发展新型农村集体经济

张晓山

党的二十大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。”近期，全国人大常委会正在讨论《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》，该法如能正式颁布，必将产生深远的历史影响。

一、农村集体经济的概念定义

《中华人民共和国民法典》第261条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。也就是说，唯有农村一定疆域内的农民群体组成的集体（本集体）对这个疆域特定土地及其他资源才拥有所有权，这就是农村的集体所有制，是区别于国有制的公有制另一种重要的所有制形式。在中办、国办颁发的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。可以说，农村集体经济是农村集体成员利用集体所有的资源和资产开展各类经济活动的综合体现，是农村集体所有制在经济上的反映。而利用集体所有的资源要素开展各类经济活动的组织机构是农村集体经济组织，它是农村集体所拥有的各类资产和资源的管理运营主体，是农村集体所有权权能的行使主体，农村集体经济所有权的组织载体。《乡村振兴促进法》：第一章总则第五条提出：“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济。”我认为，这里提到的农村集体所有制经济指的就是农村集体经济。

土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。多种组织相交织的特性构成农村基层治理结构的现状，农村基层治理机制的改革与农村集体产权制度改革以及村民自治制度的完善密不可分。富有活力的新型农村集体经济组织是乡村振兴的经济基础；也是农村基层治理结构的重要组织基础。

二、新型农村集体经济：新机制 新特点

习近平总书记2017年12月指出：“过去，一些农村集体资产产权虚置，经营收益不清、分配不公开，滋生了一些“微腐败”。要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制……”。新机制，新在何处？

以往农村集体经济主要的问题是代理人掌握资产控制权，使集体成员的所有权虚置。即由集体之外的主体（例如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）“反仆为主”，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产，集体经济蜕变为“干部经济”。农民成员集体所有的土地在征用征收过程中私下里“被交易”，农户的承包经营权违背农户意愿“被流转”。成员作为集体资产所有者对农村土地和其他资产的所有权并没有能在现实生活中体现出来。导致他们对集体所有的不认同，缺乏主人翁感觉。问题的症结是《中华人民共和国民法典》提出的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”这一条如何真正落实？在对农村集体资源和资产的所有权、处置权和受益权问题上，农村集体和农民成员权利的同一性如何实现？如何通过体制机制的创新，使发展壮大的集体经济不再蜕变为“干部经济”？新机制可能具有以下几个主要的新特性：

（一）农民作为集体经济组织成员的财产权利或个人权利通过确权要落实到农户或个人

农村集体成员拥有的权利在很大程度上是成员权与用益物权相结合的复合性权利，也就是个人权利与财产权利相结合的复合权利。新机制所具有的新特性之一是在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利或个人权利要通过确权落实到农户或个人。做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。

如一些地区开展的“三变”改革（资源变资产，资金变股金，农民变股东），将农村耕地、林地、水域、集体资金等生产要素及民俗文化等特色资源和无形资产进行清产核资和评估。同时，加快确权确股，重点对集体经济组织成员享有集体资产的股份，以家庭为单位，量化到人、确权到户；对未承包到户的资源资产，确认成员的股份；对财政投入农村形成的资产，也将按照法律政策规定，分类确权确股。

（二）明确集体成员对集体所有权的职责，将所有权做实

如何将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”到“做实”？如何探索不同农村地区、不同类型集体资产所有权权能的不同实现形式？中办、国办2016年10月印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出：“通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。”集体成员委托执行机构行使的决策权应包括集体土地发包权、集体土地使用的监督权，尤其是防止用益物权行使时负外部性的发生，如集体林权的所有权权能包括要确保生物的多样性，农地的权能要保证农地必须农用等；要保障集体成员对集体所有资源的调整权、流转管理权、集体土地收回权等；理事会必要时要召集集体成员大会或代表会，决定成员资格，成员的进入和退出；成员的权利和义务等事项。

（三）通过机制和组织创新，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织

谁来代表集体行使所有权？关键是要农民成员真正拥有所有权，所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现；所有权权能的实现形式由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制，要消除集体土地和其他资产所有权的“异化”。农村土地集体所有制的组织载体（农村集体经济组织）要进行体制机制创新，通过理事会、监事会体系使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制，防止集体经济再次蜕变为“干部经济”。

（四）通过深化农村集体产权制度改革，使农村集体经济组织具有中国特色社会主义农村集体产权制度

通过深化农村集体产权制度改革，使农村集体经济组织具有归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。这里的关键是产权流转顺畅如何体现？这涉及到成员资格、成员权利义务、成员退出和进入机制等重大的理论与实践问题。需要进一步厘清。

以人民为中心；尊重农民主体地位是新型农村集体经济发展的底蕴；新机制所应具有的新特性应该使农村集体经济组织的治理架构能有效保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。如果新机制应具有的新特性不能真正落实，其结果或是集体经济变质，或是集体经济无法做到可持续发展。

三、发展新型农村集体经济 助推乡村振兴

发展新型农村集体经济，旨在更好地促进乡村振兴。

首先，要发挥党组织对新型农村集体经济组织的引领作用。农民群众的联合与合作需要有领头人。要以党建为根本，抓村级党员领导干部这一关键少数。群众的主体意识是逐步形成的，首先是在少数先进分子身上逐步形成的。他们应该是复合型人才，是农村的政治家、社区管理工作者、农业企业家、农业先进生产力的代表。他们应该有对自己所掌握的权力、对法治、对道德准则的敬畏之心。政治组织、社会组织和经济组织的领导交叉任职，能加强党的一元化领导，减少决策成本、行政成本、运营成本，但三类组织的功能不能混淆。农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织。农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营管理服务等经济事务、由成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织和村民委员会截然不同。改革开放前的农村集体经济组织最大的问题是代理人掌握资产控制权，或集体的所有权虚置，中央一再提出：发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。应着力强化农村党支部的领导权、领导力和领导权威，但党的领导力和领导权不是自封的，是在农村改革与发展实践中经老百姓检验和认可的，并且其权力受到了有效制衡。

其次，在深化农村集体产权制度改革的基础上，要制定合理的规章制度，健全激励机制，营造各类要素优化配置的组织与制度环境，构建各类农村经营主体合作共赢、平等的伙伴关系。在深化农村集体产权制度改革的前提下，实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，工商资本、技术、管理和人才下乡和上山也是必然的趋势。农村集体经济组织应通过符合市场经济规律的有效的制度安排使土地、资本、劳动、管理、技术等各类生产要素实现合理配置，各自取得相应合理的回报，使利益格局相对均衡，各类要素优化配置就具有可持续发展的坚实基础。

第三，新型农村集体经济要在农村搭建各类经营主体和社会组织发展壮大的平台，为农户和各类农业经营主体的运营提供服务。农村实践中，新型农村集体经济组织通过集体产权制度改革成为产权流转顺畅的现代企业组织，然而具有社区性、综合性特点的新型农村集体经济组织自己不能包打天下，而是搭建平台，使各类农村经营主体，包括跨越社区范围的农民专业合作社、其他多种所有制的经济组织及乡村自发性社会组织在这平台上发展壮大。

从长远看，公共财政必须覆盖农村，村干部可以交叉任职，但不同类型组织的功能和服务对象必须区分开来。农村土地属于农民集体所有。除此之外，在村党支部带领下，社区农村集体经济组织或村委会及下属的村民小组还管理和掌控农村的其他资源、公共基础设施以及其他公共品。如山林、水面、滩涂、道路、自来水、生产和生活用电、天然气、公厕以及公益用房（学校、办公室、运动场地等）等。农户和各类农业经营主体的运营和发展往往离不开这些资源和公共品。社区农村集体经济组织或村委会要变管理为服务，为农户和各类农业经营主体的运营和发展提供力所能及的生产和生活保障。

改革开放之后的中国农村集体所有制是中国特色社会主义初级阶段公有制的一种重要所有制形态，深入探索发展新型农村集体所有制经济的重大理论与实践问题将为丰富习近平新时代中国特色社会主义理论体系做出应有的贡献。