新型农村社区治理转型路径研究*

◎王华丽 夏卉

一、引言

2006 年新农村战略正式实施之后，推进农民集中居住成为很多地方政府推动新农村建设的重要工作抓手。之后，伴随城乡建设用地增减挂钩试点政策的全面推行，地方政府推进农民集中居住的力度进一步加大。与之相伴而来的则是越来越多的自然村庄被拆除，农民被安置到城镇或乡村的规划点集中居住，从而形成了一大批既不同于传统农村社区，也不同于城市社区的新型农村社区。在地方实践中，江苏、山东、河南等传统平原农区的新型农村社区建设具有代表性。

作为我国快速城镇化背景下涌现出的新的社区类型，这一事物近年来引发了社会和国内学者的广泛关注。围绕这一实践进程，少数研究人员基于不同地区的个案对新型农村社区的治理模式进行了初步总结，但由于新型农村社区出现的时间较短，大多数研究主要围绕新型农村社区建设中的内在动力机制、建设模式和存在问题展开，对新型农村社区治理的研究相对较少。虽然大多数研究能够认识到新型农村社区是不同于传统农村社区和城市社区的新生事物，但如何对新型农村社区进行有效治理，还很少有研究涉及这些问题。

从本质上讲，新型农村社区是在传统村落空间解构基础上的重构，是一种新的社会生活形态，也因此产生了用传统乡村治理方法难以解决的问题，给乡村治理带来新的挑战，治理转型成为当前新型农村社区亟待解决的问题。本文将从治理主体、治理能力、治理机制三个方面进行阐述。

二、新型农村社区治理主体及重构

随着国家治理体系和治理能力现代化的快速推进，农村社会的治理主体也逐渐从一元向多元转变，多元主体协同共治成为基层治理的重要方式。与之前的农村社区相比，新型农村社区的治理主体发生了显著变化，需要在原有基础上进行重构，并建立各主体之间的协同机制。实践中，需要理顺四个方面的关系。

（一）乡镇政府与社区党组织

对于整村合并型和整村融合型新型农村社区，由于原行政村进行了整体搬迁，为适应新的发展形势，乡镇政府通常新建社区党组织以加强党对社区工作的领导。由于新型农村社区由多个建制村构成，选派一位能够服众的社区党组织书记尤为重要。出于从现任行政村党组织书记中选派社区党组织书记可能引发其他建制村党组织书记不满的考虑，很多新型农村社区的党组织书记由乡镇干部出任，通常为乡镇党委副书记或副乡镇长，原行政村党组织书记担任副职。在一些同步设立社区居委会的新型农村社区，这些乡镇干部也在换届选举中通过法定程序担任了居委会主任。

从制度变迁的角度看，新型农村社区可以视为一种新的制度安排。由于这种制度安排是乡镇政府主导的结果，因此，在新型农村社区治理体系的未来发展中，必然会形成对地方政府主导的路径依赖。由于社区居委会的自治性质，乡镇政府干部下沉到社区任职进一步强化了基层社区组织的行政化倾向。从社区稳定和社区治理效能的角度，不论是作为过渡形态，亦或是未来的常态，未尝不是一种解决问题的方式。但问题在于，乡镇干部与“生于斯、长于斯”的村部干部相比，其较高的流动性很难确保制度的持续性，任何一次变动都会对社区治理带来冲击。因此，必须理顺乡镇政府与社区党组织之间的关系。

（二）原村干部与社区居委会

村干部是农村社区事务的执行者，是社区治理的中间力量。对于那些没有新成立社区居委会的新型农村社区，原村委会的村干部依然在本村任职，新型农村社区的成立只不过是换了一个办公地点，并没有影响到他们的切身利益。但在那些新成立社区居委会的新型农村社区，情况就有很大不同。这是因为，按照社区居委会的设置原则，居委会的组成人员肯定大大少于各行政村合并之前的人数，谁留任、谁退出是不得不面对的重要问题。对于原行政村的村支部书记、村委会主任、会计“三大员”而言，通常留任不成问题，但其他村委会的副职人员就存在很大的不确定性。

人员去留背后涉及到的不仅仅是利益问题，而且很多时候“利益”并不是主要的，这是因为今天的很多村干部都有自己的副业，很少有人会通过这一职业谋生。利益背后的“面子”“家族”“宗族”等问题往往更为重要。尽管随着现代化进程的快速推进，传统农村的家族势力、宗族势力日趋弱化是一个不可逆的事实，但在一些可能会涉及家族、宗族利益的关键节点，这种力量依然可以发挥巨大作用。这是因为，村委会的任何一个干部背后都代表一定的族群，即便村干部本人高风亮节、公道正派，也从来不认为他代表那些人群。但在“好事人”的多次挑唆下，也很有可能会成为社区相关工作推进的阻力。一旦出现这样的情况，这都不再是单一的个体行为。何况现实中没有私心杂念的村干部毕竟是少数。因此，在重构新型农村社区治理主体的过程中，必须处理好原有村干部与社区居委会之间的关系。

（三）社区居民与居民代表

在村级治理层面，村民是乡村治理的重要主体，村民通过村民代表大会参与乡村治理是常用方式。农民入住新型农村社区后，社区人口规模倍增，对于整村合并但没有设立社区居委会的新型农村社区，在社区党组织的领导下，各村委会依然可以沿用原来的模式进行社区治理；对于整村融合型新型农村社区和已设立社区居委会的新型农村社区，就需要重新推选居民代表。实践中，社区通常按照新的居住区域分配居民代表，如果是多层居民楼，以每栋或每幢为单位推选；如果是别墅，则按照区域户数推选。在推选过程中，如果所选区域入住的大多是原村居民，农村熟人社会的特点会使该项工作比较顺利。如果所选区域入住的居民来自多个行政村，因为新的熟人社会的建立需要时间沉淀，居民代表的产生可能会遇到困难。

（四）新的社区组织与社区居委会

新型农村社区的出现为两类新的社区组织的出现创造了条件，一类为社区物业组织，一类为社区社会组织，他们构成了社区治理的新主体。对于社区物业组织，有的新型农村社区通过在社区居委会增设环境和物业管理委员会，或组建属于社区所有的物业公司，由社区进行统一管理；有的新型农村社区则从外部引入物业公司，将社区物业统一外包。由于现有物业管理制度都以城市社区为背景，难以在农村社区取得理想效果，因此，不论哪种形式的物业管理模式，都需要结合新型农村社区自身特点进行创新，而不能照搬。对于社会组织，这是新型农村社区所欠缺的，也是未来参与社区治理的重要社会力量。新型农村社区的人口集聚优势，降低了社会组织开展社区服务的成本，为社区社会组织的发展创造了有利条件。实践中，需要根据社区居民的需求发展不同类型的社区社会组织，并根据新型农村社区的特点发挥社区组织、社会工作者、社区自愿者、社会慈善资源在社区治理中的作用。

三、新型农村社区治理机制及创新

构建有效的治理机制，是提升新型农村社区治理效能的关键环节。相对于城市治理，传统农村因为文化、制度等方面的特点，治理成本相对较低。新型农村社区因具有城市社区和传统农村社区的双重特点，可以通过创新新型农村社区治理机制，同时发挥城乡两个方面的优势，降低治理成本。新型农村社区治理机制的构建必须遵循简约、有效的原则，其中，以下三个方面的机制创新尤为重要。

（一）沟通联络与动员机制

新型农村社区改变了村庄的空间形态和农民的居住方式，特别是那些已经入住多层或高层楼房的合村并居型和多村融合型社区，农民家庭生活的私密性显著增强。传统农村社区通过“大喇叭”或“走村穿巷”等低成本方式与居民进行沟通联络与动员已不再适用。由于新型农村社区的出现并没有改变社区青壮年劳动力外出务工的现状，留在社区居住的依然以老人、妇女和孩子为主，老年人面临的数字鸿沟问题又制约了现代信息技术传递的效果。因此，必须创新新型农村社区与居民的日常沟通联络和动员机制，以适应新的居住形态。

（二）民主协商机制

民主协商是社区治理的基本原则。相对于行政村，新型农村社区的人口数量更加庞大，社区治理主体更加多元，各主体的利益诉求更加多样化。由于社区治理主体大多以碎片化形态存在，社区在处理社区事务的过程中，就需要贴近社区管理实际，贴近居民需求，同时通过有效的组织化来实现其对治理活动的参与，才能更好地提高社区治理效能。为此，就需要建立一个既能激发居民参与社区事务热情，又能有效保障居民的知情权、参与权、表达权、监督权，同时还能提高居民对社区的认同感、归属感和满意度的多元主体参与的民主协商机制。

（三）集体经济融合发展机制

伴随新型农村社区建设的推进，组成社区的各行政村的集体资产随之增加，集体经济收入有了明显增加。现行制度下，村集体资产由村集体经济组织进行管理，在权属上由具有村集体经济组织成员资格权的村民共同所有。对于多村合并型和多村融合型新型农村社区而言，将分属于各行政村所有的村集体经济资产、资源等进行统一管理是一个巨大的挑战。村集体经济收入除了以分红或福利的形式按比例分给具有资格权的村民外，还有相当比例的部分用于向社区提供公共物品，由于公共物品消费上的非排他性，需要由社区根据居民需要统一提供。因此，探索建立社区内相关行政村村集体经济融合发展机制，推进社区集体经济持续稳定发展是当前亟待解决的问题。

四、新型农村社区治理能力及提升

建设服务型社区，大幅减少事务性工作，增加服务性工作，是新型农村社区治理面临的根本性转变和要求。实践中，需要围绕以下三个方面持续提升新型农村社区的治理能力。

（一）社区党组织引领带动能力

社区党组织是党在新型农村社区的工作基础，新型农村社区治理能力提升的关键在于加强党的领导，发挥社区党组织战斗堡垒的作用。新型农村社区因治理架构重塑和党员数量大幅增加，社区党组织的引领带动能力面临挑战，必须进一步建立社区党组织对社区发展重大事项的决定权、领导保障权和管理监督权，确保社区党组织权责一致、统筹有力，使社区各项工作充分体现党的意志和要求。

（二）社区居委会为民服务能力

从外观看，尽管新型农村社区的很多方面与城市社区已没有太大的差距，但社区性质和社区居民的特征表明，新型农村社区建设仍属于乡村振兴的一部分，社区居委会下设机构也必须契合乡村振兴战略的目标要求。由于合村并居后社区的事务性工作大大减少，社区工作的重心就转换到服务性工作上，为民服务能力建设成为社区治理能力提升的重要内容。

（三）社区集体经济内生发展能力

发展社区集体经济是新型农村社区的经济职能，既是区别于城市社区的关键点所在，也是新型农村社区治理能力提升的物质保障。发展社区集体经济的关键是推进集体经济内生发展，对于多村合并形成的新型农村社区，当前的工作重点在于将不同行政村的集体经济进行整合，发挥社区资源的综合效益。

五、结论

新型农村社区是我国农业农村现代化过程中的特有形态，有自身的发展规律和运行机制。在新型农村社区治理过程中，既不能完全沿用传统乡村治理的制度安排，也不能简单套用城市社区治理的思路，应在深化认识其本质特点和充分借鉴现有实践经验的基础上，以社区居民的实际需求为导向，充分发挥传统乡村治理和城市社区治理的优势，重构治理主体，创新社区治理机制，提升治理能力，最终实现新型农村社区治理转型。为此，还需要做好以下三个方面的工作。

第一，做好新型农村社区的顶层设计工作。一是从有利于新型农村社区长效治理的考虑出发，合理确定新型农村社区规模，高起点做好社区建设规划、配套服务设施建设、人口入住等基础性工作；二是推进新型农村社区治理地方立法工作，规范撤并村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，明确社区居委会的治理架构、岗位设置，使新型农村社区治理有法可依。

第二，强化新型农村社区服务型职能转变。一是转变社区留任村干部的治理理念，建立社区居民沟通联络和动员机制，经常性开展入户走访，了解社区居民的需求。二是建立多元共治民主协商机制，聚焦社区居民关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商活动；三是培育社区社会组织，围绕社区需求，积极承接政府购买社会服务项目。

第三，发展壮大社区集体经济。一是建立集体经济融合发展机制，在农村集体产权改革基础上，通过统一股份量化村集体资产，成立社区股份经济合作社，重新组建产权清晰的社区集体经济组织。二是完善社区集体经济组织内部治理结构，尊重社区股份经济合作社的独立法人和市场主体地位，将市场原则与基层组织工作原则相结合，建构有效的激励约束机制，提升日常运营管理的规范程度。