动力成本持续上升和机械化过程中机械无法实质性替代劳动。首先，过去30年我国从事农业的劳动力不仅数量减少，而且日益老龄化和女性化，自2000年开始，农村劳动力非农就业实际工资和农业劳动力价格持续快速上涨，推动我国粮食生产成本上升和市场竞争力下降。其次，虽然我国粮食竞争力低下、单位产品成本持续上升的原因不少，但人工成本居高不下是最主要的原因之一。我国粮食生产人工成本远高于美国，机械投入占比却低很多。实际工资上升趋势在中国不可逆转，加快推进机械化进程，实质性减少人工投入数量，促进劳动生产率提高，是提升粮食竞争力的重要方向。

发展农业适度规模经营对提高粮食生产机械化水平和劳动生产率，提升粮食生产竞争力至关重要。实现粮食生产机械对劳动的进一步替代，不仅需要提升机械应用适宜性的技术创新，更需要与要素替代相关的农业经营形式方面的制度创新。机械替代劳动除了受我国耕地地形地貌地区差异大，机械技术适宜性限制外，还严重受到经营规模小的制约。一方面，农户分散经营增加了粮食生产作业连片化难度，严重制约机械化率和机械作业效率提高。另一方面，农业机械的要素不可分性对小农户实现机械替代劳动构成了约束。

在市场和政策的双重驱动下，农地经营规模化与作业服务规模化（农业生产环节作业外包服务的规模化供给）应际而生。中央系列文件多次倡导发展农业适度规模经营。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；2015年，开展农业“三项补贴”改革试点，转向支持粮食适度规模经营。鉴于我国在相当长时期内，以普通农户为主的家庭经营仍是农业的基本经营方式，2017年中央一号文件明确，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。通过土地流转扩大土地经营规模，是提高农业劳动生产率，实现农业规模经营的一条重要途径。让农户根据自身状况和需求，选择服务组织提供的专业化服务，形成服务型规模经营，也是实现农业规模经营的一条重要途径。

农业规模化经营不断发展的同时也面临诸多因素的制约，从微观机制来看，主要表现为规模经济获取困难、劳动供给不足、风险集聚、相对劳动生产率差异小和交易成本高等方面。本文首先总结了我国农业规模化经营的发展成就，而后探讨了目前农业规模化经营面临的重要约束，最后讨论了可能的应对选择。

二、土地经营规模化的发展成就与问题

城镇化背景下农村劳动力的大量转移改变了农业劳动力与耕地的配置关系，为土地经营规模化创造了有利的市场条件。与此同时，国家也出台了相应的支持政策，我国土地规模经营发展迅速。中国农村经营管理统计年报数据显示，土地流转总面积从2009年的151.5百万亩增长至2020年的564.6百万亩，增长了近4倍。规模超过50亩的农户数从274.1万户增长至451.7万户，增长了近2倍。

土地规模经营通过要素减量、技术进步等路径，对我国粮食生产竞争力提升产生了积极影响。作者对黑龙江、河南、浙江和四川四省规模经营情况的调查数据显示，在要素投入方面，规模户实际施肥量更小，且更接近最优施用量。在新技术采用方面，规模户的秸秆还田、配方肥和缓释肥、机械作业、深松作业等技术采用率明显高于普通小农户。在生产成本方面，玉米种植规模户的单位产品成本为0.43元/斤，普通户为0.48元/斤，水稻种植规模户的单位产品成本为0.79元/斤，普通户为0.86元/斤。总体而言，土地规模经营在降低单位产品成本、提高粮食生产竞争力方面优势明显。

虽然我国的土地规模经营取得了一定的成就，但也存在一些不容忽视的问题，具体表现在以下几个方面：第一，土地流转放缓，经营规模两极分化。从2018年开始，土地流转率开始出现下降趋势，维持在36%左右，土地流转动力不足。此外，规模50亩以上农户数占比不断上涨的同时，10亩以下农户数占比也在上涨，规模结构出现两极分化趋势。第二，非粮化趋势明显，规模和单产关系复杂，不利于粮食生产。中国农村经营管理统计年报数据显示，流转土地的非粮种植面积占比由2015年的43%上升至2018年的46%。非粮化程度加剧的同时，随着农户经营规模扩大，在一些地区和产品上出现了单产水平的下降，对粮食生产和粮食安全造成不利影响。第三，要素价格攀升，削弱农业竞争力。一方面，市场自发的价格上涨导致了规模经营成本提高。另一方面，由于政策的大力推动，加剧了劳动力、土地等要素价格的上涨。第四，风险集聚，威胁规模经营稳定性。在同样的市场风险和自然风险水平下，规模户由于经营面积较大，风险集聚后导致其面临的风险水平更高。此外，规模经营户面临诸多新增风险，加剧规模经营的不稳定。

从微观机制来看，规模经济获取、劳动数量与质量约束和风险集聚是造成土地规模经营发展面临上述问题的重要原因。

首先，土地禀赋约束是土地规模经营获取规模经济的重要制约。受自然禀赋和农地分配制度影响，土地细碎化是我国农地供给的最主要特征，但土地规模经营需要连片的土地，这有助于机械作业效率的提高并减少跨地块的时间消耗，以实现地块规模经济和农户规模经济。因此零散的土地供给和连片的土地需求之间的矛盾是土地规模经营发展的重要制约。

其次，劳动力约束主要体现在劳动数量与时间供给不足和劳动质量监督成本高两方面。与工业生产不同，农业生产的季节性决定了农业生产的劳动力约束不仅体现在数量不足，还体现在时间上的不匹配。对季节性的大田农业生产而言，农业劳动必须在适宜农忙时间内投入，因此农业生产对劳动的需求是断续集中的，但农业劳动的供给在全年是平滑的，断续集中的需求和持续平滑的供给造成农业劳动力供求时间维度上的不匹配。规模户的雇工经营形式会进一步减少劳动力数量和适宜农忙时间一定情况下的劳动时间供给，加剧农忙时的劳动供给不足。一方面，农民为自己干活可以利用零散时间，也可以加班加点，但是规模经营雇工必须是统一的整块时间，被雇农民也不愿意超时劳动（除非大幅度提高工资）；另一方面，部分可以自雇的劳动力由于年龄较大或身体健康状况不佳无法长时间连续作业，因而无法进入雇工市场。农业生产的特性还决定了很难通过农产品质量监督雇工在单环节的劳动效果，缺乏考核标准，导致劳动质量监督成本高。

再次，土地规模经营面临较大的集聚风险与新增风险。经营规模的增大导致风险集聚水平提高，例如规模增大会导致抗灾及时性降低，仓储晾晒比小规模农户更加困难。同时相比小农户，规模经营面临支持政策变化、地租上涨和劳动质量监督困难等新增风险。

最后，目前的农业技术未能为土地规模经营发展创造非常良好的条件。在农业机械技术及服务供给方面，缺乏针对差异化区域、生产环节的多元化机械技术供给；在品种与农艺技术方面，缺乏抗逆性与短生育期、适宜机械化生产的品种以应对规模经营面临的劳动力约束；针对规模经营较高的风险水平，目前的烘干与仓储技术还不成熟，农业设施用地紧张、审批难（包括立项、规划、勘测、审核、报批等八项流程），农地经营权抵押贷款受阻，不利于规模经营主体采取相应的风险应对措施。

三、作业服务规模化的发展成就与问题

农业劳动力的老龄化、女性化和劳动机会成本上升都要求机械替代劳动，但农业机械的要素不可分性对小农户实现机械替代劳动构成了约束，作业服务规模化打破了这一技术约束，得以快速发展。农业机械化作业组织数量增加，在作者的调研中，除江苏省2018年采用作业服务的面积略有下降外，其余省份采用作业服务的面积持续增长。

目前，我国作业服务规模化主要存在以下三方面问题：第一，部分环节发展长期滞缓。作者对江苏、四川、吉林三省农业作业服务情况的调查数据显示，田间管理环节采用作业服务的比例非常低，2018年仅为7.87%。第二，全托管发展艰难。作者对江苏、四川、吉林三省504个农业作业服务组织的调查数据显示，只有7个组织提供了全程托管，并且仍以固定作业费为主，真正的分成托管极少。第三，效率较高的跨区作业服务呈萎缩趋势。中国农业机械工业年鉴数据显示，近年来，无论是跨区作业服务的总面积还是机耕、机播和机收面积都呈现下降趋势。

时空规模经济、相对劳动生产率差异和交易成本是决定我国作业服务规模化发展的重要内在动因和约束，具体表现为农机约束、农时约束和农地约束三方面。农机农艺融合度低，缺乏适宜多样化种植方式、多品种和复杂地形的农机供给是农机约束的最主要表现形式，农技人才储备量少和农机维修便利性差同样也限制了作业服务规模化的发展。农时约束影响作业服务规模经济的获取。规模经济体现在两方面，第一是在特定区域内作业的规模经济，即空间规模经济。空间规模经济取决于区域内适宜作业时间的长短。第二是不同地区适宜作业时间的重叠度，即时间规模经济。区际农时重叠度越低，越容易获得时间规模经济，越有利于跨区作业服务的发展。农地约束除了体现在耕地细碎化严重、农户以小农经济为主、机械服务作业效率低之外，农户分散、缺乏协调机制、集体和联合行动难度大也是导致交易成本高，制约作业服务规模经济获取的重要原因。

四、农业适度规模经营发展方向与政策选择

近年来，学界出现了土地经营规模化和作业服务规模化之争，引发了对两种规模化关系的广泛讨论。一般认为，作业服务规模化的要素约束缓解效应会抑制小农户转出农地，延缓其退出农业经营，从而不利于农地流转市场和土地经营规模化发展，但实际情况是，作业服务规模化并没有延缓土地经营规模化。因此如果只关注作业服务对小农户的要素约束缓解效应，就难以科学认识作业服务规模化对土地经营规模化的影响，必须同时考虑作业服务规模化对土地转入方的影响。规模户既是作业服务供给方也是需求方，并且由于作业服务供给方更容易从规模经营户集中连片的地块上获得规模经济，因而规模经营户相较于小农户，购买作业服务的成本更低，作业服务对规模经营户的要素约束缓解效应更大，从而促进土地经营规模化发展。此外，在我国要素市场不完备条件下，经营主体开展土地规模经营的同时提供作业服务，可以分散风险，提高规模户的土地规模经营稳定性，缓解政策冲击对规模户生产经营的影响，有利于规模户维持和扩张土地经营规模。

在全面推进农业适度规模经营发展时，应科学对待两类规模化问题，因地制宜，循序渐进，尊重市场选择，不一刀切，不同地区，不同作物条件不同，适宜不同模式。总体而言，现阶段仍应坚持家庭经营为主，规模户、合作社和少量企业多元混合经营共同发展的策略。农业政策应坚持有可为有不可为，以不扭曲市场配置资源的价格机制，不影响公平，不逆经济规律为基本原则，顺势而为，着力于从以下几个方面缓解两类规模化发展面临的共性约束：

第一，创新政策与制度，缓解土地禀赋约束，促进土地连片。通过加强土地整治和基础设施建设，促进耕地质量均匀化、宜机化；创新土地分配制度调整使小田变大田，减轻土地细碎化程度；促进土地流转和农户作业服务需求联合，促进土地连片作业。第二，优化机械供给与技术研发，缓解机械技术约束，提升机械化水平。从机械马力、功能、适宜作业地形、作物品种等方面提升机械供给的多元化水平及其区域适配性；促进机械零部件标准化和农机维修服务发展，使农机维修便利化、减少维修成本；创新农机购置补贴政策，从购机补贴向农机作业服务补贴转型。第三，加快适宜品种改良与栽培技术进步，缓解农时与劳动约束。重点培育短生育期、适宜机收品种以提高农时弹性、进一步促进机械替代劳动；倡导栽培轻简化和农艺标准化以节约劳动、创造机械作业条件。

此外，针对土地经营规模化和作业服务规模化面临的异质性约束，应从以下方面采取针对性措施予以应对。就土地经营规模化而言，通过加强农田、水利、烘干仓储、物流等基础设施建设，创新和组合农业保险、期货、价格保护政策等风险管理工具，缓解土地经营规模化面临的风险约束；进一步提高经营规模支持政策稳定性，完善农业设施用地、农地经营权抵押贷款等配套政策和法规，缓解土地经营规模化面临的制度与市场约束；通过财政支持和制度法规约束，积极引导流转土地进行粮食生产，保障粮食安全。就作业服务规模化而言，通过村庄治理、中介市场和外包服务信息平台，提升作业服务市场规范性和交易效率；创新贷款贴息、融资租赁承租补助和薄弱坏节的作业补贴等支持政策，缓解作业服务规模化面临的流动性约束；在人才充足、资金充裕等具备条件地区发展管理决策服务。