“藏粮于地”战略的演进、逻辑与展望*

王 越，朱方林，钟 钰

（1.江苏省农业科学院农业经济与发展研究所，南京 210014；2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

一、引 言

万物土中生，耕地是国家粮食安全的自然基础，但我国耕地保护状况不容乐观。第三次全国国土调查数据显示，截止2019年末，全国耕地面积为19.18亿亩，较十年前减少1.13亿亩，人均耕地面积为1.33亩，仅约世界平均水平的三分之一。据《国家人口发展规划（2016-2030年）》显示，2030年我国人口总量将达到14.5亿的峰值，城镇化率也将达到70%，持续的人口增加将进一步加大粮食供给保障压力。在农业科技支撑、要素投入保障，尤其是耕地保护体系的支撑作用下，2004年以来我国粮食生产实现连年丰收。但与此同时，耕地资源开发潜力回旋余地近无，如何有效保障耕地红线和粮食生命线是实现农业强国、迈向中国式现代化新征程中的一大挑战。

我国历来重视耕地保护，形成了最严格的耕地保护制度。2005年，温家宝在中央农村工作会议上首次提出“藏粮于地”的概念，但由于粮食产需缺口一直难以弥合，为刺激粮食生产、稳定粮食供给，“藏粮于库”在一段时期内是保障国家粮食安全的主要举措，直到2015年“藏粮于地”才上升为国家战略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，要坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。2020年，党的十九届五中全会上再次明确指出，要深入实施“两藏”战略，立足国内，确保产能，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“藏粮于地”战略实质是通过提升耕地综合生产能力，保障粮食安全、稳定、可持续供给，以在面对社会、自然突发事件时，能够通过挖掘耕地生产潜力来满足粮食需求目标。相对于传统的“藏粮于库”方式，藏粮于地是对粮食供给的无形储备，有效降低了粮食储备的财政支出和自然损耗，是粮食安全保障的更高级范式（张立承等，2020）。然而在实践操作层面，依然存在对“藏粮于地”战略认识不全面，对耕地和土壤质量保育的重要性以及科技创新需求认识不足的问题。因此，基于“藏粮于地”战略梳理我国耕地保护利用政策演变，厘清藏粮战略的理论逻辑、历史逻辑与现实逻辑，剖析战略实施的现实掣肘，把握未来耕地政策改革的走向，具有重要的现实意义。

二、“藏粮于地”战略的政策演进

从上世纪80年代开始，根据国内人地关系的动态调整以及粮食安全形势的变化，我国开始着手推进耕地保护，耕地保护政策也随之优化，从不同阶段耕地保护政策目标和路径，可以看出我国“藏粮于地”战略的演进历程。总体而言，我国耕地保护利用政策经历了从保障耕地数量为主、到数量—质量并重再到数量—质量—生态“三位一体”的三个阶段，并形成包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度等内容在内的最严格耕地保护制度体系。

（一）1998～2003年：耕地数量保障为主

工业化和城镇化进程的快速发展令建设用地需求激增，农用地成为补充建设用地重要来源。1998～2003年间，全国新增建设用地面积的55.53%来源于耕地（蒋省三等，2007）。同时，粮食产量不断下降，从51 230万吨跌至43 070万吨，其中，2000年粮食产量同比下降10.0%，下降幅度最大。由此，国家逐渐意识到耕地保护对于保障粮食安全的重要性，形成了以确保耕地数量为主的耕地保护政策体系，并不断从土地用途管制、基本农田保护、耕地补偿等方面进行政策探索与深化。

1998年，国土资源部正式成立，随后启动多项耕地保护制度，我国耕地保护政策制度体系初步形成，主要体现在以下三个方面：一是建立土地用途管制制度。1998年新修订的《土地管理法》中明确了耕地的用途管制，严格控制耕地向建设用地转化，对耕地实施特殊保护。二是建立基本农田制度。1999年修订版的《基本农田保护条例》首次明确实行基本农田制度，规定行政区域内，基本农田在耕地总面积中的占比至少达到80%以上。同年，国土资源部发布《关于认真贯彻执行〈基本农田保护条例〉进一步做好基本农田保护工作的通知》，强调加强基本农田保护，建立基本农田保护区，占用基本农田严格审批，建立基本农田质量保护制度。三是建立耕地占补平衡制度。该制度的核心是确保耕地数量动态总量平衡。1993年，中央11号文件《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中首次明确提出耕地占补平衡。1998年修订的《土地管理法》中提出了实施耕地占补平衡制度。1999年国土资源部发布《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，规定建设用地需“占一补一”，从责任、措施、管理和监测对《土地管理法》中的耕地补偿进一步明确。2001年国土资源部继续发文《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，提出要按照“占一补一”原则，将控制占用和耕地补充“两手抓”。2003年国务院先后出台《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，对“开发区热”造成的土地资源低效利用和侵占优质耕地行为进行追责。

该阶段，我国耕地保护政策体系基本形成，多层级耕地利用保护政策、法规的出台在一定程度上遏制了耕地数量急剧下降的趋势，但由于这一时期开展的退耕还林、还草等生态退耕项目，实际有效耕种面积并未增加。

（二）2004～2011年：耕地数量保障+质量提升双重保护

随着经济持续发展和城镇化的推进，非农建设用地需求激增，占补平衡政策在地方操作中走样，耕地“占优补劣”现象屡禁不止。鉴于此，这一时期的耕地保护政策在强调耕地数量的同时更注重对耕地质量的保护，主要体现在以下三方面：一是划定耕地红线。2006年，“十一五”规划中首次提出18亿亩耕地红线，并明确18亿亩耕地是具有法律约束的指标，是不可逾越的红线，到2010年和2020年，全国耕地数量分别保持在18.18亿亩、18.05亿亩。二是实施严格的耕地保护利用制度。党的十六届三中全会提出我国要实行最严格的耕地保护制度，2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中再次明确该制度，严防耕地乱占滥用。2005年国土资源部发布《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》，强调耕地需按照质量划分等级，明确提出对补充耕地质量的实质性约束和限制，不仅要“占一补一”，更要确保“占优补优”。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中将基本农田进一步上升为永久基本农田，并首次明确设定永久基本农田保护区，强调“先补后占”的耕地数量不减少、质量有提高。根据《中国农业绿色发展报告2020》数据显示，截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4.76等，较2014年提升0.35个等级。耕地质量的提高与高标准农田建设关系密切，2022年我国累计建成10亿亩高标准农田，评估数据显示，高标准农田项目区的建成可使耕地质量提升1到2个等级，进而带来10%到20%的粮食增产。三是大力推广耕地质量保护措施。2004年，中央一号文件首次从国家层面提出要不断提高耕地质量，加强耕地生产能力建设。此后，2005～2008年的中央一号文件中均提及要加强耕地质量保护，具体措施包括：建设高标准农田、加快农田水利设施建设、开展保护性耕作，推广有机肥综合利用、防止土壤污染、改造中低产田等。2009年国土资源部发布《中国耕地质量等级调查与评定》，为全国耕地质量保护提供了技术参考依据。此外，国家也从组织保障和经济措施两个方面为耕地保护保驾护航。2005年国务院出台《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，压实地方政府耕地保护的主体责任，实行耕地保护省长负责制。2006年国土资源部发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，对各级地方政府审批及利用耕地纳入督察，明确建立国家土地督察制度。在经济措施方面，2006年，中央一号文件提出要提高耕地占用税税率，新增税收主要用于农田水利建设。2007年《耕地占用税暂行条例》的实施对耕地占用税的征税范围、计税标准、税额等方面进行了详细规定。

该阶段，各方主体对耕地保护的认知程度得以深化，耕地保护利用政策体系逐步建立并完善，并加强了与税收政策之间的互动性。耕地保护责任制更细化，经济手段运用更灵活。耕地数量和质量管理能力的提高显著提升了粮食综合生产能力，粮食生产实现持续增长。但相比于数量管控和质量管理，生态管控思想在这一时期的政策体系中还尚未体现。

（三）2012年至今：数量、质量和生态的“三位一体”保护

得益于耕地保护制度体系的建设和完善，我国耕地数量相较前一阶段有所增加，粮食安全得以保障。但农业发展数量与质量、总量与结构、生产与环境间的矛盾日益突出，资源环境约束趋紧。2014年环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，耕地土壤环境质量堪忧，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤点位超标率在农业土地利用类型（包含耕地、林地、草地）中最高，达到19.4%。这一时期，耕地保护政策体系更强调数量—质量—生态“三位一体”保护策略，主要通过建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，严防耕地“非农化”“非粮化”，实施耕地轮作休耕等手段实现。

表2 2004～2011年重要土地政策梳理

党的十八大报告突出了生态文明建设的战略定位，助推耕地保护政策体系迈入新的阶段。2012年，国土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，初步提出了数量管控、质量管理和生态管护的新内涵，标志着我国耕地保护进入“三位一体”的新阶段。2015年，中央一号文件首次明确提出“实施耕地质量保护与提升行动”。同年，农业部《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》中首次明确提出“藏粮于地”战略，着眼于稳定耕地面积和提高地力，将粮食产能落实到田头地块。2016年国土资源部和农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，提出对划定的永久基本农田实施特殊保护，在永久基本农田保护区开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量等级。2016年中央“一号文件”强调，在实施好耕地质量保护与提升行动的同时，要实现耕地数量—质量—生态“三位一体”保护。2017年国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》中提出，要改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，着眼于耕地可持续发展能力。“十三五”规划中首次提出探索实行耕地轮作休耕制度，并于2016年开始在东北冷凉区、北方农牧交错区开展轮作试点，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。2021年耕地轮作休耕面积达4 000万亩。2019年，自然资源部联合农业农村部发布《关于加强和改进用久基本农田保护工作的通知》，提出要统筹生态建设和基本农田保护。2020年，中央经济工作会议提出要采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，牢牢把握粮食安全主动权。

该阶段，耕地保护利用进入新的战略转型时期，“三位一体”的政策体系实现了对耕地生产性、稳定性和可持续性发展的全面保护，为新形势下应对国际国内多重风险、保证粮食安全供给提供可靠保障。

三、“藏粮于地”战略的内在逻辑

（一）“藏粮于地”战略的理论逻辑

“藏粮于地”战略的演变蕴含着马克思土地思想中国化的理论逻辑。马克思（2018）在《资本论》第3卷中指出，土地是人类生存和发展所需要的基本生产资料，是进行剩余劳动的自然前提。在农业生产中，土地是最为重要的生产资料。用于农业生产的土地不仅需要一定的数量，还要求具有一定的土壤肥力。土地肥力并非一成不变，而是随着人类活动发生变化。土地肥力可分为自然肥力、人工肥力和经济肥力。自然肥力独立于人类的生产实践活动，是自然的馈赠，而在新耕地上由人工投资形成的肥力则是人工肥力。耕地的肥力首先取决于它的自然肥力，其次是依靠耕种、投资产生的人工肥力。经济肥力是人工肥力和自然肥力共同作用的结果，表现为农业的产出或农业的生态价值。在地租理论中，马克思进一步指出土地肥力是级差地租产生的重要原因。土地肥力从根本上决定了农业产出水平的高低，在一定的技术水平和社会经济条件下，土地收益随着投资增加呈现先上升后递减的趋势。因此，农业生产活动不仅要注重农业生产的经济效益，还要关注土地自然肥力的恢复。此外，土地所有制决定了粮食生产方式。马克思（2009）认为，尽管资本主义的土地所有制适应社会化大生产的需求、有利于粮食生产，但这一土地制度形成的过程破坏了土地质量，阻碍了粮食生产技术的充分发挥。资本主义农业的进步不仅是掠夺劳动者技巧的进步，也是破坏土地肥力持久源泉的进步。因此，社会主义公有制的土地制度才是“藏粮于地”战略实施的重要制度保障。

表3 2012年以来重要土地政策梳理

西方经济学经典理论表明，土地、劳动力、资本和技术是农业生产中的四大重要生产要素，但在不同的经济发展阶段，各种生产要素在组合中的比重和作用存在一定差异（Singh等，1986；Ely等，1908）。在农业生产中，土地资源是最基本的不可替代的生产资料，其不仅为农作物的生长、贮存输送养料，也为农业劳动者提供立足点和活动场所。从自然属性来看，土地资源表现出数量有限性、资源稀缺性、位置固定性、肥力可变性和生产力差异性。从经济属性来看，土地资源具有供给稀缺性、利用区位性、边际报酬递减和利用后果的社会性等特征。因此，土地对农业生产的意义至关重要。但从不同作物类型来看，土地要素贡献率表现出“粮食作物高、经济作物低”的特征。1982～2012年间，我国基础地力对粮食生产的平均贡献率稳定在50%左右，土地要素生产弹性超过1，达到1.35（张玲燕等，2014；赵秀娟等，2017），高于土地要素对蔬菜等经济作物生产的贡献率，这表明土地要素数量及其质量对粮食产量具有更强影响。但我国土地要素对粮食产量的贡献率较欧美国家（70%～80%）而言仍然偏低，实行“藏粮于地”战略就是通过土地的集约经营，结合相应的技术措施和物质装备，促进生物因素与环境因素的协调统一，实现粮食高产稳产，增强土地要素数量及其质量对粮食产量的提升作用。

从农业生产的要素投入结构来看，由于城乡二元经济结构发展不平衡，农村劳动力持续向非农经济部门转移，农业劳动力成本上升，劳动力对农业生产的贡献率呈下降趋势，要素投入量趋近饱和。长期以来，我国主要依靠化肥、农药等化学农资的大量使用推动粮食单产提高。2002～2016年间全球平均每公顷耕地化肥消耗量从108.2公斤上升到138.0公斤，这一指标在中国则从335.8公斤上升至463.2公斤，2016年我国化肥施用量约为世界平均水平的3.4倍，远超经济最优值（沈璐丹等，2022）。在当前大力推进农业绿色发展转型的过程中，依靠高化学品投入难以推动粮食生产提质增产，即使不考虑环境污染的外部成本，粮食作物中化肥、农药用量依然不经济。因此综合来看，提高土地产出效率成为实现粮食生产帕累托最优的有效途径。与其他要素投入不同的是，土地要素具有供给刚性。我国当前的耕地总体利用水平已经很高，在后备耕地资源有限的约束条件下，“藏粮于地”的关键在于，挖掘耕地生产潜力，维持耕地可持续发展能力。

（二）“藏粮于地”战略的历史逻辑

土地是最基本和重要的农业生产资料，中国共产党自建党以来始终高度重视土地问题，立足中国国情、农情、粮情，处理好土地稳定性和发展积极性之间的关系，实现了耕地资源的优化配置，牢筑粮食安全第一道屏障。

1.1949～1978年：建立农村土地集体所有制，改善粮食生产基础

新中国成立后百废待兴，农业成为国民经济发展的基础产业，稳定粮食生产增长是农村经济工作的重中之重。为进一步加快恢复农业经济发展，解放农业生产力，改造农业生产关系迫在眉睫。1950年《中华人民共和国土地改革法》明确了，“实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”土地改革完成后，为克服个体、分散的小农经营模式弊端，1953年中共中央作出《关于农民合作社的决议》，按照自愿和互助的原则，领导广大农民开展互助合作。大体上经历了互助合作、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社三个阶段。互助合作时期，实行“农民个体所有，劳动互助合作”政策。除简单的季节性劳动互助和常年劳动互助以及技术合作外，土地也可以作为生产资料入股，但劳动互助还是这一阶段的主要互助形式。初级农业生产合作社阶段，实行“农民个体所有，合作社统一经营”政策，其实质是土地入股合作的发展。高级农业生产合作社阶段，实行“劳动群众集体所有，集体统一经营”的政策。这一阶段，入社社员的私有生产资料转为合作社集体所有，并取消土地报酬。1962年中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，宣布实行以生产队为基础的三级集体所有制，至少三十年不变。三级所有，作为基础的农村土地集体所有制度正式确立，成为我国农村集体经济的基本制度。这一制度的确立强化了农业生产的计划性和组织性，为大规模开展农田水利建设、推进农业机械化发展创造了条件。1949～1978年间，全国粮食总产量增长2.7倍，达到3.05亿吨，年均增长率达3.5%，粮食单产达336.49斤/亩，人均粮食占有量提升到318公斤。

2.1978～2012年：探索耕地两权分离，激发粮食生产潜能

党的十一届三中全会后，农业农村的一系列改革措施稳定了土地关系，粮食生产平稳增长，实现了温饱不足到基本解决温饱问题的转变。1978年开始，家庭联产承包责任制拉开了农村经济改革的序幕。1982～1986年连续5年的中央一号文件对这一制度进行细化和完善，逐步形成“集体所有、家庭经营”的农村土地占有关系。1984年中央一号文件首次明确土地承包期限为15年以上。1993年中央一号文件确定原定的承包期到期后再延长30年。1991年党的十三届八中全会通过决定，把“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1998年，党的十届三中全会首次提出耕地“两权”分离，实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制。此后，2003年《农村土地承包法》颁布实施，明确赋予农民对承包地享有占有、使用、收益的权利，允许采取出租、转让、互换、入股等方式流转土地承包经营权。2007年《物权法》颁布，明确了土地承包经营权的用益物权属性，强化了对土地承包经营权的保护。随着土地关系的稳定和农业生产关系的适时调整，改革前在农业基础设施、农业科技等方面投入的积累逐渐释放，农业生产能力不断提高。1978年至2012年，全国粮食总产量增长2.0倍，达到6.12亿吨，粮食单产达到713.75斤/亩，人均粮食占有量提升到452公斤，粮食供给实现由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，“藏粮于地”对于保障粮食安全发挥了重大作用。

3.2012至今：完善农村基本经营制度，保障粮食稳定供给

党的十八大以来，农村土地政策持续完善，政策制定的框架体系逐步形成。从放活土地经营权来看，2013年，中央农村工作会议提出把农民土地经营承包权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。2016年中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”作出系统的制度安排。2018年中央一号文件进一步明确，在保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，并强调农民承包经营权抵押、担保权能，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。从长久稳定土地承包权来看，2013年中央一号文件提出建立土地承包经营权登记制度，实现土地承包关系的稳定，并明确利用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，实现各主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转奠定了基础。

（三）“藏粮于地”战略的实践逻辑

保障粮食安全关键是要保粮食生产能力，关键时产得出、供得上。各地积极探索“藏粮于地”的现实路径，通过高标准农田建设、“小田化大田”“田长制”等措施，为开新局、应变局、稳大局发挥重要作用。

1.高标准农田建设：以基础地力提升夯实粮食生产基础

耕地是粮食安全的自然基础，建设高标准农田，对于补齐农业基础设施短板、增强农田防灾抗灾减灾能力、聚集现代生产要素、推进农业生产经营规模化专业化具有重要意义。2004年中央一号文件提出“支持农业土地开发，建设高标准农田”，首次明确高标准基本农田的概念。此后，历年的中央一号文件中多次提及推进高标准农田建设的具体举措和任务目标。2013年国务院批复《全国高标准农田建设总体规划（2011-2020）》，指出到2020年，建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100千克以上，并分粮食主产区和非粮食主产区确立建设任务和目标。截至2020年底，全国8亿亩高标准农田建设任务顺利完成，当年新增建设面积超额完成①《农业农村部办公厅关于2020年高标准农田建设综合评价结果的通报》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/gbzntjs/202106/t2021625_6370327.htm。2021年农业农村部印发《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，启动新一轮高标准农田建设。粮食主产区因地制宜，探索出具有地方特色的高标准建设模式。2017年以来，江西省通过整合资金、统借分贷、发行专项债等方式，以每亩3 000元的高标准进行农田改造，探索出“五个一”模式，即全省“一盘棋”统筹、坚持规划“一张蓝图”“一把标尺”严把关、“一套制度”治理、高效利用“一个目标”（普蓂喆等，2021）。赣州市赣县区、全南县开发“田管家”智慧管护平台，福安县实行“田保姆”等措施探索高标准农田的建后管护机制。2021年，全省高标准农田建设项目区农田宜机化率达到80%以上，建设后亩均产能增加100斤以上，亩均成本节约150元②《江西推进高标准农田建设助力粮食增产增收》，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/dfjx/202207/t20220726_1331344.html?code=&state=123。江苏省提出在“十四五”期间建设5 000万亩旱涝保收、高产稳产的“吨粮田”目标，实现1 000亿斤粮食综合产能。通过“先流转后建设、先平整再配套”，以点带面，在高标准农田示范区、示范镇、示范县内开展“建设标准化、装备现代化、应用智能化、经营规模化、管理规范化”的“五化标准”建设，探索“运行管护+保险”的模式，落实管护主体、管护责任。

2.“小田化大田”：以土地规模化经营提升粮食生产能力

促进土地经营权流转、推进农业适度规模经营是我国“大国小农”国情下的合理选择，也是提升粮食生产竞争力、迈向农业现代化新征程的必由之路。在此背景下，多地开展了“一户一田”“多户一田”“一村一田”等“小田化大田”改革。江苏省盐城市亭湖区设立试点，431户农户承包2 790亩耕地，试点后由1 123块分散的土地集中为147块土地，101户农户选择“一户一田”自主耕种模式，330户农户选择“多户一田”模式，将土地流转给8个家庭农场集中经营。“小田变大田”后，试点区域小麦亩产增加42.5公斤、水稻亩产增加78公斤，进一步提升了土地产出效率。2020年，安徽省濉溪县五沟镇庙前村探索实施“一村一田”改革试点，在坚持家庭承包经营制度不变、农村土地集体所有性质不变、原承包数和土地承包面积不变的原则基础上，实施“全村一块田、到册不到户”的“数字田地”模式，将分散的6 524块土地整合为一块万亩高标准农田。试点后，粮食生产亩均成本降低40～60元，小麦亩产从480公斤提高到650公斤。“小田化大田”的实践不仅是农田物质基础设施的改善，也是农业经营体系的创新，其核心是确保农民土地承包权下的经营权流转与联耕联种。

3.“田长制”：以耕地保护监管落实粮食生产责任

为落实最严格的耕地保护制度，解决当前耕地保护责任不清、落实不到位、违法占用耕地监管不及时等问题，2021年自然资源部下发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》，提出推动建立“田长制”，实行覆盖“县、乡、村”三级联动的耕地保护网格化监管机制，压实耕地保护属地监管责任。“田长制”按照属地管理原则，落实耕地数量—质量—生态“三位一体”目标任务，以签订责任书的形式将耕地保护任务落实到责任人、责任地块，实现“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护新机制。这一制度的本质在于以责任制为核心，通过构建多层级的责任考核体系，针对不同地区耕地综合情况，向下落实耕地保护责任。在这一背景下，一些主要粮食生产区开始逐步探索建立耕地保护基层监管模式。如吉林、广西建立起“总田长+检察长”工作机制，安徽构建“总田长+检察长”“人防+技防”“一网四长”“多长合一”工作机制，河南探索出“田长+检察长+警长+网格员+监督员”联防联控机制等。

四、“藏粮于地”战略面临的现实问题与挑战

在不同时期，耕地利用保护政策也会发生变化，具有明显的时代性。新发展阶段下，实施“藏粮于地”战略既存在着耕地自身数量、质量等问题，也面临着外部经济效益因素、水资源匹配等制约。

（一）耕地资源总量不足，后备资源趋紧

耕地资源绝对量大、人均量小，总量和人均量下降趋势短期内难以逆转。世界范围来看，中国耕地面积总量居世界第4位，仅次于美国、印度和俄罗斯。但从人均耕地面积来看，耕地面积仅占国土面积的14.05%（刘丹等，2018）。改革开放以来，由于城镇化的快速推进，耕地流失速度加剧。1996～2008年间，耕地面积减少832万公顷，2009～2016年减少46万公顷。损失耕地的粮食生产能力是全国耕地平均生产能力的1.53倍（Bren等，2017）。后备耕地资源数量少、质量差、开发利用难度大。全国耕地后备资源约8 029.15万亩，其中可开垦土地资源7 742.63万亩，可复垦土地资源286.52万亩，但大部分分布在中西部边缘地区，耕地后备资源类型主要为可开垦荒草地、可开垦盐碱地以及可开垦内陆滩涂。在耕地后备资源中，大部分为零散耕地，连片耕地后备资源仅占35.3%，且集中在少数区域。其中黑龙江、吉林、新疆等地区的连片耕地后备资源约占全国连片后备耕地资源的69.6%，东部地区仅占11.0%（郭树斌，2019）。由于这些耕地后备资源所处地区自然环境较差，耕地生产能力较低，且受到水资源制约，大规模开发利用方式难以整合此部分耕地后备资源，面临开发难度大、开发成本高的困境。

（二）耕地质量下降，可持续发展能力受限

全国整体耕地质量等级偏低，区域性问题突出。尽管我国实施了严格的耕地保护制度，但永久基本农田“上山下河”、建设占用耕地“占优补劣”等现象导致全国耕地总体质量呈现下降势头。2019年全国耕地质量等级调查数据表明，我国耕地平均等级为4.76，其中一到三等高产田占比为31.24%，中低产田占比超过三分之二。除整体耕地质量水平堪忧外，耕地不合理利用导致的区域性生态问题突出，使得粮食安全可持续性受到挑战。东北黑土区黑土层变浅流失、耕层变薄、地力退化快、有机肥投入不足、有机质下降。玉米—大豆连作区转为玉米连作后，有机质含量下降14.7%，土壤容量增加16.3%，土壤基础肥力快速降低（韩晓增等，2018）。华北及黄淮平原潮土区耕层变浅、地下水超采、土壤盐渍化严重，地力下降潜在风险大，成为全球三大地下水漏斗之一（Kong等，2016）。长江中下游平原地区土壤酸化、潜育化，局部地区土壤重金属污染严重，保持健康土壤安全生产压力大。西北旱作区耕地贫瘠，土壤盐渍化、沙化和地膜残留污染严重，地力退化明显，保水保肥能力差。当前，我国主要粮食作物中水稻、小麦和玉米的地力贡献率分别为60.2%、45.7%、51.0%（汤勇华等，2008），近十年耕地长期超负荷利用使我国耕地基础地力贡献下降约5%（李官沫等，2021）。

（三）“非农化”“非粮化”现象凸显，耕地生产压力倍增

一方面，城镇化加速引致用地需求激增，工业发展与农业争地。2001～2016年，中国城镇化率从37.66%提升至57.8%，城市建设累计征收土地面积352.33万公顷，其中征收耕地面积154.33万公顷，占比达到43.8%，耕地资源成为建设用地的主要来源（杨文杰等，2019）。据测算，城市化和工业化导致每年大约29.4万公顷的耕地转为非农用地（温利华等，2013）。耕地非农化的过程中通常会破坏耕地的耕作层，使耕地难以恢复农业生产，是一个单向、不可逆的过程。此外，耕地也承载着农业的生态服务功能，耕地非农化对局部区域水环境、土壤物质迁移、气体循环、生物多样性等均会产生直接或间接影响，进而影响粮食生产的可持续发展和区域生态安全。

另一方面，种粮比较收益下降，经济作物与粮食作物争地。随着城镇化进程加快，农业劳动力不断向第二、三产业转移。种粮比较效益持续下降，耕地“非粮化”趋势明显。尤其是在水热条件优越、经济发达的东部沿海省份，种粮成本中的人工成本、土地成本和其他要素成本持续上涨。2001～2020年，稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的平均生产成本从350.6元/亩上涨到1 119.59元/亩，年均增长6.3%。同时，粮食生产的亩均净利润则在2011年后呈现波动中下降的趋势，并从2016年开始转负。据测算，2018年全国耕地非粮化面积达到54.47万公顷，占全国耕地总面积的32.29%，且非粮化面积主要集中在东南沿海地区。在非粮化率超过50%的6个省份中，5个为粮食主产区（陈浮等，2021），严重威胁了粮食安全。

（四）水土资源时空分布不均，粮地匹配失衡

粮食生产中心持续北移，形成了气候资源稀缺地区资源利用率高而气候资源丰裕地区资源利用率低的失衡格局。水资源“南多北少”和粮食种植“北向迁移”并存。我国水土资源分布不均，北方粮食主产区拥有全国54%的耕地面积，水资源占有量只有全国的36%（王转林等，2021）。国土“三调”数据显示，我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆5个省份的耕地在全国总耕地面积中的占比达到40%。与“二调”相比，水土匹配程度相对较差的北方地区耕地面积增加0.29亿亩，而光热条件好、农田基础设施完善的南方地区耕地面积减少1.42亿亩。2000～2018年间耕地重心持续北移，2005年后迁移加速，我国耕地的空间适宜性下降2.6%（黄海潮等，2021）。从粮食生产来看，2003～2021年，粮食主产区中北方7省③北方7省为：黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东。的粮食播种面积从60 309万亩增长到84 385万亩，增幅接近40%。2020年，13个粮食主产区水资源占有量仅为全国47.2%，北方7省主产区水资源占有量仅为全国12.4%（杨翠红等，2022）。粮食生产重心不断北移加大了水土资源不匹配带来的粮地不匹配问题，导致全国粮食生产风险激增，尤其是在当前国际形势不稳定和极端自然灾害频发的叠加效应下，个别主产区粮食产量波动将会对全国粮食安全带来影响。

五、“藏粮于地”战略的未来取向

（一）强化用途管制，保障耕地动态总量平衡

2022年中央一号文件提出实行耕地保护党政同责，落实最严格的耕地保护制度，地方各级党委政府认真贯彻中央决策部署，积极探索建立各级党委耕地保护安全责任制，坚决扛起保障耕地的政治责任。要明确界定党委和政府维护耕地保护方面的责任，党委负责把方向、管大局的领导责任，特别是负责稳定耕地面积不减少，政府在党委领导下承担抓落实的具体责任，将涉及耕地的事项列入党委、政府工作的重要议事日程，建立责任清单、任务清单、问题清单和整改清单“四位一体”的清单管理制度。完善农用地管制制度，基于当前耕地“非粮化”趋势，严格把握各地农业结构调整。建立国家耕地储备区，强化粮食安全产业带建设，保障国家重大项目跨区域补充耕地需求。

（二）采取“长牙齿”的硬措施，切实加强耕地质量保护

根据耕地质量评级进行耕地提等升级、耕地治理修复等工程。加大保护性耕作技术推广力度，通过深耕深松、秸秆还田、测土配方施肥、配施有机肥等保护性耕作技术，提升耕地可持续生产能力。持续推进高标准农田建设与耕地质量提升行动，保持土地平整、机械耕作、旱涝保收的建设标准，提高耕地基础地力对粮食产能的贡献度。调动农户积极性，广泛吸纳多元社会主体共同参与，完善高标准农田建设后的管护机制，强化高标粮田建、管、护等各个环节的责任落实，确保高标准农田长久发挥作用。强化部门协作，形成政策合力，统筹推进耕地系统和山水林田湖草系统的综合治理保护。按照“谁受益、谁付费，谁保护、谁获偿”的思路，建立耕地保护基金制度，用于全国或省级层面的耕地整治及生态修复。对生态脆弱地区和生态红线地区实行耕地休养生息制度，探索边际耕地多元化利用方式，牢筑生态安全屏障。

（三）优化粮食生产布局，实现粮地资源匹配

我国地域辽阔，农业生产的地域分异明显，应因地制宜、分区规划，实施区域化、专业化生产，突出区域优势，提高农业资源的宏观配置效率。当前，粮食生产越来越向北方地区集中，而北方地区水热资源匹配度低、地下水超采、抗灾减灾能力不强等问题突出。因此，应继续加大粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，强化粮食生产布局。除继续稳固北方粮食主产区的粮仓功能外，加强长江以南水土资源有较大盈余地区的农业生产开发，通过科技投入提升生产潜力，在东北地区加大控制性水利工程建设，在华北地区加大节水设施建设和渠系配套，在长江流域加快灌区设施改造升级，不断优化粮食生产布局与水土资源的协调发展。

（四）细化粮食党政责任清单，压紧压实部门责任

新形势下，立足国内国外双循环大背景，实现更高层次的供需平衡要落实好粮食党政责任清单。地方党政干部要从政治高度看待粮食安全问题，强化思想认知，提高责任担当。粮食安全党政同责是一个系统工程，应进一步根据粮食生产主产区、主销区和产销平衡区的不同主体责任，细分不同区域的考核内容和指标，重点加强对粮食生产、储备和流通环节的考核，确保粮食安全相关任务到点、责任到人，提高考核体系的科学性和合理性。同时，在考核中引入第三方机构评估，确保考核结果的公平性、公正性和客观性。充分发挥考核结果的导向作用，考核结果经审定后由国家机关向地方政府通报，以显示考核的权威性和严肃性。落实奖惩制度，对保障粮食安全做出突出贡献的单位及个人适时给予奖励，中央财政对考核结果优秀的省份给予政策、项目和财政资金上的倾斜，以提高地方党政抓粮的积极性。