进城农民和下乡市民：城乡融合发展中的两大主体的行为逻辑*

◎王廷勇 杨光情 杨丽 罗汐妍

一、引言

城乡融合指的是城市与乡村良性互动和双向沟通的运行机制。它表现在劳动力、资源、资金、技术等各种类型的要素突破地域性的边界，在城市和乡村之间按照发展需求实现优化配置。这其中，以进城农民和下乡市民为代表的两类群体在城市和乡村之间的自由流动最为明显。这两类群体在城乡融合的开放时代能够根据自身的发展意愿，突破地域性的限制，寻求更具有激励效应的生活方式。由于这两类群体在城乡之间的自由流动涉及户籍制度、城乡土地制度以及社会保障制度，因此，在城乡融合发展中考察和审视其各自的行为逻辑有助于为完善制度建设提供有益的理论经验。本文聚焦于进城农民和下乡市民这两大主体，以其在乡-城之间的自由流动为主要行动方式，分析背后的经济、社会逻辑，为促进城乡融合发展战略性建设提供经验进而丰富理论研究的视角。

二、进城农民和下乡市民：城乡之间自由流动的两类活跃群体

（一）进城农民：区别于传统村居农民的“新市民”

从字面意义上理解，进城农民指的是离开原来居住的农村进入城市的农民。这种离开农民进入城市的人口迁移，可能是短期的、暂时的，也可能是长期的、永久的。所谓短期的、暂时的，即农民离开农村进入城市后在城市中生活、工作的时间段很短，可能只有几个月、两三年，之后又离开城市回到农村，在他们的一生中可能发生很多次这样的乡-城之间的往复迁移的活动。而所谓的长期的、永久的，则指的是，农民离开农村进入城市后就选择很长一段时间留在城市生活、工作，可能五到十年，十年以上，直至终老，而不再会回到农村中去。至于农民是选择短期的、暂时的离开农村进入城市，还是长期的、永久的进入城市，则取决于他们基于自身条件而作出的理性的、自由的选择。从当前的社会环境和制度建设上看，绝大多数进城农民属于前者，也即是选择短期的、暂时的离开农村进入城市生活、工作。由此，进城农民成为较为频繁地和经常性地往返于城市和农村之间的活跃的流动人员。

农民之所以短期的、暂时的离开农村进入城市生活、工作，主要出于两方面的考虑：一是，农民是出于对城市中比较收益更高的非农职业的利益期待，而希望凭借自身拥有的一技之长来到城市工作，毕竟，在农村从事传统的农业生产能够获得的经济收入确实不容乐观。作为“弱质性”的农业生产，天然地受到气候影响、农产品补贴和市场价格的波动，很难获得稳定的收入预期，更遑论在城市中凭借体力投入能够按月甚至即时结清的劳动报酬这种相对客观和期待的收入。二是，农民也会考虑到自身文化、技术、资源等方面的局限性，以及目前制度环境的原因，还无法完全在城市中长期立足生活和工作，也无法享受与城市居民同质化的社会保障和福利待遇，与城市居民在身份认同上也存在显著的差异，因此，他们不过是想在城市取得相对可观的收入来改善家庭的生活质量，并不打算也不可能在城市长期生活。

显然，短期的、暂时性的进城农民不同于长期生活在农村，依靠传统的农业生产和村集体内部的资源分配的传统村居农民，后者相对处于农村社区中依赖村集体土地和集体经济生产生活的状态，而前者因为进入城市生活和工作，虽然还未能市民化取得市民身份，不能同城市居民一样在各方面享有同等的社会保障和公共服务，但由于其已经进入城市空间，在生产和生活的部分领域，也需要保证其合法权益实现的基本保障，因而他们实际上是作为进入城市的“半拉子”的“新市民”。他们需要经过较长时间在城市的过渡期、适应期，逐渐通过自身的努力提高其在城市更长时间立足的可能性，等待社会环境和制度建设的日臻完善，将与城市居民同等的社会保障和公共服务惠及于他们，从而实现他们在身份上的“市民化”。这也决定了进城农民在城乡之间的流动是一种理性经济人的行为选择。他们是游走于城乡之间的“两栖”群体，会经常比较城市和农村在当前阶段何种状态更适合自己生活和工作，从而频繁往复于城乡之间。这也是当前中国社会中最为活跃，也最值得关注的一类流动群体。不过，随着新型城镇化战略坚持以人为中心的治理原则，国家和社会都会考虑他们参与城市现代化建设所做出的贡献，有阶段的将他们逐步纳入城市社会保障和公共服务之中，逐渐实现彻底的市民化转换，告别“半拉子”的状态成为城市居民。而这项任务无疑是艰巨而浩大的，它要求平衡这类群体与传统村居农民、与城市居民之间的利益关系，减少社会阵痛，实现平稳过渡。

（二）下乡市民：主动参与乡村振兴建设的新生力量

下乡市民是城市资本、技术、管理和劳动力等要素回流进入农村，以城市资源反哺农村的乡村振兴战略中形成的特有的概念。过去，论及下乡市民可能指的是长期在城市居住的人缓解城市工作和生活的压力，出于对田园生活和生态环境的向往和好奇，来到农村体验乡村旅游、农耕生活、休闲垂钓、亲近自然的一类消费群体。而现在论及下乡市民则指的是包括曾经从农村走出去的乡贤精英、企业家、大学生以及在城市各行各业上有所成就的专业领域的技术人才和管理人员。他们在乡村振兴战略的政策号召和激励下，带着对提振乡村集体经济的热情和对农业农村现代化的大好前景的期待进入农村，在农村集体土地上开展各式各样的现代化生产和多样态经营。下乡市民由于过去长期生活和工作在城市，拥有广阔的视野、先进的技术和管理经验、高层次的文化水平以及自身的各方面资源，成为乡村振兴建设中的一股充满生机的新生力量。

下乡市民的“下乡”实际上可以理解为送资本、送技术、送管理经验和送劳动力进农村，因而，这群人是以要素投入的方式与农村社会形成联系，并不要求这群人成为和传统的长期在农村社会生活的农民甚至是世居村民一样与集体土地形成相对稳定的联系。或者说，他们不同于进城农民，后者经过一定的时间可能会彻底实现身份的转变，成为城市居民。而下乡市民并没有这样的一种身份转化的趋势。尽管在城乡融合的现代社会，人口在城市和农村之间自由流动已经不存在政策上的障碍，但不得不承认的是，农村人口向城市转移，逐渐实现城镇化的发展目标，是现代社会的主要标志。由此，可以判断，人口从农村向城市流动的速度和规模，必然要比从城市向农村流动的要可观得多。当然，这并不意味着在乡村振兴的主战场上，不需要一批又一批高素质的下乡市民，相反，随着乡村振兴战略的深入推进，农村生产集约化、现代化和规模化，产业发展多元化、专业化和精细化，需要更多致力于乡村高质量发展的下乡市民贡献力量。

从政策引导和激励层面让更多的城市居民参与乡村振兴建设，凝聚更多更大的力量，是当务之急。实际上，中共中央、国务院关于做好“三农”工作的多个意见中，都重点提到了要组织和动员城市的科研人员、工程师、建筑师、教师和医生下乡服务，要求他们结合自身优势和专长，根据市场需求和当地资源，充分利用资源、技术和理念振兴乡村经济。可以肯定的是，广大的农村地区将是最近几年，有志者创业奋斗干出一番事业的新阵地，也必然会因为他们的全情投入而变得更加充满活力。

三、进城农民和下乡市民的行为逻辑

（一）进城农民“不退地权”的经济逻辑

在中国，每年有2 亿左右的农民选择进城从事非农职业，为的正是能够凭借自身的一技之长在城市获得更为可观的经济收入，改善家庭的生活条件。如此大规模的农业转移人口流动，甚至在城乡之间的往复运行，似乎并没有给整个社会带来什么动荡。而反观西方一些国家，因为城市化政策的推行造成大量背井离乡的农民流离失所，城市中随处可见的是生活环境堪忧的“平民窟”。中国之所以能够在城镇化进程中保持相对平稳的社会秩序，很大程度上是农业转移人口背后的集体所有权制度设计。得益于长期稳定于集体土地之上的承担社会保障价值功效的土地承包经营权制度和宅基地使用权制度，即便是已然离开农村进入城市的农民，只要他们还是原来农村集体中的成员，就可以继续凭借其身份享有在集体土地上“耕有其田”“住有所居”的承包地和宅基地，甚至包括集体土地上一切的经济收益和分红。虽然这些加起来能够给农民带来的财产性收入，可能还不及他们在城市一个月的劳动所得，但当他们可能在城市发展不畅选择重新回到农村时，这又是无法替代的生活保障，不至于成为居无定所的群体。由此，进城农民无论如何都不愿意也不可能提出他们之前在农村的土地权利。这就更不用说对于集体经济相对发达的地区，凭借成员身份还能获得比较可观的集体经济收益。

实际上，为了有序推进城镇化进程，鼓励农民进城发展，也为了保障他们的合法权益，中央一直强调不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和土地收益分配权，作为他们进城落户的条件，也就是说，不得以强制退出农村地权的方式让农民进城，鼓励农民自愿有偿退出，但绝对不允许以行政强制手段来推进这项城镇化建设的事业。这一政策很好地关照了农民进城的经济利益，也与当前社会整体的制度环境相融。毕竟，进城农民在城市中还无法获得和城市居民完全一样的城市福利和社会保障，而这一普惠性的政策需要一段时间才能完全落实到位。在没有能够为进城农民提供全方位的制度保障时，原来农村集体土地制度上利于农民的保障性地权不可轻易动摇。

农民进城若是没有相对稳定的心理预期，自然是不会贸然离开生于斯、长于斯的那片土地的，毕竟在城市中从事非农职业面临很多的不确定性，或可能无法按时取得应有的劳动报酬，或可能因为没有正规的聘用合同得不到合理的待遇，还可能因为先天的文化差异和价值认知，无法融入周边的生活圈子，长此以往在一种自我否定的环境中难以得到长足的发展。此时，若是将农村的地权再从他们手中抽离出去，岂非是彻底断了进城农民的退路。当然，随着社会保障制度的完善和全面覆盖，真正在城市发展越来越舒畅，也愿意在城市定居的进城农民将得到与城市居民同等的社会保障和公共服务，基本实现市民化的身份转变，届时，他们也自然要退出在农村的地权，否则社会上就会出现一类既享受城市社会待遇又保有农村社会保障的“超福利”群体，造成新的不公，这也是社会所不能容忍的。

（二）下乡市民“心理认同”和业绩激励

不光是进城农民在城市生活和工作，需要逐渐适应城市社会，并得到自己所处的圈子及周边人的心理认同，下乡市民作为农村的“外人”同样在参与乡村振兴建设中也需要得到农村这个“差序格局”的社会的认同。农村社会是一个基于血缘、地缘、亲缘和长期的习俗、习惯而形成的一个“圈子”。在这个圈子里开展一切的生产、生活的活动，包括对于农村集体经济的运行和治理，都是在这样的一种非正式规则的主导下进行的，而且每个村在可能还有差异。但相互之间彼此独立、互不影响。下乡市民若要是想真正顺利地参与乡村振兴建设，光靠自身的力量，要与村庄里的人达成一致，得到他们的认可，并不是一件容易的事情。此时，农村集体经济组织、村党支部的干部以及主要负责人，自然就成为联系下乡市民和原住民的纽带，有义务从中调和最大化地平衡利益，实现融合共生，从而使得下乡市民能够得到广大农民群众的心理认同。

下乡市民作为乡村振兴建设的新生力量，需要得到传统在村居民的心理认同，从而形成开展集体经济活动和实现集体内部治理活动的凝聚力，朝着共同的目的达成相对一致的意见。当前，农村地区的集体内部治理活动效率较低，很大程度上和集体成员之间难以采取一致的集体行动有着密切的联系，特别是对于集体经济规模较大和成员人数众多的地区，集体行动的成本越高，越难以形成相对一致的意见，阻碍了集体经济发展的进程，错失了集体经济发展的时机。强调下乡市民的“心理认同”的获得，实际上是要求在集体内部治理中建立集体行动的机制，将村庄长期存在的非正式规则与民主决策方式进行有机的融合，找到真正适用于集体经济发展的治理路径。

除此之外，下乡市民作为长期在城市各行各业发展，在各自领域颇有建树的精英人士，自身有着很强的进取精神。虽然他们是带着对乡村经济发展的热情和期待来到农村，但也需要得到工作中的肯定，甚至能够在自己的工作业绩上获得激励。具体表现就是将他们参与乡村振兴建设取得的各项成就能够量化为他们在原单位工作绩效考核的标准，成为他们职称、职级调整和晋升的重要依据，特别是能够和各项人才政策、福利待遇进行对标对表。这样，下乡市民参与乡村振兴建设才更加具有动力，才更能够倾注心力和精力创造更大的价值，在心理上还能保持与原工作单位的联系，不至于成为被遗忘的群体。当然，在具体的实践操作上，对于参与乡村振兴建设的下乡市民应当树立正确的价值观，不能完全陷入经济带来的晋升红利陷阱之中，相关的考核也应当趋于规范化和合理化。总之，对于下乡市民参与乡村振兴建设不仅需要得到其他在村集体成员的心理认同，还需要具备创造成就的业绩激励制度，两方面的结合方能将这群来自城市各行各业的精英踏实地留在乡村的大地上贡献自己的智慧和力量。

四、进城农民和下乡市民的制度保障

（一）鼓励进城农民流转土地经营权

相比之下，进城农民依其成员身份而取得的土地承包经营权，在进城就业的比较收益之下，并不如宅基地使用权具有那么重要的兜底性的保障功能。因此，在农地“三权分置”制度已经较为成熟的条件下，应当充分利用在农地上的权利分割的制度设计，将土地经营权的财产性价值适当予以激活。具体来讲，对于进城农民应当鼓励他们自愿有偿地流转土地经营权，在保留土地承包权资格不变的基础上，将土地经营权有偿交由农村集体经济组织统一管理，再由农村集体经济组织经过整理后集中发包给具有经营条件的专业生产经营组织和农业公司，或者进城农民自愿与其他具有成员资格的集体成员协商达成流转协议。总之，进城农民的土地经营权在“三权分置”的制度设计下，能够脱离土地承包权成为可资产化的一项财产性权利，成为给农民提高财产性收入的重要来源。进城农民也无须担心流转土地经营权会使得其完全丧失在承包地上的权利，因为，一方面对于集体成员前期已经做了确权颁证工作，其合法的权利完全能够得到保障，另一方面无论是从法律理论还是政策意见上进城农民都不会因为纯粹的流动行为丧失其在农村土地上的权利。倘若进城农民能够有偿流转土地经营权，不仅能够为他们在城市发展获得一笔启动资金，减轻在城市化进程中的各项成本，也有利将闲置的农地充分发挥其利用价值，流转到规模化和现代化的经营主体手中，成为集体经济发展的重要载体。

（二）为进城农民提供周转性的城市住房

进城农民在城市化进城中为现代社会作出了自己的贡献，理应得到基本的社会保障。由于他们进城从事的是大多数高强度、耗体能、智力投入少的低端产业，部分情况下甚至没有与用人单位签订正规的书面合同，加上个人法律意识的淡薄，其合法权益通常难以保证，更遑论期待用人单位能够为其提供体面的住房。为此，地方政府有责任为这些参与城市建设贡献力量的农民工提供满足基本生活的城市住房。在城市住房制度中，有满足城市各类人才引进需求的各种福利房，以明显低于市场售价和租金的条件配售或者配租给各层次的人才，却很少有为进城农民专门设计的城市住房。应当承认，进城农民也需要周转性的城市住房，一方面，居有定所能够解除他们的后顾之忧，专注在城市中发展自己的事业，并可能逐渐让他们在城市中具有获得感和认同感，甚至逐渐发展成为在城市扎根的新市民，推动整个城镇化进程；另一方面，让进城农民住在规划合理、设施齐备、管理有序的城市住房中，有利于提升整个社会的良好氛围和稳定整个社会的秩序，减少不必要的矛盾纠纷甚至群体性事件，对于创建文明城市也大有裨益。因此，对于有条件的地区，应当着手推进属于进城农民的城市住房工程，尽快推动这项工作的落实，造福于进城农民。

（三）允许下乡市民入股集体经济参与分红

可以肯定，没有经济激励，下乡市民很难稳定在乡村振兴建设的队伍中。下乡市民或是以技术，或是以资金，或是以管理经验投入到乡村振兴的建设活动中。这些要素的投入对于集体经济的发展壮大无疑是巨大的动力，但毫无疑问也应当让下乡市民从集体经济发展的收益中获得红利。可行的办法就是让要素作为股份，成为可量化的分红依据。具体来讲，这种要素的股份量化应当由现在集体中的全体成员共同协商，形成一套可以适用的方案，需要全体成员对各类要素的量化制定具体的办法。但是需要说明的是，下乡市民的要素量化目的是从集体经济发展中获得红利，而并不是以此侵占集体成员的合法权益。集体成员永远是农村社区的主要构成，是与集体所有权制度和农村经济组织制度有着天然联系的原始群体，对于在集体土地上产生的经营性收益，集体成员永远是占有更高比例和权重的利益获得者。下乡市民入股集体经济参与分红不过是一项经济激励措施，不应当视为与集体成员争利的一项措施。