放权改革背景下荷兰空间规划的协同传导经验与启示*

张晨杨 林 坚 ZHANG Chenyang, LIN Jian

0 引言

在自然条件、法律制度和管理体制的多重作用下，荷兰一直以来高度重视空间规划，并成功塑造了举世闻名的高品质人居生活环境。早在上世纪70年代，荷兰开始酝酿以放权为主导的空间规划改革，直到2008年修订《空间规划法》，此后一直持续探索，于2020年9月颁布《国家空间规划和环境战略——基于生活环境可持续视角》（National Strategy on Spatial Planning and the Environment:A Sustainable Perspective for our Living Environment, 以下简称为NOVI），从而形成涵盖国家、省、市三级“环境愿景”和市一级“环境规划”的“三级两类”空间规划体系①。环境愿景、环境规划的规划对象都是物质生活环境（包含建筑物、基础设施、水、水管理系统、地下空间、天空、景观、自然、文化遗产和世界遗产10类要素）[1]，规划内容依事权分工进行安排。

我国和荷兰都属于主动型规划的国家，“多规合一”是空间规划改革的共同特点，不同层级间的规划协同传导是推进改革的关键。从以往研究看，国内研究主要侧重于荷兰空间规划的体系构成及其改革动向、流变等问题，切入视角有法律法规、编制框架、集权分权、气候适应等[2-8]，对荷兰空间规划体系自身的协同传导机制研究较少。其中，张书海和王小雨从规划职能组织与权责分配[9]出发，周静等从机构设置、规划体系搭建、规划编制和审批等四个方面[10]出发，分别对荷兰空间规划体系的横纵协调机制进行了较为详细的阐述，但皆未涉及各级规划具体编制内容的相关剖析。因此，本文选取荷兰全国、北荷兰省（North Holland）、北荷兰省下辖的瓦特兰市（Waterland）三个不同层级的环境愿景，以及瓦特兰市环境规划试点（图1），分析放权改革背景下荷兰空间规划的协同传导方式及机制，以期对我国推进国土空间规划改革提供一些启迪和参考。

图1 荷兰现行空间规划体系示意图Fig.1 schematic diagram of the current spatial planning system in the Netherlands

1 目标任务对接：环境愿景的国家利益、省级行动与市级安排

1.1 荷兰国家环境愿景：21项国家利益事项及央地责任分工

NOVI在分析现行挑战与未来趋势的基础上，提出了2050年愿景目标：“一个具有气候适应力的三角洲”“可持续、竞争和循环”“城镇、乡村的生活质量” “接近可靠的连接”和“健康安全、可识别且自然”[11]。

按照5大愿景目标的要求，NOVI以“国家利益”形式规划了物质生活环境塑造重点行动，具体涉及城乡发展、重大基础设施建设、国防安全、能源、水务、环境、景观、遗产和自然等物质生活环境等21项内容。为区分中央政府与地方政府承担的责任，又将21项国家利益划分为结果性责任和系统性责任（表1），其中，结果性责任的事项由中央政府直接实施；系统性责任的事项由省、市政府、水务局等机构实施，中央政府仅对配合目标实施而搭建的制度体系进行支持、引导和监督。

表1 NOVI的国家利益事项及其责任Tab.1 NOVI’s national interests and its responsibilities

1.2 北荷兰省环境愿景：对接国家利益的5项省级规划行动

北荷兰省陆域面积2 670 km2，水域面积1 421 km2。结合荷兰2008年以来空间规划改革要求，对接期间颁布的过渡性国家级规划《基础设施和空间结构愿景2040》（Structural Vision for Infrastructure and Space 2040, 即NOVI的前身），2018年11月，北荷兰省颁布《北荷兰省环境愿景2050》（North Holland Environmental Vision 2050，以下简称为NH2050）。

NH2050重点提出5项规划行动：“动态半岛”“发展中的大都市”“强核心、强区域”“新能源”和“自然且重要的乡村环境”[12]，对NOVI确立的国家利益具有对接性（表2）。针对这些行动的提出和落实，NH2050主要作了以下界定：第一，发展原则，阐释应如何应对北荷兰省物质生活环境所面临的挑战，即各项行动的具体路径；第二，前提条件，即各行动路径应遵循的欧盟和荷兰国家层级的法律法规和相关战略协议等；第三，关键成功因素，进行空间战略细化、具体目标和任务部署，主要用于引导和约束下位的市级环境愿景和环境规划。

表2 NH2050的5项规划行动及对国家利益的对接Tab.2 NH2050’s 5 planning actions and their alignment to national interests

1.3 瓦特兰市环境愿景：对接省级行动的市级保护开发安排

瓦特兰市位于北荷兰省东南部，马肯湖西湖岸，距离阿姆斯特丹、赞斯达德、珀默伦德等城市密集区仅有半个小时车程。陆域面积52.11 km2，水域面积63.55 km2。与NH2050先于NOVI相似，《瓦特兰市环境愿景2030》（Waterland Environmental Vision 2030，以下简称为WO2030）于2017年3月颁布。

WO2030编制过程中，与NH2050进行了有效的呼应，围绕“发展中的大都市”“动态半岛”“自然且重要的农村环境”3项省级规划行动，明确将瓦特兰市定位为花园城市[13]。为此，强调先保护、后开发的规划理念，优先划定了9类保护性区域（图2），涉及低地荷兰国家景观区、荷兰自然网络区、草甸生物区（草甸鸟类栖息地）、阿姆斯特丹—皮尔默伦德的缓冲区、受保护的城市和村庄景观区以及省级历史古迹区、防洪区、具有考古价值和园林价值区、静谧区、自然保护区，从而构筑良好的空间基底；进而结合现状分析、趋势预判和项目规划，明确空间开发所涉及的7大主题：气候变化、可持续性和水安全，生活（住房、人口、老龄化、绿化），市政设施，交通运输，农业与自然，旅游休闲，经济。

图2 瓦特兰市保护性区域空间格局图Fig.2 spatial pattern map of the protected areas of Waterland

2 空间单元设置：以行政区为基础，发挥地区议程区的补充作用

以国家—省—市三级行政区为空间单元进行规划行动部署构成了荷兰空间规划体系运行的基础，为进一步推动多层级、多主体合作，荷兰有设置地区议程区的传统。地区议程区是指围绕特定任务，将所涉及的区域范围划定成区，以此作为实施单元。类型上，包括NOVEX地区、城市化战略区、大型水域议程区等②。

在国家层面，为了落实NOVI提出的目标任务，目前已经指定了16个NOVEX地区,“通过这种方式，在一些面临重大挑战和复杂问题的领域，找到了一种将省市级环境愿景与NOVI联系起来的普适性方法。”[11]对此，中央、各省级政府和水务局将共同为每个NOVEX地区制定一份单独的规划方案。各类议程区与行政区一起作为规划编制、实施传导的空间单元，共同落实“合作和推动为主、指令为辅”[11]的规划原则，既保障规划方案的落地性，又增加规划实施的灵活性。

在省级层面，北荷兰省采用区域合作议程区与行政区相结合、大中小空间尺度相结合的规划单元模式（图3），以加强规划实施及对下位规划引导。NH2050优先划分对应5项规划行动的重点区域；针对特定任务，鼓励由涉及区域的市级政府、有关各方达成空间发展原则和实施手段的协议，在此基础上形成“1+6”跨市的区域合作议程区（图3b）；市级行政区则作为NH2050的最小尺度单元。

图3 北荷兰省三级空间规划单元分布图③（从左至右，大中小尺度）Fig.3 three-level spatial planning unit distribution map of North Holland (from left to right,large- medium-small scale)

在市级层面，WO2030明确按照三类空间尺度做规划任务安排。一、全域：以花园城市定位为指导，加强水路入口安全，改造过时的商业区以腾出发展空间；继续执行可持续发展议程中的相关政策任务，并充分利用市场的可持续创新力量；增加抗洪能力；二、中心城区：为年轻人和老年人提供生活空间；提供集会空间，加强设施保护；确保旧城区的充分可达性；三、乡村地区：引导农业生产、自然环境和水资源保护之间取得更好平衡；继续为那些寻求宁静和休闲度假的人们提供娱乐机会并预留相应空间，防范区域环境压力过大，尤其是马肯岛；保护小型道路（弱势群体和户外运动人群所主要使用的道路），寻找其与汽车、农业交通之间冲突的解决方案；将经济政策的重点放在农业、自然管理事务以及企业家、旅游休闲者和家庭工作者身上。

3 协调性评估：环境规划试点与多层多类空间政策或规划衔接

环境规划作为荷兰空间规划体系中唯一的实施性规划，承担空间用途管制职责，是市级环境愿景的落实工具、市级政府实施环境许可的直接依据。目前，荷兰各地的市级环境规划仍处于编制探索阶段，本文选取了具有试点性质、针对具体项目区的《蒙尼肯丹环境规划——开哲尔特2019》（Environment Plan Monnickendam—Galgeriet 2019，以下简称“开哲尔特 2019”）为分析对象。

该项目区位于瓦特兰市蒙尼肯丹镇北部，西濒马肯湖，由拟更新改造的开哲尔特商业区和蒙尼肯丹堤防外的两个码头构成。“开哲尔特 2019”规定了项目区内的环境要素管制规则、环境规则、城市设计方案等，对区内土地、建筑物以及其他环境要素和发生的各类活动（经济活动、社会活动等）提出了详细的管控要求。

虽然荷兰空间规划改革后，上级政府的部分规划政策不再对地方政府的规划产生约束力，但地方政府依然会有主动维护上级规划意图的意愿，这正如瓦特兰市所说的那样：“北荷兰省是制定环境规划或分区规划的重要咨询合作伙伴”[14]。为保证规划的顺利实施，“开哲尔特2019”与各层级空间政策进行了协调性评估，具体按照超国家级、国家级、省级、区域级、市级五个政策层面进行（表3）。评估结果显示，“开哲尔特2019”与有关规划政策具有良好的衔接关系，能够切实落实上位政策，有效沟通同级政策，从而将相关要求转化为要素管制。

表3 “开哲尔特2019”开展的协调性评估对应的空间政策或规划Tab.3 spatial policies or plans corresponding to the coordination assessment carried out by “Galgeriet 2019”

4 借鉴与启示

4.1 荷兰空间规划的协同传导及改革转向

荷兰空间规划改革的重要指导思想是“创造发展空间：下放一切可以下放的，集中一切需要集中的”[15]，强调以物质生活环境为规划对象，实施平行型“三级两类”规划体系。相应的空间规划协同传导呈现如下几个可资借鉴的特点。

第一，从规划效力来看，环境愿景属于战略引导性规划，环境规划属于管控实施性规划。国家级环境愿景侧重制定战略性愿景目标和全国空间格局的总体安排，属于战略性、纲领性的规划，反映国家意志；省级、市级环境愿景都具有承上启下作用，是指导性、协调性规划，负责上位环境愿景的具体化、下位地区利益诉求的充分表达及协调，是上下达成共识和平衡点的重要成果体现。环境规划则负责市级环境愿景的落地，是各类空间开发保护行为的根本依据，是管控性、实施性的规划。

第二，从把握物质生活环境这一规划对象看，三级政府关注重点、职责分工有别。中央和省级政府分别聚焦于本级利益，在责任分配上皆以系统性责任为主、结果性责任为辅。系统性责任事项强调构建完备的法律体系，辅以必要的政策机制和监管机制来实现；结果性责任则承担跨下级政府事权范围的事项，如：中央政府承担跨省的重大基础设施建设（如车站、机场、港口以及多式联运枢纽等关键节点建设，新型能源网络建设等）、一级防洪设施建设、重要景观品质保护（包括大型水域管理、世界遗产保护等）、国家军事安全等任务，部分跨市的空间规划任务。市级政府则聚焦地方利益，对物质生活环境负有结果性责任，具体包括制定用地管制规则、管理各类建设开发事务等。

第三，从规划任务传导和对接协调看，荷兰中央政府以5项规划目标和21项国家利益事项来抓大放小，省、市政府则在以空间目标、规划行动、议程区构建、协调性评估等方式分层对接，主动接受传导。譬如，北荷兰省提出5项规划行动，针对性地承接不同的国家利益，并以多尺度的空间单元形式进一步传达给省内部分地区和各个地市；瓦特兰市环境愿景对接北荷兰省环境愿景的空间发展定位，进而搭建全域空间保护和开发格局，提出地域有别的核心任务；环境规划则借助多层级政策协同评估，确保上下级空间规划构想的一致性，从而实现上下连通的规划意图“落地”。此外，从研究案例来看，三级环境规划按照市、省、国家的顺序依次编制出台，但在空间意图部署上依然具有良好的协同性，体现了三级规划之间的有机对接和协调。其主要原因有二：一是荷兰政府在正式出台NOVI以前，还曾在2012年3月颁布了具有过渡性作用的国家级空间规划（《基础设施和空间结构愿景（2040）》），以发挥战略引导作用；二是就各级规划具体编制动作来看，三级规划同步进行，且相互参与，如瓦特兰市政府明确表示在本级规划愿景编制和实施全过程中将就与相关省级政策相冲突的问题与北荷兰省政府展开磋商[11]。

第四，从规划改革导向看，呈现出整体简政放权下的多级合作共治转向。整体简政放权体现在：一是强调下级政府的规划主导地位，不再开展自上而下的规划审批[16]，而是允许自主决定规划形式和规划内容；二是上级政府，尤其是中央一级，要遵循“合作和推动为主、指令为辅”的施政原则处理层级关系，以任务为统筹、以特定区域为范围、以自适应为方法以便建构有效的纵向传导体系。多级合作共治主要表现为：在各级规划编制过程中，强调其他层级政府应参与并表达相应意志；除传统的行政区外，设置各类议程区，联合相关利益主体（包括私人企业等社会力量）构建实质性的规划行动区，增强了规划传导的弹性和规划实施的可操作性。此外，荷兰赋予中央政府、省级政府和水务局项目决定权，体现了底线集权干预的思想。由于荷兰是一个“低地之国”，长期饱受洪水威胁，水务管理机构有着重要地位。在修（扩）建高速公路、巩固一级防洪设施、新建能源基础设施等情况下，中央、省政府和水务局可以为维护公共利益而行使项目决定权[17]，并因此可以更改地方的环境规划。

4.2 对我国国土空间规划协同传导的启示

虽然现在评议荷兰空间规划改革成效还为时尚早，但从协同传导及相关举措来看，对我国国土空间规划有着如下启示。

第一，收放结合地推进国土空间规划运行和传导。我国国土空间规划改革的重要目标是试图解决“九龙治水”、导致空间管控不力的问题[18-19]，但在现实体制中，中央和地方的规划协同始终是无法回避的另一个问题。荷兰空间规划改革以大幅度的规划管理权下放为标志，其经验需要对应中国的具体国情，进行合理的消化和吸收。我国作为一个单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理的体制，空间规划管理权力的“收”和“放”应该做到以下四方面。一是国土空间开发保护底线管控要求的“收”。以法律法规、技术指南等方式，确立各级各类规划的基本内容，以标准值、标准线的底线管控形式贯穿“五级三类”规划体系，确保国家意志的有效传导。二是简化程序的规划审批权的“收”。我国实际上形成具有垂直型特征的空间规划体系，审批权的存在，成为上级政府传导自身意图、规范下级政府空间开发保护行为的重要手段，因此，在维持规划审批管做法的情况下，应注意简化手续，确保规划的时效性和实效性。三是下级政府规划解释权的“放”。诸如规划对象的认知以及规划重点的把握。四是规划管理方式的“放”。应鼓励地方政府探索公众参与途径、公私合作方式、应对气候变化工具等新方法，创新形成实用性的规划管理方式。

第二，加强多样化的空间单元设计和规划安排。应探索形成行政区和特殊区两类空间单元模式，做好因地制宜的组合运用。针对行政区的空间规划应强调“上层综合统筹+下层精准落实”，针对跨行政区的特殊区空间规划应注重规划内涵的拓展性、规划形式的灵活性和规划手段的创新性。其中，国家、省级国土空间规划要构建跨行政区的治理单元，可以借鉴荷兰地区议程区做法，发挥上级政府的综合统筹作用，联合特定任务、特定区域的有关各方（政府、企业、智库等），形成特殊区的国土空间相关专项规划；市级及以下国土空间规划则加强行政区内部的空间单元体系安排，提升乡镇单元的基础地位，确保国土空间开发保护构想的逐层落实。

第三，抓紧形成权、责、利相匹配的国土空间规划体系。具体包括：一要抓紧立法，加快出台《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》，确保落实“多规合一”改革决策以及相应的国土空间规划体系运行；二要建立各级政府责任清单，明晰权、责、利边界，国家、省、市、县规划应体现与事权密切结合的逐级引导功能，为真正用于实施的规划提供指引；三要重视乡镇规划的作用。目前，在“五级三类”的国土空间规划体系中，各界通常将实施性规划的任务托付于详细规划，而从空间尺度、地域大小以及传统土地利用总体规划实践经验看，乡镇国土空间总体规划作为最基层的总体规划，面向实施的作用应得到充分发挥；荷兰市级范围与我国乡镇地域相当，市级环境愿景和环境规划是规划“落地”实施的关键。做精做细乡镇国土空间总体规划[20]，和详细规划一道，构建起能用、好用、管用、直面实施的国土空间规划体系。

图片来源：

图1：作者绘制

图2：《瓦特兰市环境愿景2030》提供的规划底图

图3：《北荷兰省环境愿景2050》提供的规划底图

表1：根据NOVI整理

表2：根据NH2050整理

表3：根据“开哲尔特2019”整理

注释：

① 2008年以来，荷兰空间规划改革的核心思路在于：一、保留传统的三级两类规划体系；二、变垂直型体系为平行型体系，上级不再负责对下级规划审批；三、在分工和规划形式上，国家、省级政府负责编制环境愿景（改革初期称为结构愿景，2012年3月国家层面的《基础设施和空间结构愿景2040》颁布），分别替代原有的国家规划重大决策报告（含国家空间规划报告）和省级区域规划；市级政府负责编制环境愿景和环境规划，分别替代结构规划和土地利用规划。

② 荷兰划定了诸多跨行政区划的地区议程区，以作为空间治理单元的重要类型，包括NOVEX地区、城市化战略区、大型水域议程区等。第一，NOVEX地区是以各项国家任务所涉及的空间范畴所划定的区域单元，其目的是以空间连贯的方式落实相关空间战略决策。其中，国家级环境愿景NOVI即可通过NOVEX计划划定相应的NOVEX地区付诸实施。荷兰中央政府将与各省级政府和水务局一道为每个NOVEX地区制定一份联合规划，规划内容包括参与方、行动时间、行动内容等，其核心是实现省级空间治理单元与跨行政区域的地区治理单元之间的有机互动。第二，城市化战略区是荷兰城市化压力最大的7个地区，共同构成了荷兰的城市网络。针对该类地区中央政府和地方政府一道制定了相应的城镇化战略，重点关注住房、经济、自然、能源、水等空间主题，例如到2040年，荷兰大部分的住宅建设任务将在这7个地区实现。第三，大型水域议程区是针对荷兰重要的大型水域和三角洲地区的未来发展所划定的相应空间治理单元，该类地区的空间部署将由中央政府和相关地方政府、企业、智库、公民等共同制定。

③ “1+6”跨市的区域合作议程区，主要涵盖北荷兰省省内重要的城市网络地区以及一些其他重要地区，其中，“1”指的是大都市景观区（图2虚线圆圈所指示区域），“6”从上到下依次是登海尔德港口地区、西菲士兰地区、阿尔克马尔及周边地区、北海运河区、阿姆斯特丹史基浦地区、古伊和范史迪克地区。