以农村集体产权制度改革成果促进辽宁农村集体经济发展壮大

◎金迪

一、辽宁省农村集体产权制度改革的基本情况

农村集体产权制度改革，是农村改革的一项重要内容。按照党中央、国务院统一部署，辽宁省自2017 年开始，按照试点先行、全面推进的方式，历时5 年完成了清产核资、成员确认、股权量化、成立股份经济合作社等工作，农村集体产权制度改革阶段性改革任务基本完成。

（一）改革主要工作

1.抓好改革试点。2017 年以来，我省先后共有22 个县、6 个市承担了四批国家农村集体产权制度改革试点任务。2020 年，我省被确定为第五批整省试点，于2020 年底提前一年完成了试点工作，通过农业农村部督查验收。在试点过程中，各地坚持边干边学，省农业农村厅总结梳理各地主要做法和经验，相继编印了《农村集体产权制度改革辅导材料》《辽宁省农村集体经济组织成员身份界定指导意见汇编》《辽宁省农村集体产权制度改革典型经验汇编》等材料，为后期试点地区和整省试点工作提供积极有益的参考，改革稳步推进。

2.坚持高位推动。省委、省政府印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，明确地方党委、政府主体责任，省市县乡四级均成立了农村集体产权制度改革领导小组。省政府连续4 年召开全省农村改革工作部署推进会议，针对成员身份认定、股权量化等敏感环节，县级出台指导意见，村级结合实际制定具体工作方案。

3.强化督导检查。在改革攻坚期，省农业农村厅组织开展了改革工作年度自查、各市交叉互检及改革回头看等工作，结合日常发现问题，帮助村集体查缺补漏，及时整改，推动改革工作质量提升。

（二）改革主要成果

1.摸清了集体家底。截至2021 年底，全省共核实农村集体资产1117.35 亿元，其中：经营性资产366.98 亿元、非经营性资产750.37 亿元，核实集体土地总面积1.72 亿亩，为后续集体资产开发与利用奠定了基础。

2.集体成员权益得到了有效维护。按照广吸纳、宽覆盖的原则和有法依法、无法依规、无规依民的思路，各地统筹考虑户籍、土地、历史贡献等因素，严格履行民主程序基础上开展了集体经济组织成员身份确认工作，实现成员身份应确尽确。截至2022 年上半年，全省成立集体经济组织12479个，确认集体成员身份1905.8 万人。

3.股份合作经营机制初步建立。各集体经济组织坚持宜简不宜繁的原则，充分考虑本村人员结构和资产资源情况，精准施策，严格程序，开展了集体经济组织股权量化。全省共确认集体股东9576 个，成员股东1905.8 万个，量化集体资产244.3 亿元。

二、辽宁省农村集体产权制度改革成果的应用情况

农村集体产权制度改革阶段性任务即将完成，通过调研发现我省多数地方只是利用清家底、权属明的改革成果，采取资产资源对外发包租赁的做法发展壮大集体经济，渠道相对单一，收益水平不高，带动能力不明显，集体经济组织成员集体资产股份权益获得感不强。针对问题，省农业农村厅联合多部门从集体资产的监督管理、盘活利用、成员权益的维护和保障及集体经济组织相关配套制度建设等角度发力，推动改革成果应用。

（一）采取的主要措施

1.推进农村三变改革。2020 年6 月，省委农村工作领导小组在锦州义县召开了全省三变改革现场会，印发了《关于推进农村三变改革的指导意见》，各市制定了落实三变改革工作意见或办法，推动集体产权制度改革向纵深发展。省农业农村厅通过调研走访和各市推荐，对全省集体经济项目进行总结梳理，择优选择了42 个项目，编印了《辽宁省农村三变改革典型经验汇编》。

2.做好成员身份问题化解及证书发放工作。为了落实成员集体资产权益，给成员吃上定心丸，省农业农村厅印发了《辽宁省农业农村厅办公室关于印发集体经济组织股权证书样式的通知》，指导各地发放集体经济组织成员证书。同时，根据农业农村部农村集体资产监督管理平台产权管理系统反馈成员身份两头占问题，印发《关于做好农村集体经济组织成员身份确认有关工作的通知》，要求各地按照讲清政策权益、尊重本人意愿、保障和谐稳定原则，在双方集体经济组织及当事人对接沟通的基础上，由当事人自主选择保留一方成员身份，并签署《身份重复成员承诺书》。因放弃成员身份而退出的股权（份额），经成员代表大会讨论通过可收为集体股权（份额）或量化给集体经济组织成员，并将最终结果向全体成员公示。目前，已化解成员身份两头占问题51348 件。

3.实施开展扶持壮大村集体经济项目。按照中央组织部、财政部、农业农村部《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》要求，省委组织部、省财政厅、省农业农村厅把发展村级集体经济作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措，精心部署、狠抓落实，推动全省村级集体经济不断发展壮大。2019-2022 年，共下达补助资金24.3 亿元，扶持壮大村集体经济项目3620 个。通过各项政策叠加，全省村集体经济组织实力明显提升，有收益的村占比由2017 年的32%提高到2021 年末的67%。

（二）集体经济发展典型案例

通过不断的实践和探索，各地围绕发展壮大集体经济，总结出了土地股份合作型、生产服务型、产业发展型等多种模式，集体经济发展水平显著提升。

1.资源开发型。朝阳市的凌源市四官营子镇小窝铺村通过盘活集体闲置土地、荒废果园、四荒地、厂房、学校等资源，吸纳农户自留地入股，整合财政投入资金、集体持有资金、扶贫互助资金、产业项目资金和社会闲散资金等各类政策性资金，确定三变＋乡村旅游模式，打造了国家AAA 级景区窝铺人家生态旅游度假区。两年来累计实现经营收入50万元，农民分红18 万元，带动全村501 户1634 人增收，有效带动了就业务工及周边商贸服务业。

2.土地股份合作型。大连市普兰店区杨树房街道战家村以村级土地股份合作社为经营实体，全村承包地入股，村土地股份合作社对土地经营权实行控制经营，农户承包地入股后年终可享受保底＋分红，经营主体凭着劳动经营取得经营收入，除上交保底+二次分红收入外，多劳多得。2019 年，农民股东每亩（股）平均收入达500 多元（保底收入+二次分红+种植补贴），合作社实现集体收入30 多万元。

3.产业带动型。葫芦岛市的兴城市碱厂村依托资源优势，抓住兴城花生这个地理标志品牌，借助兴城市花生产区优势与第三方合作投资成立了村办集体企业心连心花生加工厂，按照投资比例进行年分红。瞄准兴城泳装产业发展迅猛，但用工难、用地贵等难题，发挥乡下办厂的成本优势，投入扶贫资金及壮大集体经济资金通过招商形式，与第三方合作办厂，村集体每年获得固定分红15 万元。利用水库资源与第三方合作，成立了兴城市红岸水利文化拓展基地，将休闲农业与农家宾馆、民俗体验、休闲旅游、农家乐等产业相结合。

4.飞地经济型。丹东市的东港市小甸子镇小甸子村立足设施农业发展和电商销售优势，整合小甸子村、西上坡村、汪家隈村等3 个村集体经济扶持资金，在小甸子村建立了全市第一个村级集体经济产业示范园区。后期又有3 个村将争取到的集体经济扶持资金通过飞地模式投入到园区中，壮大园区规模，吸纳村民以土地和资金入股，参与到生产和管理中来。园区采取三权分立模式管理资产，即资产所有权归村集体、生产经营权归合作社、资产处置和资金使用审批权归镇党委、政府。镇、村、合作社与社员之间相互监督、相互作用，最大程度避免了集体资产和资金流失。

三、问题与建议

辽宁省以农村集体产权制度改革成果促进农村集体经济发展壮大取得了一定效果，但还存在以下问题：

一是集体经济不平衡问题。受地域条件、经济条件影响，城中村、近郊村、资源资产多的村对改革的关注度高，方案相对完备，成果应用相对广泛；而经济薄弱村考虑问题不长远，农民对改革本身关注和参与意识不强，成果未得到充分应用，导致集体经济发展不平衡。以2021 年收益情况为例，表现为两多一少：没有收益的村多，共4026 个，占比32.8%；万元以下收益的村多，共5705 个，占比46.5%；收益超50 万元的村少，共501 个，占比4.1%。

二是集体资产股份权能等方面探索不够。各地改革的重心偏重于完成程序性工作，在农民持有集体资产股份权能方面探索不够。改革后新成立的农村集体经济组织与村委会的关系尚未完全厘清，各司其职、各尽所能的机制还未完全建立。

三是发展壮大集体经济的途径不多。集体经济发展好的村，收入来源主要是资源开发、资产租赁，路径相对单一。经济基础薄弱村的造血功能不足，集体经济组织负责人缺乏市场思维，经营头脑和管理能力欠缺，发展壮大集体经济的思路不清，带领集体成员致富能力不强。

四是集体资产管理不规范，保值增值能力不足。部分村存在清产核资不彻底，资产登记、入账不及时；履行民主程序不规范，超期、低价发包集体资源；财务管理制度不健全；村集体对历史遗留的问题合同疏于清理，对非法侵占的集体资产不敢维权，对长期拖欠的集体资金怠于追讨等问题，损害集体及成员权益。

为促进辽宁农村集体经济发展壮大，应在以下方面做好调整：

一是合理界定集体经济组织经营范围。乡村振兴产业兴旺是关键。目前，集体经济组织受经营范围限制，对村集体经济组织经营的产业如光伏发电、餐饮、乡村旅游等，税务机关认为超出登记证书的经营范围，不予开具税务发票，影响产业发展。

二是加大税收支持力度。建议农业农村部积极与国家税务总局沟通，研究制定集体经济组织经营收入税收减免政策。

三是出台抵押融资办法。《土地承包法》规定承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。目前，与此配套的办法没有出台，由于缺乏土地经营权抵押条件、抵押登记要件和程序等具体规定，农村土地经营权抵押贷款工作没能全面开展。

四是加快集体经济组织立法及相关配套政策的制定进程。目前，集体经济组织作为特殊法人在生产经营活动中，由于缺乏相关法律法规支持，经营运转不顺畅。现行的农村集体经济组织会计核算办法也不能满足改革后财务分离需要。

五是强化农村人才队伍建设。各级政府应该研究出台奖励、激励政策，鼓励涉农院校毕业生、乡贤能人返乡创业。