关于新时期完善高校党委领导下的校长负责制的若干思考*

林思涵

教育是国之大计、党之大计，优先发展教育也是党和国家的重要战略决策。在各个层次的教育中，高等教育担负着为国家和社会直接培养专门人才的神圣使命，是引领和推动社会不断创新发展的引擎。高等教育的蓬勃发展离不开作为其办学实体的高等学校的一整套科学有序规范的组织管理系统，而领导是这套组织管理系统中的核心要素，领导体制则是发挥和实现这个核心要素功能的基本手段。高校领导体制是指高等学校实施领导职能的组织形式组织制度以及在长期的高等教育管理实践中所形成的各种领导关系。它是高等学校管理中最根本的组织制度，规定了学校领导机构的设置及相关所属关系。高等学校领导体制主要包括四方面内容：一是高等学校领导体制的结构，即学校纵向和横向领导机构和职位的设置以及各机构和职位之间的相互关系；二是高等学校的领导方式，即学校领导者的工作范围，领导实施管理、施加影响的方式；三是高等学校领导者的职责与权限的划分；四是高等学校领导者的管理制度，即高校领导者的选择、培养、使用和职务任期的规定，行为准则与条例等。高等学校领导体制不是固定不变的。国内外高等教育管理变革的历史表明，高校领导体制有着极强的时代性。在不同的社会背景条件下，高等教育的功能和高等学校所担负的责任有着不同的内容，高校领导体制也随之表现出不同的特点，有着不同的内容。在我国高等教育管理中，高校领导体制的变化是显著的，不同的体制在不同的时期发挥了其应有的作用。当然，不同的高校领导体制也各有其优势和劣势。

一、党委领导下的校长负责制是历史的选择

高校选择何种领导机制，既要符合国情，又要保障学校重大事项和发展改革问题的集体决策，确保社会主义办学方向不动摇，同时有助于学校内部管理系统充分发挥集中指挥作用。[1]党委领导下的校长负责制是基于新中国成立以来高等教育发展的历史探索和经验总结所形成的，符合当前我国基本国情的高校领导体制。回顾新中国成立以来我国高等教育权力运行机制的历史变迁，从1950 年至今，依次经历了七种领导体制[2]（详见表1）。

表1 我国高校领导体制的变迁

1990 年，党中央发布了《关于加强高等学校党的建设的通知》，规定了“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。随后，党和国家陆续颁布并适时修订了多份重要的教育政策指导性文件（详见表2）。这些文件的印发也事实上推进了我国高校党委领导下的校长负责制的持续发展，对规范和完善各个时期的高校领导体制建设具有重要意义。

表2 党和国家颁布的有关高校领导体制建设的重要政策文件

就功能而言，高校党委领导下的校长负责制就是通过党从政治、思想、组织层面对高校进行全方位的领导，包括对学校人才培养各项工作、学校事业改革发展的领导，实现党对高校的统一领导，这既体现了高等教育的政治属性，也是高校贯彻执行党的民主集中制的具体表现。正如英国教育家阿什比所言：“大学的兴旺与否，取决于其内部是由谁控制”[3]，正是在中国共产党的正确领导下，中国的高校和高等教育才能蓬勃发展，中国才能迈向高等教育强国的行列。另外，当前我们坚持这一领导体制还有一个办学方向上的重要因素。高校是知识密集、人才集中、政治敏感的地方，它的知识能量和政治影响远远超出学校的范围，对经济发展、政治安定发挥着不可低估的影响。从某种意义上讲，高等学校也是意识形态斗争的桥头堡，是一个各类政治观念容易汇集一堂的敏感地带。这就要求高校应当保证党对意识形态领域的绝对领导，抵御各种错误思想对学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、对外交流等各项工作的负面影响，从而更好地坚持社会主义办学方向。过去的校长负责制作为一种校内领导体制已然不能适应新时期的复杂形势，而仅仅校长个人也无法承担起这样重大的政治责任和治校责任。因此，在高等教育的发展进程中，确立党委领导下的校长负责制的高校领导体制成为一种符合历史规律的必然选择，也很好地适合我国的现实国情。

当前，我国已经迈入“十四五”发展新时期，落实好党委领导下的校长负责制，是高校在新时期全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求，高校应当遵循新时期的发展逻辑，妥善处理好党委和行政之间的权力关系，确保高校权力运行及内部治理机制的正常高效运作。

二、党委领导下的校长负责制的基本内涵

（一）以党委为核心的政治权力

根据高等教育法等法律法规的精神，高校党委在高校治理中是处于宏观领导的地位，也是学校办学事业的核心力量，其根本任务在于引导高校贯彻执行党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，带领学校全体教职员工落实立德树人根本任务，抓好人才培养各项工作，推动学校事业改革与发展，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人。

教育作为培养人的社会活动，具有政治属性和经济属性两大基本属性。所谓政治属性，是指教育所培养的人，在阶级社会中，总是要为统治阶级的利益服务。我国是人民当家作主的社会主义国家，教育就是要培养爱党和爱民的社会主义建设者和接班人。高校只有坚持中国共产党的领导，才能真正办好新时代中国特色社会主义高等教育。所谓经济属性，是指教育所培养的人，是在社会生产活动中，符合生产力发展需求，能够熟练掌握先进技术和管理经验，并产生积极的社会经济效益的劳动力。在当今中国，高等教育就是要源源不断地培养能够服务中国特色社会主义市场经济建设发展的人才。我国经济社会的健康发展，有赖于国民素质的总体提升，而国民素质的总体提升，有赖于高等教育的人才培养工作，高校的人才培养质量决定了国家经济社会发展的前景。因此，高校党委必须在把握好办学方向的同时，通过党委权力的执行，引导学校正确把握人才培养工作与经济社会发展的关系，妥善处理好人才培养的数量、质量、结构、效益与社会各行业需求的关系，落实好人才培养工作的供给侧结构性改革。总之，一所高校办学质量如何，能否培养出党和国家真正需要的人才，党委领导是关键。

（二）以校长为主导的行政权力

通常意义上的行政权力，是指国家的宪法和法律所赋予行政机关的强制性手段来管理国家和社会的能力；同时，也可以指具体社会组织中，由法律法规或制度规定的，管理者、管理层或管理机构所拥有和可以履行的管理权限。高校作为一种社会组织，其内部的行政权力一般由学校章程规定和赋予。关于高校校长的行政地位，我国的高等教育法明确规定：“高等学校的校长全面负责本校的教学、科研和其他行政工作。”换而言之，校长拥有统筹安排高校各项具体工作的重要权力。高校校长负责的具体事务包括：在顶层设计方面，组织制定学校事业发展规划、组织制定规章制度、组织编制年度工作计划；在人才培养方面，组织开展教学活动和育人工作，推进团学工作；在科学研究方面，组织开展学术研究和学术评价工作；在人事管理方面，拟定内部组织机构设置方案，推荐副校长人选，聘任与解聘教职员工；在后勤保障方面，拟定和执行年度经费预算、组织做好资产管理等。

当前，我国高校内部的行政体制具有浓厚的科层制色彩，体现出垂直型管理结构和层层放射的特点，具体表现为“学校（校长）—机关处室（处长）、学院（院长）—科（科长）、系（系主任）—科员、教师”的自上而下的行政管理链条，行政权力的运作方式是通过上级的部署、指令、决议等方式，要求下级服从遵守和落实执行。校长是高校的行政首长，高校的行政工作通常是由校长从学校层面发起，而后通过学校的行政体制逐级贯彻推进，高校的行政权力同样具有一定强制性。校长的管理水平和治校能力，将决定高校的行政工作质量，也决定了高校能否履行好人才培养、学术研究和社会服务三大基本职能。校长如何行使好行政权力对高校发展至关重要。一般来说，高校校长要做好三件大事：一是要善于宏观思考和战略研究，做好顶层设计，谋划好学校的发展蓝图；二是要善于打造优秀人才团队，培养和用好行政干部、专家、学者；三是要善于抓住学校发展的关键点，以点带面，破解难题，统筹推进。一个优秀的校长必须同时具备管理者、教育者的素养，既要跟紧时代发展步伐，善于谋划长远，确保学校发展始终走在时代前列；也要有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心，确保学校守好教书育人初心。

（三）党委领导与校长负责的关系

党委与行政的关系是党委领导下的校长负责制的核心要素。作为高校的领导核心，党委要集中精力统揽全局，协调各方，要负责和确保“把方向、管大局、作决策、保落实”。以校长为首的行政班子，要在职责范围内积极主动、独立负责地做好教学、科研和行政管理工作，校长对职能部门、学术机构、学生团体，以及学院、系、教学部等基层组织行使具体行政管理权（详见图1）。党委班子、行政班子都是集体领导，两者在学校发展的根本问题上工作目标一致，但在具体工作过程中又各司其职、各尽其责。[4]可以说，党委领导在于宏观指引，校长负责在于具体执行，党委决定重大事项，行政实施党委决定，两者之间不是彼此割裂、互相独立的关系，而是决策与执行的辩证统一、相辅相成的关系，两者有机地构成高校领导系统。

图1 党委领导下的校长负责制的决策机制

在社会主义的大学中，中国共产党的领导主要是政治领导，学校党委主要通过做好思想政治、组织建设和干部任用等工作，引领学校改革发展。党组织无法包办行政管理和学术研究等工作。如果党组织不加鉴别地介入具体的行政管理事务，将可能会大大削减党委集中力量管大事的精力，也不可能把各项行政工作抓实抓好。[5]

三、党委领导下的校长负责制实施过程中可能存在的问题

（一）权责不够清晰

虽然在理论上，党委领导和校长负责是一对辩证统一的关系，但由于在高校中党政是一套领导集体，党委处于领导地位，而校长处于被领导地位，在实际工作和具体执行中，一旦不能严谨地理解和处理好这对辩证统一关系，就容易造成权力边界划分不清和权力行使交叉的问题，党政权责不清是一个长期性、普遍性的问题，具体可以表现为权力的错位、越位和缺位。譬如，可能产生党委越俎代庖包办一切的情况，“把手伸得过长”，干预校长依法依规行使行政权力；再如，有的高校章程规定党委“讨论决定学校改革发展以及教学、科研、行政管理中的重大事项”，也规定校长“组织开展教学活动、科学研究、思想品德教育和国际合作与交流”，两者都对教学科研负责，就可能造成互相推诿扯皮的情况。[6]

（二）决策不够高效

高校党政在对重大议题进行决策之前，往往需要经过审慎细致的研讨论证，并且为兼顾和处理好多方权利，时常需要通过多方多轮协商才能妥善解决问题，这就容易造成在一些问题上决策周期过长。此外，党政领导在思考和解决问题时的观点、理念、思路是否存在分歧，领导个人的管理风格，以及行政工作流程是否繁琐、管理机制是否健全等因素，也很大程度上影响着决策效率。

（三）程序不够民主

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是高校内部治理的十六字真言，党委领导下的校长负责制应当坚持民主集中制，实施民主管理。但在现实中，有的高校党政在对许多重大事项以及关乎教职工切身利益的事项进行决策时，并没有广泛听取和征求群众意见，教职工代表大会的功能被弱化，这与领导是否重视、体制机制是否健全息息相关。

（四）执行不够有力

鉴于高校内部行政管理系统自上而下层级较多，导致行政在执行党委决策精神方面可能存在逐层弱化的现象。一方面，决策的落实取决于执行者的理解能力，而且越是基层越是远离权力的中心，就可能由于信息不对称而“会错意”；另一方面，下级往往缺少大局意识，不能站在学校领导的角度思考问题，由于站位不同，导致对问题的重视不够，也造成了基层行政人员在落实党委决策的具体过程中存在力度不够的情况。

四、新时期高校党委领导下的校长负责制实施路径

（一）加强组织建设，完善高校领导班子建设

人是制度能否有效落实的基础和关键，只有党政领导班子成员具备应有的领导力，高校党委领导下的校长负责制才能得以有效执行。对于高校党政领导，所谓领导力，既要求思想政治立场坚定，始终坚持党的领导；也要求德才兼备，以德为先；还要求高瞻远瞩，脚踏实地。因此，上级组织部门在任命高校领导时，一定要在充分调研的基础上，立足不同校情，针对岗位特点，结合个人素养，妥善合理地选配党委书记和校长。具体来说，完善领导班子建设，要建立健全的选人用人机制，确保高校领导班子成员的选拔和任用与党委的领导要求相一致，这包括透明的选拔程序、能力和政治忠诚的双重考核，以及绩效导向的管理；要确保高校领导班子的成员具备专业知识和管理技能，同时在领导团队中保持多样性，包括不同学科背景、经验和视野，以更好地应对复杂多样的高校需求；要建立有效的沟通渠道，以确保党委和校长之间的密切合作和理念一致，通过定期的会议、沟通渠道和工作计划，保持共识和信息共享；要为高校领导班子成员提供定期的继续教育和培训，以使他们能够适应不断变化的高校环境和管理需求；要加强高校领导班子成员的党建工作，确保他们充分理解和支持党的决策，积极贯彻党的路线和政策。

（二）坚持集体领导，促进党委行政同频共振

党委领导下的校长负责制运行的基本逻辑是集体领导，为了有效推进集体领导，提升学校治理效能，应当在决策过程中坚定实施民主集中制。首先，在新时代，高校领导层必须增强党的政治建设，深刻理解“两个确立”的重要意义，并将“两个维护”贯彻到平时工作的各个领域，确保学校领导团队对各类问题的认知、分析、研判以及领导、治理行为与党中央各项决策部署保持高度一致。与此同时，应当将充分协商和科学决策作为“善治”的基本前提，根据职权分工，鼓励分管领导在其职权范围内大胆、负责、创造性地推动工作，确保集体决策得到有效执行。此外，领导团队的每位成员必须自觉维护党委领导的核心地位，既要根据集体决策和工作分工认真履行各自领域的职责，又要积极关注学校整体工作，以实际行动践行集体领导，助力学校建立并完善团结协作、担当负责的治理氛围，确保分工明确、相互支持、合作共进。[7]要确立党委会民主集中做决策、校长办公会专题协商保贯彻、二级学院党政联席会集体领导抓执行的议事规矩，创立党委书记和校长每日常态碰头、大事深入磋商、会前充分酝酿、战略阶段复盘沟通的协商机制，建立领导班子间个别沟通、专项磋商、集中研讨和会前共识的沟通机制。党政主官协同有力，领导班子“一盘棋”思想牢固树立，制度的“硬建设”和人的“软建设”合力促使全校上下握指成拳、拧线成绳。

（三）定办学方向，实现党建业务深度融合

坚持党的全面领导，全面贯彻党的教育方针，不断增进党建与事业发展交融互促、良性互动，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。要把党的全面领导渗透到学校的顶层设计、事业发展、章程修订等中心工作中，牢牢把握正确办学方向；把做好党建工作与改革发展稳定等各项工作紧密结合起来，与教学科研、管理服务、队伍建设、人才培养等各项任务同谋划、同部署、同落实、同检查，把每个领域、每个环节的党建和业务工作一起抓紧抓实，确保业务工作推进到哪里，党建工作就覆盖到哪里。要建立全校党委系统工作会制度，校党委定期向基层党组织通报部署学校中心工作，充分发挥党组织的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，并将其转化为事业发展优势。

（四）践行依法治校，推动管理体制机制改革

以依法治校为抓手，根据《中华人民共和国高等教育法》精神，不断健全和完善党对学校各项工作全面领导的体制机制建设，坚持民主集中制，严格执行“三重一大”制度，健全完善依法、民主议事规则与决策程序，妥善处理“党委领导”和“校长负责”的关系，避免出现“以党代政”或“以政代党”的问题；不断完善校党委会、校长办公会、教代会、工代会、团代会、学代会等决策议事制度，落实重大政策调整、重大事项决策等充分征求师生员工意见建议，推进广大师生员工参与民主管理与监督。高校要重视全体师生员工在教育事业发展中的主体地位，充分保障广大师生员工在学校治理和发展过程中的知情权、参与权、监督权，妥善回应群众合理诉求，切实维护群众合法权益。

（五）优化分工合作，健全完善内部治理体系

党政关系的改革是实现大学治理现代化的关键任务和必然要求，为解决这一重要课题，进一步明晰“党委领导”和“校长负责”在组织结构和工作职能上的关系，首要原则是维护和增强党对教育事业的全面领导，并采取必要措施，从组织结构和工作职能方面，进一步厘清和健全新时代新形势下党委常委会和校长办公会的关系。[8]此外，要以大学章程为核心，建立健全系统完备、科学规范、运行有效的党政领导体制和管理制度体系。要加强规章制度建设，全面梳理学校党政在教育教学、科学研究、社会服务、组织人事、学生管理、后勤服务、安全保障等各方面的制度规定，科学划分党政权力，全方位开展制度“废、改、立、留”工作，对不合时宜的治理规章去粗取精，破旧立新，通过对具体制度的全面梳理，促进学校形成系统性强、层次鲜明、权责清晰、内容规范，符合现代大学制度建设要求的内部治理体系。

（六）健全监督机制，发现问题及时整改纠偏

除了内部治理体系和具体制度机制的建立健全，制度的落实还离不开行之有效的监督机制。要将党委领导下的校长负责制的落实情况纳入高校党委巡视工作的检查指标，并作为深化高校纪检监察体制改革、充分发挥高校纪委作用的重要关注点。高校党委和行政要积极支持学校纪委开展工作，并自觉主动接受纪委监督。[9]高校的上级主管部门应当建立长效督查机制，定期组织专家对高校党委领导下的校长负责制履行情况进行督查督办，对存在的不足要及时纠偏，并要求高校整理形成问题清单，定期落实整改，对存在的问题逐条销号，而后进行回访，复查问题整改情况，指导下一步工作开展。同时，要鼓励师生员工积极参与学校治理，提供意见和建议，以帮助监督和改进党委、校长的工作。鉴于高校党政领导班子成员由上级主管部门任免，所以，一旦高校在执行党委领导下的校长负责制的过程中发生问题时，上级主管部门应适时介入，为学校纾困解难，推动高校真正落实好党委领导下的校长负责制。[10]

五、结语

高校党委领导下的校长负责制的完善不仅需要管理机制的改革，更涉及深刻的制度创新。在不断探索和改进的过程中，高校党委领导下的校长负责制将更好地适应新时代的要求，服务新时代需求，有助于实现高校领导层的更好决策、更高效治理和更广泛参与，推动高校不断提升教育教学质量、科研创新水平和社会服务能力，助力我国高等教育事业的未来发展。