农业现代化进程中推动农地流转的障碍分析与机制构建*

◎汪菁

一、引言

2021 年，我国中央一号文件指出需全面推动农业现代化发展，在提速农村经济的过程中为农村民众带来美好生活。目前我国农村地区产业经营模式仍主要为家庭分散模式，使得农业经济发展存在资本投入较低、技术投入较低的特点，难以提高农业生产率，且不利于边际效益递减。因此，政府部门需关注如何改善农业经济发展现状，通过降低产业成本、提升农业生产率、完善农产品物流配送体系等方式提高农产品市场竞争力。在市场经济模式下，提升农地流转能力有助于高效达成农业现代化建设目标，使得农业现代化能够匹配新型城镇化、工业化建设需要。目前农业现代化建设常见问题主要有：如何促进农地流转，提升农产品竞争力；如何实现农业规模化发展，降低农业生产成本；如何扩大农地流转市场覆盖面等。发改委在与新型城镇化以及城乡融合发展相关的文件中指出，我国需全面推动农业转移人口市民化工作，并以此为基础进一步促进新型城镇化建设，对目前存在的存量未落户人口进行户籍改革，这不仅有助于完善公共服务制度，也能够使得农业转移人口能够更好参与城市建设。近年来我国农村劳动力呈现出非农转移增加的情况，在此现象下如何推动农地流转受到关注，而农地流转直接关乎农业现代化发展效果。

二、推动农地流转是我国农业现代化发展的必然选择

（一）有助于优化农村劳动力资源配置

在农业现代化建设过程中，要求农业资源能够实现合理配置，这意味着需结合实际需要合理配置农村劳动力资源，从而切实提升农村劳动力资源开发效果。当前我国不少农村地区劳动力在出现非农转之后，并没有直接脱离农地，呈现出非农务工过程中兼顾农地的现象，且大部分农村通过家庭分散式的途径进行农业生产，这意味着非农劳动力所出现的兼顾农地现象会造成农村地区劳动力资源利用效率下降。若农村劳动力流动面临制度层面障碍，如农地制度不完善、城乡二元户籍制度等，则会对农村劳动力如何实现非农转移形成影响，导致农村地区劳动力资源难以全面开发。

我国农村经济建设主要以户为基础进行农地经营，而非农劳动力的存在能够确保农业生产总量维持稳定，同时所有农户均需参与农业建设，因此从整体层面而言会导致农业劳动力生产效率提升缓慢。由此可见，在当前农地经营发展模式之下，农地流转工作开展受限一方面影响农村地区劳动力有序实现非农转移，另一方面也不利于农业生产效率稳步提升。因此我国需引入帕累托理念，逐步优化农村地区劳动力资源配置，在全面促进农地流转的过程中提升农业生产效率。在保持当前农地承包制度的前提下，运用农地流转的途径使得人力资本水平相对较高的劳动力能够进行非农就业，从而提升非农边际产出，同时使得人力资本水平相对较低的劳动力能够获得更多农地，从而提升农业生产率。

（二）有助于农业产业化和农业技术推广

在新时代背景下，农业现代化发展强调农业产业化经营的重要性，通过引入先进农业技术的方式提高农业生产效率。但农业集约化生产和农业领域先进技术运用均需基于农地适度规模经营为前提，这意味着在现代农业发展中，首先需要开展农地流转工作。农业产业化具有农业多环节一体化建设的特点，尤其是生产过程中需推出统一标准。当前我国农业生产长时间存在分散化特征，农户普遍在分散经营模式下完成农业生产，且并无合适的统一标准，也未成立相应的农产品集中供应基地。积极推动农地流转，能够有助于农地逐步集中，为农业集约化生产创造条件，这不仅能够更好吸引社会资本参与农业建设，也能够引导技术、人才等逐渐流入农村，使得农地能够在以农业生产为主的农户以及专业农业领域生产单位的掌控下实现规模化发展，这一方面可以提升农地资源开发利用效率，另一方面能够切实提高单位农地获利能力。实践表明，农地适度规模经营能够发挥农业领域人才优势，运用资本化理念提升农业集约化生产，从而提高农业经济建设效果。

在农业现代化进程中，需突出先进农业技术推广的重要性。过往我国农村地区普及农业技术面临一定困难，这主要是受到家庭承包模式和农地分散化的音型，农户往往通过自我经营的方式完成农业生产，因此大型先进农业机械工具较难得到推广，而农地分散化也容易引发决策差异，导致农业技术普及陷入困境，如一些农户在长期经营农地的过程中，对于农业生产的内容、时期以及方法理解并不相同，造成在农业生产各环节中出现理念差别，因此现代农业技术理念规模化发展目标难以落实。有序开展农地流转，可以使得农地保持适度规模化经营状态，这一方面可以提高农地生产决策效果，另一方面也有助于更好引入现代农业技术理念，从而促进农业规模经济发展，使得农业比较收益得以提升。

三、农业现代化目标下推动农地流转的障碍分析

（一）农户经济利益保障不足

在过往农地流转中，市场出现违背农户意愿、农地经营信息不透明、农地经营主体缺乏监督等现象，造成农户经济利益难以获得充分保障。农地在农户之间进行流转时，所转出农地的农户能够获知承包农地的范围，并结合自身意愿参与监督。但在市场中介单位参与农地流转之后，农户往往在交出农地之后并不能及时获知农地经济在经营过程中的利益分配情况，也无法有效监督经营过程。若未来经营主体进行重新规划或对农地进行重新开发之后，原农户难以识别农地界线，这也造成农地可能会丧失之前功能，导致农户长远收益难以获得保障。市场中介单位在参与农地流转活动后，农户可选择通过转出农地并获得经济收益，具体收益途径包括得到农地租金、享受农地经营之后的利润分红。但这两种方式均可能会使得农户面临在农地流转之后难以保障收入的情况。农户可将农地交于集体进行经营或由社会第三方经济主体进行经营，尽管此时农户能够参与监督，但与农地经营相关的决策管理和利润分配往往存在信息不透明的现象，造成农户经济利益难以获得保障。

随着时间推移，农村劳动力呈现出大量非农转移，因此不少农村劳动力倾向于将农地交由集体进行经营，但同时也担忧在经营环节存在分配不公正的现象，或认为自身可能无法参与、监督农地经营活动。通常村集体会采取注册公司或与第三方合作单位进行合作的方式进行农地经营，但容易面临非契约流转、操作规程不合理、管理决策方式单一、利益分配不公正等情况，或采取农地非农化处理的方式导致农地可耕面积下降，若爆发经营风险，会导致农户长远利益受损。由此可见，农地流转之后的经营阶段容易导致农户出现经济利益受损的现象，且主要原因为利益分配不公正、农地经营存在风险。在当前农地流转制度之下，农户经济利益难以获得足够保障，这使得一些农户农地流转积极性下降，这一方面会导致农地市场整体供给量不足，另一方面也会对农业产业未来发展形成负面影响。

（二）非农劳动力社保缺失

我国所实施的城乡二元社保制度对农地流转形成一定约束，这主要是由于当前农村地区社保体系不完善，同时非农劳动力存在参与社保比重较低的现象，因此农户对于转出农地的热情不高，从而造成农地流转量低于预期。农村劳动力在出现非农转移之后开始较多考虑转出自身农地，但农村社保体系不健全以及城乡二元社保制度存在，也不利于农户社保权益获得保障。农村地区社保水平较低，难以满足农户实际生产生活需要，而城镇社保制度存在一定准入条件，造成农户难以有效参与。从整体角度而言，农户在参与农地流转之后，如果难以取得有效保障，则随着时间推移其农地保障心里将进一步增加，因此农地流转会面临持续性下降的现象，这也有违农业现代化发展需要。

近年来我国在推动农地流转的过程中，已在城市近郊位置形成“嘉兴模式”“天津模式”等与农村农民社会保障体系完善相关的模式，但对于经济条件较差或地理位置相对偏远的农户，在农地流转之后如何获知足够的社保补偿仍缺乏良好政策，尤其是在社会中介单位参与之后，一些农户面临无田可中、社保无份的情况。现阶段我国农村地区社保体系健全程度不高，且保障程度偏小，尤其是养老保险在农村地区覆盖比例较低，而城镇社保参与条件相对较高，且农村地区外出工作的劳动力参与社保的比重也不高。因此社会保障问题已成为当前农地流转工作开展的一项影响因素，但农户在考虑是否需要进行农地流转时，也关注农地收入以及机会成本。若农地流转之后所获得的租金或分红能够高于自营农地收入，则农户普遍会考虑转出自身农地，且通常并不会过于关注社保问题。但从可持续发展角度而言，若无法妥善应对非农劳动力农户社保问题，则农户在出现非农收入下降时会开始关注农地社保功能，从而引发农地流转稳定性下降。

（三）城乡资源配置失衡

随着时代发展，农村劳动力前往城镇工作的比例不断增加，在此社会背景下，农村地区高人力资本劳动力存在非农转移的现象，而从事农业生产的劳动力大多为老弱人员或妇女。非农就业具有参与门槛较高的特点，在非农转移过程中的劳动力普遍存在年龄较轻、体力较强、受教育程度较高的特点，这是意味着农村地区的参与农业活动的劳动力大多为年龄较大、体力较弱、受教育程度较低的人员。农村劳动力流动受劳动力差异影响，但从整体而言，农业生产所需的劳动力要素价值显著低于非农生产所需的劳动力要素价值，因此农村劳动力往往更倾向于前往非农领域参与生产。随着农业技术理念更新和生产机械化、规模化程度提升，农地生产相关的劳动力影响有所下降，相对较低的人力资本劳动力也能够满足农地经营需要，因此高人力资本劳动力会更为倾向前往非农领域参与生产。

农村地区劳动力纷纷前往城镇地区参与非农生产，但农业经济发展对于城镇地区劳动力并无明显吸引力，这使得城乡之间存在劳动力流动明显失衡的情况。尽管近年来农民工有所“回流”，但一些农民工回乡之后并不直接参与农业生产，仍前往周边小城镇务工或进行自主创业。不少回流并参与农业生产的劳动力属于低人力资本劳动力，能够为农业经济建设带来的推动力并不明显。一些农村劳动力在选择回流之后能够一定程度上提升农业经济效率，这主要是由于非农生产经验可以提升其个人能力，或有助于先进农业技术工具引入。但目前农村地区劳动力回流比重仍然偏低，整体上仍存在高人力资本劳动力对外流失的现象。

四、农业现代化目标下农地流转机制构建原则

（一）保障农民权益

在全面推动农地流转时，需注重保障农户权益，在保持农地公有制的基础上，结合农户实际需要推广农地流转，以自愿为原则开展农地流转工作，将增多农户收入作为农地流转主要目标。受农户之间存在理念差异、农地异质等影响，农户对于农地流转的理解存在不同，农户参与农地流转的积极性也存有差异，造成不少地区农地供给稳定性不高，且存在零碎现象，难以满足农地集中化生产需要。在此情形下部分地方政府或村集体往往采取强制流转农地的方式，会通过强制性回收的方式推动农地集约化发展，导致农户在失地之后难以获得稳定经济收入。在实施农地流转政策时，需关注如何保障失地农户就业，以农户长效收益为导向，注重为农户提供合适的就业方向。在满足农户资源参与农地流转的基础上，需进一步完善农地流转市场监督体系，扩大市场化流转模式覆盖面，使农户可以参与农地处置和决策，及时获知与农地经营相关的信息。

（二）优化农地资源配置

实施农地流转，需要将优化农地资源配置作为一项基础原则。在当前社会环境下，农村地区劳动力呈现出非农化趋向，大部分农户存在兼业现象，即将非农收入作为主要收入，而农业收入作为次要收入，因此农地利用效率往往低于预期。不少农户已转变过往农业生产过程中的精耕细作思想，同时也并不参照市场供需关系进行农地经营，所选用的经营方式难以实现农地最高产出，因此也并不符合农地资源优化配置需要。随着非农收入逐步成为农户主要收入，农户对于农地经营的积极性也随之下降，这意味着农户在日常生产生活中并不再将如何提升农地资源开发效率作为主要考虑的内容。采取农地流转的方式能够提升农地资源开发效率，并充分发挥农地经营主体主观能动性，使得经营主体结合市场供需关系变化和农业产业结构特征，逐步提升农地边际效益。将优化农地资源配置作为一项农地流转原则，可以有助于农业经济可持续发展，并确保农户可以获得更多农地收入。

（三）市场化但不转变农业用途

我国当前耕地红线为十八亿亩，在农地流转过程中，需将保持耕地红线作为主要原则，这意味着推动农地制度改革，需以保障耕地红线作为基础。近年来，一些地区在农地流转过程中，为提升农地收益率，通常会考虑采取市场化操作转变农地用途，如将一部分农地使用在非农领域，或借助生态农业、观光农业等方式使得农地出现非农化利用。农地流转需满足市场化原则，在整体流转的过程中应满足市场供需要求，使得农地可以实现适度集约化经营。这是由于农地流转通常与劳动力资源、资本资源、技术资源等协调配置存在关联，而市场能够对这些资源进行统筹，并依托农业现代化发展计划为农业生产提供支持。促进农地流转市场化，可以在市场经济模式下结合农产品价格变化调整农业生产方向，此时农地经营主体可根据市场需求优化农地资源配置，确保农业生产要素能够充分发挥作用，为农业产业长效发展、农户增收创造条件。

五、促进农地流转递进式发展的配套政策

（一）完善城乡社保衔接制度

现阶段我国农村地区非农劳动力大多未参与城镇社保，主要是由于城镇社保方案存在一定准入门槛，而大部分农村地区非农劳动力并不满足参保要求。农村非农劳动力普遍收入不高、就业区域不稳定、岗位环境较差，且自身对于参与城镇社保活动的积极性也较低，这主要是因为城镇社保缴费比重较大、难以异地转移、无法与农村社保转换。构建满足农村非农劳动力发展所需的社保体系，不仅可以提升非农劳动力参保积极性，也能够进一步使得农民工更好融入城镇生活，为新型城镇化建设贡献力量。农地流转涉及内容较多，仅推出农村非农劳动力相关的社保制度并不能解决农村社保体系却想，这主要是由于非农劳动力家属仍将面临无法得到必要社保的现象。目前农村社会保障工作有序开展，但养老保险的覆盖面仍然较低，所能提供的保障程度也不高。由此可见，需进一步健全农村社保体系，从制度层面出发明确农村社保体系覆盖范围，使得农村所有人员均能够列入参保范围，同时非农劳动力可以在农村社保和城镇社保中进行衔接，这不仅有助于提升农户参加社会保险的主动性，也能够为农地流转工作开展带来正向影响。

（二）扩大农业发展扶持

受长期以来农地分散经营模式影响，大多数农村集体力量相对薄弱，相应的农业基础设施完善程度不足。我国农业基础设施通常由政府部门通过财政拨付的方式进行建设，因此在推动农地流转时，政府主管部门也需关注如何提高对于农村基建设施建设的扶持力度，如增多水利设施、完善交通网络、建设电信基站等，或对参与农地经营投资的主体提供相应的基建设施补贴。我国在推动农业生产改革的过程中，需增强对于农业生产主体的金融扶持，这是由于农业产业化发展离不开资金投入，而通过金融扶持的方式可以打造新型农业市场经济经营主体，并有助于农业上下游产业链完善，从而促进农地流转工作进一步开展。新时期的农业经营主体往往倾向于通过引入先进技术工具的方式提高生产效率，但普遍面临资金瓶颈，尤其是偏远农村农地经营成本较高，因此政府部门可为其提供金融扶持，切实降低农地经营成本支出，使得农业经营主体可以在较低成本投入的环境下完成生产任务。

（三）健全非农劳动力市场机制

目前我国已出台政策正式取消农业户口，使得农业户口与非农业户口均被称作居民户口，从而改善传统农业户口人员面临的就业歧视现象，但农村劳动力在外出工作的过程中仍会面临一些不公正待遇。在持续推动户籍制度改革时，需提高农村地区非农劳动力的社会地位，使其能够获得与城镇劳动力相同的待遇，如在就业时可以获得同工同酬的机会，并享受同岗位城镇劳动力的全部待遇，如社会保险、子女教育以及公共服务等。当前城镇劳动力市场不仅在市场信息流动、市场服务等环节，还是在权益保障等环节，均对农村劳动力有所忽视。这一方面造成不少农村地区非农劳动力在求职就业过程中面临合同非正式化的现象，另一方面也导致农村劳动力普遍难以获得足够的权益保障。健全非农劳动力市场机制，可成立单独的农村非农劳动力管理部门，通过市场监督引导的方式为农村非农劳动力参与市场人才流动提供帮助，并确保农村非农劳动力可以获得劳动权益保障。

（四）健全城镇基础设施且丰富非农岗位

农地流转需要将农村劳动力实现非农转移作为基础，换而言之农村劳动力能够较多参与非农领域工作，才能够使得农地流转市场活跃性提升。但目前国内大中型城市普遍存在就业岗位要求偏高、日常生活成本较高的情况，通常难以符合农村劳动力充分实现非农转移需要，因此一些农户倾向于前往中小城镇参与非农岗位工作。对于不少农村非农劳动力所期望的地生活成本需要，我国政府可在中小城镇中增多非农岗位，并投入力量健全中小城镇基础设施，使得农村非农劳动力能够前往中小城镇进行工作。从非平衡经济发展理念可以获知，提高中小城镇基建设施，能够吸引劳动力要素流入，在此过程中一方面需通过改善交通环境、提升教育水平、增多医疗资源等方式扩大中小城镇影响力，另一方面需加强产业建设，采取打造主导产业、优势产业的途径，优化中小城镇产业结构，从而为农村非农劳动力提供合适岗位。在中小城镇建设中，需突出整体规划的重要性，将产业结构调整和农业现代化同步进行，将非农岗位分配作为城镇化推进的重点，同时也可形成与农业发展存在一定关联的产业，如农业生产服务业、农产品物流业等。这些产业可以满足农村非农劳动力就业需要，使其可以实现在中小城镇就近就业的期望，同时也有助于区域农业产业化稳步推进。