以分类促进社会救助的机会公平:中国农村的经验

孙婧芳

(中国社会科学院 经济研究所, 北京 100836)

一、引言

共同富裕是社会主义的本质要求,也是中国现代化的重要特征。习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中进行了深入阐述,民生保障依然是共同富裕的重要组成部分(1)习近平,《扎实推动共同富裕》,《求是》2021年10月15日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/15/content_5642821.htm。。中国依然处于社会主义初级阶段,实现共同富裕具有长期性和复杂性的特征,其实现过程也必然是分阶段推进的[1]。共同富裕既是富裕的过程,也是共同的过程,“分好蛋糕”体现在成果共享、机会共享,各种公共服务共享等[2],兜底性社会救助是中国后扶贫阶段救助和帮扶低收入群体的重要方式,亦是分好蛋糕的环节之一。然而,随着中国扶贫政策的不断深入和调整,后扶贫时代,低收入人口的特征更加分散。面对经济社会环境和覆盖对象的变化,相关政策亦应该随之变化[3],党的二十大报告明确提出要“健全分层分类的社会救助体系”,从而更充分、更平衡地满足该阶段低收入人口的受助需求。

在推动共同富裕过程中,最艰巨的任务在农村。健全分层分类社会救助体系的过程中,农村低收入群体不仅是不容忽视的群体,而且是重点救助群体。在中国农村推行的“两不愁三保障”扶贫政策已经显露出了多个维度分类救助的特征。然而,值得关注的是,建档立卡识别贫困户的基础依然是“以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况”(2)参见《人类减贫的中国实践》,http://www.xinhuanet.com/2021-04/06/c_1127295868.htm。。由此可见,收入依然是农村贫困人口识别的核心依据。这并不能充分体现出社会救助中分类的特征。如果需要教育、医疗和住房救助的群体与需要收入救助的群体之间重叠率较高错配率较低,那么以收入作为受助群体的识别标准则具有较高的瞄准率,获得社会救助的机会亦更具公平性;相反,如果它们之间的重叠率较低错配率较高,以收入作为识别依据则仅能覆盖一小部分需要教育、医疗和住房救助的群体,那么社会救助的错配程度就比较高,仅在教育、医疗和住房方面需要救助,而不需要收入救助的群体,则难以被社会救助覆盖,由此将会带来较为严重的机会不公平。在受助群体需要扶助的维度和类别越分散时,该问题带来的机会不公平则会更加严重。社会救助分类不清带来的机会不公平与共同富裕的思想相背离。共同富裕实现的过程也是改善发展不平衡不充分的过程,也是形成人人享有的合理分配格局的过程。社会救助作为共同富裕过程中重要的民生保障机制,促进机会公平是其不断完善的应有之义。

分类救助的思想与多维贫困的理念一致,虽然已有学者对收入贫困与多维贫困之间的差异进行了分析[4-6],但在以下几个方面依然存在不足:一方面使用的数据相对陈旧,未能对2012年以来中国的扶贫政策与多维贫困之间的不同进行讨论。另一方面研究使用的中国健康和营养调查(China Health and Nutrition Survey,CHNS)数据,该数据在研究贫困问题方面的代表性相对较差。CHNS抽样的省份集中在东北到西南的狭长地带上,这与2010年后中国农村贫困主要集中在老少边穷地区的区域特征存在一定差异。关于健全分类分层社会救助机制的研究,主要集中于宏观层面,基于微观数据的研究则相对鲜见[7]。

基于此,本文以中国农村的“两不愁三保障”为切入点,探讨分类社会救助的缘起以及其理论基础;利用覆盖范围更广以及代表性更高的中国社会状况综合调查(Chinese Social Survey,CSS),分析“两不愁三保障”救助的分配方式和结构,厘清其与分类社会救助之间的差异;讨论各类社会救助群体的规模、各类社会救助之间的分散性,以及获得社会救助的机会公平性。最后以此为基础,从分类的视角完善社会救助,提出健全分类社会救助的相关政策建议,以促进社会救助的机会公平。

二、分类社会救助的缘起

社会救助是社会稳定的“最后一道安全网”和兜底民生保障的关键制度安排。机会不平等是实现共同富裕的主要障碍之一,个体是否陷入低收入陷阱很大程度上取决于个体很难改变的机会因素[8]。陷入低收入之中的群体在获得社会救助时同样面临机会公平问题,社会救助的机会不公平则会给低收入人口提高收入、打破低收入陷阱和能力贫困带来更大困境。分类社会救助与多维贫困的理论具有一致性,即从多个维度、多个类别来提供救助,避免个人或者是家庭陷入贫困。本文以多维贫困理论为基础,分析分类社会救助的缘起以及其中机会公平的思想。

Sen[9]明确提出了从多个维度理解贫困的理念,并提出了“能力贫困”的概念。能力是指可行性能力,Sen[10]将其定义为“人们能够做自己想做的事情、过上自己想过的生活的能力”。然而,可行性能力难以度量,从而通过一组功能性活动来代表可行性能力,即作为可行性能力的代理指标。功能性活动包括免于饥饿、获得衣着和住房、接受教育、保持健康以及参与社会活动等多个方面,这也将贫困研究的关注点从收入拓展至多个维度。Sen[11]提出,当以这些功能性活动为基础的基本可行性能力被剥夺时,则处于贫困之中。尽管收入低是导致生活贫困的重要因素,但并不是唯一因素,更好的教育和医疗条件等在提高生活质量的同时,具有提高能力的作用,从而帮助低收入群体获得更高的收入,而且收入并不能完全弥补被剥夺的其他功能性活动。从救助“能力贫困”的目标来看,其主要在于补足被剥夺的能力,或者是补足能力短板,使被剥夺的能力能够恢复至贫困标准的水平。更为重要的是,收入和其他维度之间并不具有完全的互补性,这也是多维贫困被提出的基石,多维贫困中各个维度之间具有一定的独立性。在更多维度为贫困人口、低收入群体提供救助,则为受助者在获得社会救助时提供了较为公平的机会,避免其因个人因素而不能改变境遇而落入低收入陷阱。

按照多维贫困的理论,“两不愁三保障”式的分类救助是一种“单维多扶”,并不是完善的分类救助。在多维贫困中,收入只是多维中的一个维度,收入贫困、教育贫困、医疗贫困、住房贫困等维度并非完全重叠的,甚至在一定程度上是相互独立的。即使个人或者家庭的收入高于收入贫困的识别标准,并不存在收入贫困,但是其他维度却未达到相应的标准,从而需要一定的救助。与此不同的是,“两不愁三保障”的核心依然是提高收入,同时综合考虑了教育、医疗和住房。相比于明确的收入贫困标准,其他维度贫困标准的客观性较差,与收入贫困捆绑在一起。一般而言,根据收入建档立卡的贫困户才能享有教育、医疗和住房方面的救助。这极有可能带来社会救助覆盖面不足的情况,在教育、医疗或者住房需要救助,但在收入方面并不需要救助的个人或者家庭难以获得相关维度的社会救助;同时这也更可能形成各类社会救助集于一户的局面,减弱了其分类救助的特征,也降低了获得社会救助的机会公平性。这有悖于共同富裕推动过程中关于人人享有的原则。

三、分类社会救助的测量方法及指标选取

本文从分类救助的角度出发,借鉴多维贫困的测算方法,计算中国农村不同维度上的贫困以及综合的多维贫困。以此为基础分析中国农村多维贫困的特征,讨论其他维度贫困与收入贫困之间的错配程度以及现阶段社会救助面临的机会不公平。首先介绍多维贫困的测算方法,此后讨论不同维度上的指标选取以及识别标准。

(一)分类社会救助的测量方法:多维贫困测量

本文根据Alkire等[12]提出的可行能力理论建立多维贫困测量方法,即AF贫困指数,对中国农村2013—2019年的多维贫困进行测量。具体计算方式如下:

(1)

(2)

其中,式(1)表示多维贫困率H,q(y;z)是处于多维贫困中的人数,n是总人口数。在识别个体i是否处于多维贫困时,首先需要判断个体i是否在某一个维度j上是否存在贫困,如果个体i在维度j上的指标低于维度j的贫困标准zj,则个体i在维度j上存在贫困,即pij=1,否则pij=0。其次需要进行综合判断,个体i是否存在多维贫困。这时需要进行加总计算,目前比较常用的加总方法有交集加总和并集加总两种。交集加总是指所有维度都存在贫困时,在总体上个体i才是贫困的,强调了各个维度之间存在互补性。但值得注意的是,当维度个数不断增加时,交集加总将会使贫困人口规模大幅缩减,同时也会将那些比较贫困的人口排除在贫困人口之外。或者说,基于交集加总识别出来的贫困人口往往是贫困人口中最贫困的个体。并集加总是指只要在一个维度上存在贫困,在总体上个体i就是贫困的,这强调各个维度之间完全互斥,几乎不具有互补性,其存在的问题是,难以识别出最困难的群体。在分析研究中,因为每个加总方法都具有各自的缺陷,为了更加全面地识别多维贫困的程度一般会采用多个加总的方式。AF贫困指数采用的办法是,选择一个维度个数的判断值k,且0

由此,调整后的贫困率为M0=HA,其对贫困率具有较高的敏感性,同时对贫困宽度也具有较高的敏感性。根据M0的特征可知,M0既适用于连续型指标,也适用于离散型指标,而且变量类型对测算结果并不具有影响。

(二)分类社会救助指标的选取

虽然Robeyns以可行性能力为核心对福利进行了界定,然而由于可行性能力并不能被直接观测到,目前使用可行性能力方法进行分析的经验研究主要使用的是功能性活动[13],但在指标选取方面存在比较大的争议[14]。Nussbaum认为,应该确定一个权威的指标清单[15],但Sen并不支持以权威清单的方式来选取指标[16]。根据Sen的观点,Alkire[17]提出了选择清单的5个方法:基于数据、理论假设、公共共识、协商参与机制以及个人价值观。

2011年以来,中国农村兜底性救助的目标从单一目标调整为“两不愁三保障”,本文根据Alkire选择清单的5个方法、“两不愁三保障”的目标、已有关于微观层面指标的研究[18-21]以及本文所使用的数据中国社会状况综合调查(3)本文使用的数据是中国社会科学院社会学研究所开展的中国社会状况综合调查,因为“两不愁三保障”于2012年全面推行,本文主要使用2013年、2015年、2017年、2019年四轮入户调查数据进行分析。该调查采用分层随机抽样方式,这4年农村居民的样本量分别是5 611、4 662、4 654、4 481,对中国农村人均收入水平、贫困发生率等具有很好的代表性。,从以下4个方面来选取分类社会救助的类别以及标准(见表1)。

表1 多维贫困的维度

一是收入。收入是衡量一个家庭是否陷入贫困的重要维度,同时收入对应着救助目标中的“两不愁”。剔除社会救助收入之后,家庭人均收入低于当年贫困标准时,该家庭被定义为收入贫困家庭。

二是教育。中华人民共和国成立以来,中国义务教育发展迅速,年轻人的受教育水平与中老年人之间差异巨大。据此,本文分别对劳动年龄人口和学龄儿童设定教育贫困标准。对于劳动年龄人口而言,受教育是重要的人力资本积累渠道,直接影响其收入水平。结合农民工群体以初中毕业为主的特征,当16～50岁家庭成员的受教育水平为“未上学”时,则被访者面临家庭教育贫困。而且,如果 16～50岁家庭成员的受教育程度为“未上学”,其本身是存在教育贫困的,更有可能需要相关的职业培训,从而弥补其在教育上的不足。对于学龄儿童而言,教育具有打破代际贫困传递的功能。另外,当家庭收入受限或者受到外来不利冲击时,教育支出更可能减少[22]。对于学龄儿童,当家庭中有6～15岁家庭成员且被访者认为“子女教育费用高,难以承受”时被视为贫困。6～15岁学龄儿童正处于义务教育阶段,该阶段的家庭教育支出较少,如果被访者认为教育支出负担难以承受,则认为其家庭存在教育贫困。

三是医疗。疾病是中国农村较为重要的致贫原因。疾病一方面提高了家庭的医疗支出需求,另一方面也降低了患者的劳动能力,从而对其就业带来负面影响。本文选取两个指标来体现医疗贫困,一个指标是被访者未参与医疗保险。没有参与医保可能来自两个主要原因:一方面,被访者认为自己身体健康并不需要医疗保险;另一方面,被访者存在支付困难、无力负担医疗保险,或者是即使参与了医疗保险也难以负担自付的部分从而放弃参与医疗保险的情况。农村居民参与的医疗保险主要是新型农村合作医疗(以下简称“新农合”),2011年已经达到97.5%(4)参见《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201202/t20120222_30026.html。。新农合的缴费标准比较低,一般来讲其对家庭的经济负担比较轻,从风险规避的角度来看,参与新农合保险是最优的选择。没有参与医疗保险更可能来自无力担负医疗保险。另一个指标是被访者对医疗负担的评价。

四是住房。很多学者在研究低收入群体的社会救助供需现状时就将家庭居住房屋情况作为重要因素进行分析[23]。建造住房是较大的投入,需要长期的积累,所以住房状况在一定程度上能够反映长期贫困的特征。

本文也从以下两个方面设定住房贫困标准。其一是没有自住房。中国农村居民家庭有自己的宅基地,没有自建住房的可能性比较低。其二是房屋购建年限。问卷中明确了家庭住房购买或自建的时间,但没有涉及最近一次修葺的时间。鉴于此,采用房屋购建年限作为住房的另一个指标。当房屋购建年限超过40年时,该家庭被视为存在住房贫困。

四、各类社会救助群体之间的分散性及机会不公平

公平的分配格局是共同富裕和社会主义现代化强国的显著标志之一[24]。当在收入、教育、医疗和住房方面需要获得救助的群体越分散时,“两不愁三保障”式社会救助则越难覆盖收入不贫困但其他维度存在贫困的群体,进而带来更大的机会不公平。本部分以多维贫困的测算方法为基础,分析各类受助群体之间分散性,以及“两不愁三保障”式社会救助存在的覆盖不足与机会不公平。

(一)各类社会救助受助群体的规模

首先,从收入维度来看,2013—2019年,中国农村的收入贫困率呈现波动上升的趋势。这与《中国农村扶贫监测报告》中的贫困率存在较大差异。主要是因为:为了体现农村居民家庭的贫困程度,本文在计算收入水平时,剔除了社会救助收入,只保留了家庭在获得社会救助之前的可支配收入。与此不同的是,《中国农村扶贫监测报告》中的贫困率对收入的衡量是考虑了救助资金等社会救助收入之后的可支配收入。另外,剔除社会救助收入之后,农村居民收入贫困率呈现波动上升也与2012年实施精准扶贫以来贫困标准的上升有一定的联系。2013—2019年,收入贫困标准从每人每年2 736元上升至3 218元,平均每年增长2.7%,但是各年份增长的幅度存在一定差异。结合表2中国农村居民收入贫困率的变动来看,当贫困标准提高幅度较大时,收入贫困率的上升幅度也较大。2015—2017年贫困标准提高幅度较小,仅提高了1.7%,在获得社会救助收入之前,2017年中国农村居民的收入贫困率为8.3%,比2015年的9.6%有所下降;但2017—2019年贫困标准提高幅度达到4.4%,对应着2019年的收入贫困率比2017年有较大幅度的上升。

其次,从教育维度来看,劳动年龄人口与学龄儿童之间存在不同的变化趋势。对16～50岁的劳动年龄人口而言,其受教育水平在一定程度上会对其劳动能力和劳动收入产生影响,进而可能会给其家庭收入带来影响。被访者中其家庭有16～50岁家庭成员受教育水平为“未上学”的占比有较大幅度降低,从2013年的12.1%降至2019年的8.3%。对于6～15岁学龄儿童而言,其主要处于义务教育阶段,该阶段家庭承担的教育成本较低。如果被访者认为其教育费用高则反映出家庭更可能面临教育贫困。2013—2019年,被访者中其家庭有6～15岁家庭成员且被访者认为“子女教育费用高,难以承受”的占比不断提高,从2013年的13.6%上升至2019年的17.3%,教育贫困有所上升。

再次,从医疗维度来看,相较于2013—2015年,被访者没有医疗保险的比例在2017—2019年发生较大变化。2013—2015年被访者没有医疗保险的比例低于8%,而2017—2019年该比例却超过了16%。这可能是因为2016年城镇居民医保和新农合两保合一时国务院发文对于覆盖范围提出,“农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险”,一部分农村居民退出了新农合(5)2016年,国务院出台了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(国发〔2016〕3号),对于覆盖范围提出,“城乡居民医保制度覆盖范围包括现有城镇居民医保和新农合所有应参保(合)人员,即覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险,有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。各地要完善参保方式,促进应保尽保,避免重复参保”。。然而,农民工参与职工类医保的比例一直都比较低,所以有一部分农村居民处于既未参与新农合,也未参与职工医保。另外,从医疗支出负担来看,超过30%的被访者认为医疗支出难以承受。虽然这个指标是一个主观判断,但也能够反映出中国农村家庭面临的医疗压力。

最后,从住房维度来看,住房维度两个指标对于贫困程度的衡量存在较大差异。一方面基于中国农村家庭拥有宅基地的特征,没有自住房的被访者占比非常低,仅有3%的被访者没有自住房。然而,另一方面,房屋购建年限超过30年的占比相对较高,在10%左右,而房屋购建年限超过40年的占比则非常低,低于3%,两者之间差距巨大。一个家庭可能有多套住房,本文选取了最新的自住房的购买或购建时间作为衡量住房维度贫困的标准。在中国农村,购建住房需要长期积累,住房变化幅度也比较小,住房维度两个指标在2013—2019年相对稳定。

(二)各类社会救助受助群体之间的分散性:多维贫困的综合评价

本文在分析分类救助时,选取了4个维度7个指标,本部分赋予指标相同的权重对多维贫困进行综合评价,从而反映各类社会救助受助群体之间的分散性。

在各指标等权重的情况下(见表3),如果有一个指标为贫困即被视为贫困(k=1),2013年中国农村居民中有54.0%处于贫困中,需要救助。随着k值的提高,即要求同时处于贫困的指标越多时,多维贫困率不断下降。如果至少有3个指标(k=3)处于贫困才被视为贫困人口,那么2013年中国农村的多维贫困率为4%。进一步,2013年至少有5个指标(k=5)同时处于贫困的人口为0%,即没有人同时5项指标都处于贫困中。2013—2019年,随着k值的升高,综合多维贫困率的变动趋势基本一致,即k值越高,综合多维贫困率越低。这反映出中国农村家庭的贫困维度相对分散,不同贫困维度之间的重合程度较低。由于没有自住房和房屋购建年限超过40年是互斥的,两种情况只能居其一,从计算结果来看,中国农村几乎没有6个指标同时处于贫困的群体。这与调查中的现实情况基本一致,收入、教育、医疗和住房同时处于贫困的家庭较少。这意味着,以收入为基础的“两不愁三保障”式社会救助的覆盖范围非常有限,一些仅在教育、医疗、住房方面需要救助的群体难以被覆盖,在非收入社会救助获得方面存在较大的机会不公平。从时间趋势来看,2013—2019年,综合多维贫困率呈现上升趋势。只要有一个指标处于贫困就被视为贫困人口时(k=1),综合多维贫困率从2013年的54.0%上升至2019年的61.2%;至少有3个指标存在贫困才被视为贫困人口时(k=3),综合多维贫困率从2013年4.0%上升至2019年5.5%;至少有5个指标存在贫困才被视为贫困人口时(k=5),综合多维贫困率从2013年0.0%上升至2019年0.2%。这反映出,中国农村多维贫困的程度呈现上升态势,且各类社会救助受助群体之间的分散性依然较高。

表3 中国农村居民多维贫困的综合评价(各指标等权重)

H与M0计算结果的差异也反映出中国农村居民在不同维度上存在的贫困具有较强的分散性。由H与M0的关系M0=HA可知,H值仅体现了贫困指标的个数大于等于指标个数标准值k的贫困人口占比,但不能反映这些贫困人口所遭受的贫困程度。M0值则综合考虑贫困率H和贫困人口遭受的平均贫困程度A。根据表3可知,2013—2019年对于k的不同取值,M0值均远低于H值,就2019年而言,当k=1时,H值达到了61.2%,但是在考虑平均贫困程度A之后,M0则降至了13.1%。这说明虽然至少有一个指标处于贫困的人口规模较大,但是遭遇的贫困程度较低,平均而言处于贫困的指标为1.5个。当k=3时,2019年的M0值为2.5%,平均而言贫困人口处于贫困的指标有3.2个。从H值到M0值的变化同样反映出,各维度同时处于贫困的情况较少,存在贫困的维度是分散的,而且分散性较强。这意味着,以收入为基础的“两不愁三保障”式社会救助已经难以覆盖收入不贫困而其他维度贫困的群体,那么该群体在获得社会救助方面则存在较强的机会不公平,其难以获得非收入以外其他维度上的社会救助,有悖于推动共同富裕中“人人享有”的原则。

(三)各类社会救助群体之间面临的机会不公平

鉴于中国农村贫困人口的贫困维度在不同的指标上具有较强的分散性,本文进一步对收入贫困与其他维度贫困之间的重叠率进行分析,从而更加清晰地反映出随着贫困人口贫困维度的变化,以收入为基础的“两不愁三保障”式社会救助中存在的机会不公平。

本文以教育贫困、医疗贫困、住房贫困与收入贫困之间的错位程度来衡量以收入为基础的“两不愁三保障”式社会救助的机会不公平程度(见图1)。如果收入贫困的家庭在教育、医疗、住房方面同时存在贫困,则认为完全无错位,不存在机会不公平。如果收入贫困的家庭在教育、医疗和住房上不存在贫困,教育贫困的家庭在收入、医疗和住房上也不存在贫困,以此类推,则认为存在完全错位,存在非常严重的机会不公平。一般而言,“两不愁三保障”的错位程度应该介于完全无错位和完全错位之间。基于“两不愁三保障”主要以收入贫困标准来衡量的特征,本文主要分析讨论收入贫困与教育贫困、收入贫困与医疗贫困以及收入贫困与住房贫困之间的错位程度。如果两两之间的重叠程度介于40%～50%,则认为错位非常轻微,机会不公平程度非常低;如果两两之间的重叠程度介于30%～40%,则认为错位比较轻微,机会不公平程度比较低;如果两两之间的重叠程度介于20%～30%,则认为错位一般严重,机会不公平程度一般;如果两两之间的重叠程度介于10%～20%,则认为错位比较严重,机会不公平程度比较高;如果两两之间的重叠程度介于0%～10%,则认为错位非常严重,机会不公平程度非常高(6)错位程度的衡量标准具有比较强的主观性,重叠率可以选择多个范围。根据已有关于最低生活保障瞄准率的研究来看,普遍存在一定的错保和漏保[25],难以实现100%的瞄准率。本文结合上述文献和专家打分的方式,选择以50%作为分界点,重叠率高于50%,则认为错位微小,即两者之间是基本一致的;如果重叠率低于50%,则认为错位不能忽视。同时,在[0%,50%]之间,又以10个百分点作为一个间距,将错位程度分为5类:错位非常轻微,错位比较轻微,错位一般严重,错位比较严重,错位非常严重。[25]。

图1 错位程度以及机会不公平程度示意图

表4列出了收入贫困与其他维度贫困之间的错位程度。从教育贫困与收入贫困的错位来看,2013年,有16～50岁家庭成员受教育水平为“未上学”的处于教育贫困的被访者中,有91.90%并不处于收入贫困,存在收入贫困的仅有8.10%。同年,有6～15岁家庭成员且被访者认为“子女教育费用高,难以承受”的教育贫困中有93.34%不处于收入贫困,存在收入贫困的仅有6.66%。从收入贫困和教育贫困的比较来看,两者之间的重叠率不足10%,这意味着这两者之间存在非常严重的错位。特别是对于“两不愁三保障”中的教育主要针对正处于学龄的教育而言,收入贫困和教育贫困之间的错位更加严重。同时值得注意的是,6～15岁人口主要集中于义务教育阶段,相比高中教育而言,义务教育阶段的费用比较低。然而,教育支出已经让一些非收入贫困的家庭感到负担较重。这也说明,教育贫困是非常值得关注的。2019年,教育贫困和收入贫困的重叠率有一定程度的提高,但依然处于错位比较严重的区间。有6～15岁家庭成员且被访者认为“子女教育费用高,难以承受”的教育贫困中同时存在收入贫困的仅有10.33%。

表4 收入贫困与其他维度贫困的错位程度:中国农村 %

从医疗贫困与收入贫困的错位来看(见表4),2013年没参与医保的被访者中仅有5.93%处于收入贫困,也就是说,医疗贫困和收入贫困之间的重叠率仅为5.93%,存在非常严重的错位。2013年认为医疗支出难以承受的被访者中有7.95%的被访者处于收入贫困,两者之间的重叠率也低于10%,两者之间同样存在非常严重的错位。2013—2019年医疗贫困和收入贫困之间的重叠率出现了较大幅度的上升。2019年没有参与医保的被访者中有11.33%处于收入贫困之中,两者之间的重叠率比2013年提高了47.66%,其错位程度也有所改善,从非常严重的错位改善至比较严重的错位。就医疗支付负担而言,2015年、2017年和2019年认为医疗支出难以承受的被访者中分别有10.81%、13.71%和12.29%的被访者处于收入贫困中,两者之间的重叠率相比于2013年有巨大幅度的提高,错位程度从2015年开始出现了一定改善,从非常严重下降至比较严重。

同教育贫困、医疗贫困与收入贫困的关系类似,2013—2019年住房贫困和收入贫困的错位程度有所下降。2013年,中国农村没有自住房的比例非常低,仅占2.2%(见表2),但是2013年这些住房贫困的被访者中也仅有5.66%处于收入贫困中,2019年该比例上升至9.69%。这意味着九成没有自住房的住房贫困家庭并不存在收入贫困。虽然两者之间的重叠率在2013—2019年有了较大幅度提高,但依然低于10%,仍处于错位非常严重的区间。从住房贫困的另一个指标来看,2013年房屋购建年限超过40年的住房贫困被访者中,有13.83%处于收入贫困中,两者之间的重叠率位于10%～20%,住房贫困和收入贫困存在比较严重的错位。2015年房屋购建年限超过40年的住房贫困被访者同时处于收入贫困的有22.94%,两者之间的错位程度出现了下降,从比较严重的错位降至一般严重的错位;然而,两者之间的重叠率在2019年出现了较大幅度的下降,错位程度进一步加剧。

通过收入贫困与教育贫困、医疗贫困和住房贫困之间的错位程度可以看出,当以收入作为“两不愁三保障”社会救助的核心识别指标时,有八成至九成的教育贫困、医疗贫困和住房贫困没有被覆盖在内。2013—2019年收入贫困与其他维度贫困之间的错位程度有了较大幅度改善,但是从错位程度本身来看,依然处于比较严重的错位中。这意味着,虽然以收入为主要衡量标准的“两不愁三保障”式的社会救助同时对收入贫困家庭的教育、医疗和住房提供了一定的保障,但是随着贫困维度分散性的提高,其与多维贫困视角下的收入扶助、教育扶助、医疗扶助和住房扶助存在非常大的差异。从分类社会救助的角度来看,收入贫困与其他维度贫困之间的严重错配降低了社会救助的机会公平性,与共同富裕所倡导的人人享有的合理分配格局相违背。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

《2020年人类发展报告》提出,发展是动态的,优先级和价值观会转变,所以度量标准也应转变。发展的视角同样适用于社会救助。中国已经进入扎实推动共同富裕的阶段,形成人人享有的合理分配格局是共同富裕的核心原则之一。人人享有并不是整齐划一的平均主义,其侧重于机会公平。社会救助作为共同富裕推动过程中的重要内容,必然遵循人人享有、机会公平的原则。基于此,本文从分类救助出发以机会公平的视角,借助多维贫困理论,分析讨论了中国农村分类社会救助的受助规模、受助群体之间的分散性;并依据教育贫困、医疗贫困和住房贫困与收入贫困之间的错配率,讨论了社会救助面临的机会不公平,为完善分类兜底性社会救助提供依据。研究发现:(1)各类社会救助受助群体的规模存在较大差异,收入贫困率、教育贫困率、医疗贫困率和住房贫困率之间存在较大差距;从时间趋势来看,中国农村的多维贫困程度呈现上升态势。(2)中国农村贫困的维度较为分散,收入贫困和其他维度贫困之间的重叠率非常低,存在较为严重的错位及覆盖不足,在“两不愁三保障”式的社会救助中,有超过八成的教育贫困、医疗贫困和住房贫困家庭没有被覆盖在内。这加剧了“两不愁三保障”社会救助的机会不公平;同时也反映出其并不能满足分类进行社会救助的需求。

(二)政策建议

鉴于此,完善社会救助的过程中既要在分类的基础上促进机会公平,也要在提高获得感的同时避免社会撕裂和对兜底性社会救助的诟病,推动形成人人享有的合理分配格局。本文从以下4个方面提出相关的政策建议:

第一,打破其他维度救助与收入救助之间的高度捆绑,扩大兜底性社会救助的覆盖率,以分类救助促进机会公平。兜底性社会救助的来源必然是转移性支付,而转移支付的再分配性质要求其具有合理性、公平性。打破其他维度与收入维度之间的高度捆绑和叠加,其作用在于,一方面,可以保障收入贫困以外的中低收入家庭在其他维度上的需求,避免其被排斥在亟须的社会救助之外;另一方面,可以降低高捆绑带来的救助叠加,避免一个人或者一个家庭获得了多方面的救助,其可支配收入反而高于非贫困中的低收入家庭,从而带来再分配的扭曲,降低了其合理性和公平性。

第二,整合城镇和农村的社会救助,同时加强各类社会救助制度之间的联系和区别,推进各类兜底性社会救助标准的建立,使各类兜底性社会救助能够根据不同家庭或个人的需求有的放矢,避免家庭或个人陷入某一项困境之中。

第三,发展壮大社会工作者队伍,持续对亟须帮助的家庭和个人提供有效的社会救助及社会服务。社会救助的瞄准率一直以来都是社会救助面临的一个重要问题。发展社会工作者队伍,加强社会工作者和服务对象的了解,可以在社会救助审核的过程中增加一个可以参考的维度,有助于提高社会救助瞄准率;同时也有助于为家庭和个人提供更加及时有效的社会救助。

第四,降低兜底性社会救助的户籍隔离,提高兜底性社会救助的可获得性。由于各行政区之间社会救助的标准存在较大差异,兜底性社会救助的对象一般以户籍为准,形成了户籍性隔离。然而,一些家庭和个人的社会救助需求主要发生在居住地,而非是户籍地,但囿于户籍制度的限制,这些家庭和个人并不能在居住地获得相应的救助。逐步将兜底性社会救助的对象从户籍人口转变为常住人口,进而提高社会救助的可获得性。