农产品地理标志法律保护的路径优化——基于湖北省秭归县的考察

杨春娥 王星航

(三峡大学 马克思主义学院, 湖北 宜昌 443002)

保护与发展好农产品地理标志,对于传承农业历史文化、打造区域特色品牌、增强农业竞争力、推进乡村振兴、增加农民收入,以及提高农产品质量安全水平,具有重要的现实意义。近年,中国在立法、政策方面加强了对农产品地理标志的保护。2016年农业部推出《关于推进“三品一标”持续健康发展的意见》明确,农产品地理标志“是我国重要的安全优质农产品公共品牌,为提升农产品质量安全水平、促进农业提质增效和农民增收等发挥了重要作用。”(1)农业部《关于推进“三品一标”持续健康发展的意见》(2017-11-30)。2017年中央一号文件强调:“要建设一批地理标志农产品和原产地保护基地。”(2)2017中央一号文件全文:《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新功能的若干意见》(2017-02-05)。2019年中央一号文件再次强调:“要健全特色农产品质量标准体系,强化农产品地理标志和商标保护,创响一批‘土字号’‘乡字号’特色农产品品牌。”(3)2019中央一号文件全文:《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(2019-01-03)。党的二十大报告指出:“完善农产品地理标志法律保护,能够促进地理标志更高效地保护好农产品,也可以使我国农产品在国际贸易大环境下创造更大价值。”[1]

对于农产品地理标志品牌保护与发展,有学者从经济法角度,提出“我国农产品地理标志品牌建设存在法律保护不完善、质量监管不健全、市场维护不到位等诸多问题。”[2]“国内地理标志的研究热点为品牌化研究、地理标志保护与产业发展、经济效益、消费者行为和生产者行为等方面,但目前理论发展仍滞后于产业发展。”[3]徐向龙以宁国山核桃为例,提出“推进产业集群发展、深化品牌战略、加大地理标志保护和改善发展劣势等相应的对策建议。”[4]杨永探讨了农产品地理标志融入黄河文化旅游发展,提出“法律法规保护不完善、旅游发展基础较弱、融合发展的创新不足”等问题[5]。彭傲天认为,“乡村振兴视域下要通过聚焦共性模式、区域特色和行业特色、构建品牌优势、完善机制等路径。”[6]总体而言,现有研究成果为农产品地理标志立法保护提供了法理依据与理论指导,但主要停留在法理分析层面,实施地理标志法律保护的具体案例还不多,定量研究相对较少。

笔者以湖北秭归县为个案,2018年至2022年期间,考察“秭归脐橙、秭归桃叶橙、屈乡丝绵茶、秭归夏橙”4个国家地理标志法律保护现状及其问题,尝试探索优化农产品地理标志立法保护的路径选择,以完善我国农产品地理标志保护理论体系。

一、农产品地理标志立法保护的现状

(一)工商系统保护模式

1.农产品地理标志工商系统保护。主要依据包括:2003年颁布的《集体商标、证明商标注册和管理办法》,2013年新修订的《商标法》和2014年制定的《商标法实施条例》等。现行商标法对地理标志保护体现在地理名称商标的禁用和地理标志的注册两个方面。第一,禁止性保护,即哪些名称普通商标不能注册,这体现在商标法第10条第二款。第二,地理标志的申请保护,即如何为地理标志保护打开一扇合法的大门,主要体现在商标法实施条例第4条第一款和商标法第16条。通过正反两个方面的规定,达到对地理标志的保护。

2.中国现行商标法对地理标志的保护。第一,商标与地理标志有区别。一是二者功能不同。地理标志最本质的功能主要体现有指示来源地功能,以及特殊的环境造就特殊的产品,特殊的产品打出特色知名度的功能。显然商标并不具有第二项功能,而“地理标志的核心价值在于该标志是其标示的货物的独特品质与特定地域的环境建立联系的桥梁”。二是属性不同。前者的本质为具有识别性,且不能具有描述性或欺骗性,但后者不具有前者所具有的性质。三是权利来源不同。商标和地理标志本质上决定了二者权利来源的差异性。前者权利产生的原因,其一为政府授权;其二为长期使用并使该名称具有了标识性,基于对名称知名度的贡献,承认该名称为合法商标。后者权利来源于产品产地特色的自然人文环境,与使用者甚至政府授权无关。这也导致二者专有性或排他性不同。四是所有人不同。商标属于特定的经营者,但地理标志则为一个地理范围内具有一定资格的全体经营者。五是权利的期限不同。地理标志权利来源于当地特殊的自然人文环境,只要这些环境没有改变,就一直处于保护期限,而一般商标保护期限仅10年。

第二,相关法条内容不精准。一是商标法第10条第二款中禁止注册为商标的地名范围过窄,并不能完全杜绝地理商标被注册为普通商标的范畴。第16条的规定基于诚实信用原则,且“已经善意取得”界定不明,容易导致地理标志与商标在使用方面产生冲突。由此,现行商标法对地理标志保护处于被动保护状态。二是地理标志与集体商标、证明商标的内涵不同。地理标志为集体共有权利或者称为“有限私权” ,一方面指特定区域内满足一定质量要求的企业都可以获得使用权,另一方面该使用权又要受到很多的限制,使用者不仅局限特定区域,且无权处分、转让或许可他人使用,而集体商标和证明商标实质为个体化权利。《实施条例》第4条的规定显然有悖于商标的专属性特征,把其纳入已经显得有些牵强。

第三,实施困境。工商局注册审查认定方面相对宽松。在审查流程方面,地理标志审查与普通商标也无异,但在审查标准方面不够规范化和具体化。此外,在管理机构设置方面,更没有专门的审查管理机构。可见,现行商标法无法实现对地理标志的全面保护。

(二)部门规章保护系统

质检部门系统包括:《地理标志产品保护规定》(以下简称《规定》)《地理标志产品保护规定实施细则》以及其他配套规范文件。保护机构有质检总局、地理标志保护机构、省质检机构和产品所在地质检机构等。保护流程包括申报、初审、受理、审核、地理标志产品技术标准体系建立、专用标志申报、专有标志登记、监督管理等。农业部门与质检系统保护制度基本类似,只是管理机构不同。通过质检系统保护模式来保护农产品地理标志也存在以下不足。

1.《规定》立法不足。第一,由于《商标法》已经将地理标志纳入其中,而《立法法》第87条之(二)规定:“下位法不得违反上位法,”《规定》的合法性与有效性值得商榷。第二,从性质上而言,质监局有关规定中规范的产品注册程序属于行政许可,但《行政许可法》并没有授予部门规章的行政许可权。这显然与我国一直倡导的依法治国不符。第三,从WTO规则来看,WTO只承认和保护各国的法律和法规确认的事项,对于法规以下的规定则不予认可,显然质监局(也包括农业部)的相关规定在形式上无法获得国际层面的保护,这样也不利于我国农产品地理标志的专门保护。第四,从国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》来看,行政机关的行政职权应由法律设定并依法授予,没有法律、行政法规依据,各部门不宜制定规章自我授权。显然质监局的部门规章违反了这一规定。

2．《规定》内容不明确。第一,地理标志的保护范围、异议和撤销等程序问题并未给出清晰界定。异议和撤销是保护当时人的重要制度,这种制度的目的在于给利益者更大的操作空间,更久的表达权利时间,通过这些措施可以更好地保护当事人和其它利益相关者。第二,《规定》与其他相关法律法规和规章之间缺乏协调。一方面,其与现行《商标法》相关内容缺乏衔接,如果出现冲突,找不到相应的条款予以协调;另一方面也与原质量技术监督局和原出入境检验检疫局出台的相关规定衔接不足。比如《规定》中地理标志产品的范围与《原产地域产品保护规定》的原产地域产品范围不同。再者,已经在原质量技术监督局注册的并获得原产地域保护的产品是否继续保护?这些在现行《规定》中未给予明确回应。

二、秭归农产品地理标志法律保护实践

(一)秭归注册农产品地理标志概况

秭归现有秭归脐橙、秭归桃叶橙、屈乡丝绵茶、秭归夏橙4个国家地理标志。2017年3月,“秭归脐橙”被国家工商行政管理总局商标局认定为中国驰名商标。

表2 根据《地理标志产品保护规定》

表3 根据《农产品地理标志管理办法》申请的产品

(二)“秭归脐橙”商标法系统保护

1.“秭归脐橙”在工商局进行商标注册。2002年底,秭归县农业局与工商局开始准备秭归脐橙的商标申请工作,于2003年3月正式向国家工商总局申请,三年后注册成功,注册流程与其他普通商标差不多。根据《集体商标、证明商标注册和管理办法》规定,秭归柑桔协会附送主体资格证明文件、地方政府主管部门的批准文件、集体商标的使用管理规则等。“秭归脐橙”集体商标申请经过商标局受理审查,于2005年12月28日发布初审公告,三个月公告期后正式投入使用。

2.“秭归脐橙”集体商标管理。集体商标的管理涉及管理者、利益相关者以及相关规章制度。该管理者为协会,被管理者为生产、加工、经营和销售秭归脐橙的利益相关者。管理制度包括两个方面:一是《“秭归脐橙”地理商标使用管理办法》,该办法规定了使用条件和手续、会员的权益和义务、管理和使用等;二是《“秭归脐橙”地理标志标识使用规定》,该规定包括申请、受理、审核、批准、监督与管理等部分。

3.商标法系统对地理标志的法律保护。第一,申请人保护。根据《集体商标、证明商标注册和管理办法》规定,申请人要求比较严格,必须为协会、行业组织等。该规定是基于对地理标志本质的认识,地理标志作为一种有限私权性质的知识产权,它既具有私权性质,也有集体性质,这就决定了该申请人不可能是个人或者具有私人属性的企业法人,因为地理商标所指向的商品不是任何人的私地,而是一个区域内几代劳动者努力的智慧结晶,这种劳动成果仅专属于特定区域的集体所有。

第二,注册保护。作为集体商标“秭归脐橙”与普通商标的注册形式大致相同。该制度安排是基于普通商标注册程序,它仅专属于特定区域的集体所有。集体商标通过这一套注册程序可以得到很好的保护,就没有必要对集体商标注册程序进行特别规定,同时也节约了社会资源。地理标志毕竟有别于普通商标,涉及的申请人、申请的产品(这里的农产品地理标志是比较特殊的商品)、产品质量要求和产地要求等都很专业,这种形式的审查很难保证农产品地理标志名副其实。不过工商局也在不断完善现有的集体商标注册流程。

第三,管理监督。申请人秭归柑橘协会作为管理人,管理法律依据为《“秭归脐橙”地理商标使用管理办法》和《“秭归脐橙”地理标志标识使用规定》。该协会责任重大,应该赋予其独立的处罚权,可以在管理农产品地理标志过程中发挥应有的效能。当然,权利的扩大也伴随义务标准的提高。协会作为联系政府、生产者、消费者的桥梁,国家应该给予更多关注。

(三)“秭归脐橙”质检局系统保护

1.秭归脐橙在质监局注册与管理。根据《地理标志产品保护规定》,秭归县柑橘协会向省级质量技术监督局附送秭归地方政府授权的秭归柑橘协会文件、关于界定秭归脐橙地理标志产品保护范围的函、“秭归脐橙”证明材料等,申请地理标志保护。湖北省质量技术监督局对申报的“秭归脐橙”保护申请提出初审意见。国家质检总局对收到的“秭归脐橙”地理标志保护请求进行核查,经审查合格,再由专门网站进行公示。最后“秭归脐橙”地理标志保护申请,由国家质检总局组织专家审查委员会进行技术审查,经审查程序结束后,秭归脐橙方可能到质监局认可的地理标志称号。

2.标准制订及专用标志使用。根据相关规定,省级部门专门为秭归脐橙制定质量标准。这一标准出台规范了秭归脐橙日后的经营管理,有利于区域内生产者种植,也有利于加工企业加工生产。

3.保护和监督。县质监局对“秭归脐橙”进行监管的措施,既包括产品的销售领域,又包括产品的生产加工领域和种植生产环节。为保证产品的每个环节都能达到其最低标准,需要对其全过程监督,便于及时发现和解决问题,必要时会联合其他部门共同执法,真正让消费者放心,产品才有出路。

4.质检系统对地理标志的保护。一是对申请人实施保护。地理标志产品保护规定“秭归脐橙”申请人,可以是秭归政府明确的行业协会秭归柑橘协会。其申请人要求和工商局的大致差不多,都是基于地理标志有限私权属性。二是注册保护。国家质监局的注册程序包括提出申请、初审、复审、检验、公式及颁发证书等方面。相较于工商局的注册形式,质监局更注重实质审核,审核更专业严格。三是质量控制。质量控制依据源于省级部门制定的关于“秭归脐橙”的质量标准。农产品地理标志的质量品质是核心,对其质量控制就显得尤为重要。通过专门的质量标准,可以量化管理过程,便于实践中的操作。

(四)“秭归夏橙”农业部系统保护

1.“秭归夏橙”在农业部系统申请注册。第一,申请人。秭归夏橙农产品地理标志登记申请人许可,由秭归县柑橘协会经当地政府部门批准获得,具体负责秭归夏橙农产品地理标志的申办工作。农业部的申请人条件和工商局以及质检局的要求差不多,都是基于农产品地理标志的本质属性。

第二,登记申请书及附属材料。申请人秭归县柑橘协会递交申请书,同时附送确认申请人是否合法、申请产品是否符合标准要求等相关附属材料。首先需要权威部门(当地政府)对申请人进行背书;其次需要专门的产品品质鉴定机构对产品质量背书。农业部还出台了登记申请流程:即对申请人、产品质量、检验机构及有关政府部门规范要求的一系列的规范性文件。通过这一系列的制度安排,保证真正的农产品地理标志得到保护,不达标的不能获得认可。

第三,现场核查、审查和评审。由省农产品质量安全中心组织实施现场核查,现场核查结束后出具《现场核查报告》,对其提出初审,报农业部农产品质量安全中心,经过质量安全中心审查和专家评审,经专家评审通过后,最后由媒体进行公示。整个流程相对比较规范完整,不仅有政府公信力的介入,还有权威鉴定机构参与,更有行业专家学者把关。

2.农产品地理标志“秭归夏橙”授权及管理。第一,授权阶段。获得授权的经营者应该接受协会和其它相关部门对其农产品地理标志管理进行培训,并自觉接受秭归县柑橘协会对“秭归夏橙”的生产、加工、营销过程的指导,服从其对“秭归夏橙”标志的使用情况以及产品生产情况的跟踪检查和监督管理。未经授权,不使用与“秭归夏橙”相似的文字、图形或其组合,以保护“秭归夏橙”的品牌信誉和市场信誉。

第二,种植生产管理阶段。为了保障“秭归夏橙”的质量,秭归柑橘协会特制定了《秭归夏橙质量控制措施》,建立了以秭归县柑橘协会负责人为总负责人的质量保证小组,配备专人负责基地农产品质量安全工作。质量保证小组及时提供生产技术服务,秭归夏橙生产者要严格按照《绿色食品柑桔(秭归夏橙)生产栽培技术规程》进行生产。

第三,收购阶段。秭归县柑橘协会通过收购合同与农户签署合同,明确相关方的责任和权利。合同明确了种植过程的科学管理、技术指导、品名、数量、保护价、交货地点时间、收购办法、免责约定等。

第四,销售阶段。一是保护流通领域日常的正常经营秩序;二是积极宣传推广农产品地理标志;三是引导经营者正确使用农产品地理标志专用标识。相关规定赋予当地政府的责任不仅只关注注册环节,还需要重视销售关键环节。政府可以利用自己的资源优势,利用多途径广泛宣传与推广本土地理标志产品。

第五,监督管理。协会和相关政府部门负责农产品地理标志的种植、生产、加工、销售、流通等所有环节。没有好的监督,就难以抑制不法行为,也不能保护和鼓励合法经营者的经营活动。相关政府部门拥有农业部有关规定赋予的执法权,但也鼓励社会监督举报。给违法者施以压力,给合法者以动力。

3.秭归夏橙的网络销售。新零售的概念提出后,基于网络销售的便利,地域性农产品展示出极大的优势,全国性的网络零售避免了地域交通障碍,诸如秭归夏橙类产品,获得一次很好的商业拓展机会。目前,从京东、淘宝等大规模网商对秭归夏橙的销售调查来看,效果并不十分理想。如以淘宝为例,在秭归脐橙的搜索项下,出现诸多品牌,如甘福园、蓝君、陌上时光等等,几乎都是水果经营店,很多并非是秭归夏橙的产地范围。其包装、价格、质量体系评定有些混乱。其中几个销售排名靠前的产区水果经销店的淘宝“描述”“物流”“服务”分值都差强人意。在各经销商的产品描述中,对该产品地域属性产权保护上的提及地域产地认证,及农业部相关认定上的价值,似乎没有得到适当体现。

三、农产品地理标志法律保护的路径优化

(一)完善农产品地理标志立法的建议

1.完善现行《商标法》。第一,在《商标法》中将地理标志作专门规定。商标和地理标志的法律属性不同,在集体商标或证明商标框架内也难以消除这种差异性,在《商标法》第3条将地理标志作专门规定,与商品商标、服务商标和集体商标、证明商标并列,赋予其独立的法律地位。另外将第16条第二款地理标志定义改至第3条证明商标定义之下,在第3条最后一款后加“地理标志注册和管理的特殊事项,由《地理标志管理条例》规定”。将《集体商标、证明商标注册与管理办法》中相关地理标志的规定删除,重新修订《商标法实施条例》第四条。

第二,修订《商标法》条款内容。一是对《商标法》第10条第二款内容进行修改,建议扩大禁止地名的使用范围,以便更好适应未来发展需要;二是关于第16条第一款规定,不仅应禁止域外的人注册,而且也应明确禁止域内的人注册含有商品地理标志的普通商标,还可以通过修改第45条异议程序,将该情况包括在适用范围,以便阻止其注册;三是《商标法》第16条规定的“善意取得”界定不清,可在《商标法实施条例》进行适当补充,明确“善意”标准。

2.制定《地理标志保护条例》。随着农产品地理标志的经济价值日益凸显,对乡村振兴具有重要的促进作用。中国地理标志立法已经不能满足对农产品地理标志保护需求,专门制定《地理标志保护条例》,可以进一步弥补部门规章保护的缺陷:一是界定地理标志相关的定义,理清保护对象;二是明确授权管理机构,通过明确的分工安排便利于后期工作的展开;三是完善注册程序,也是中心环节,该环节可以把控申请人、产品质量、后续管理等;四是重视其他包含专用标志使用、新旧法的衔接、国外产品的保护等。

3.健全管理与监督机构。建立以工商局牵头、质监局和农业部参与的“地理标志管理委员会”,对三部门的地理标志产品的注册登记管理监督工作进行协调。一是由该委员会整合三部门资源建立全国性的地理标志保护名录,通过共享数据库资源保证不同部门认定结论的一致性。二是《地理标志管理条例》应规定在一个过渡期内,三部门逐渐统一注册管理程序,将三部门注册管理权限上交地理标志管理委员会。四是“地理标志管理委员会”应从工商、质检和农业部不断充实人才队伍,构建完善的质量标准控制与监督体系。建立全国地理标志产品注册登记管理监督的专门机构,委员会内设于工商局。

4.完善注册与管理程序。通过借鉴国外经验,以及质监局和农业部的实践做法,在满足TRIPS协议确立的最低标准基础上,详细规定地理标志的申请与受理,申请材料复议、审核与批准,标准的制订,专用标志的使用,及注册后的保护与监督等方面。在《商标法》对地理标志产品质量标准控制不够的情况下,需要在注册环节细化并提交产品的生产工艺和质量标准的规定。在保护与监督环节上,一是要提高政府监管力度,在地理标志保护条例实施过渡期内,地理标志保护委员会主动建立工商局、质检局和农业部的沟通协调机制。过渡期后,地理标志委员会集中管理全国地理标志的质量监督与管理工作,继而开始接管包括种植户产品生产、加工企业的加工、销售流通等全过程监督管理;二是要赋予注册人实质的职责与权利,明确规定域内使用人使用权限与侵权法律责任。

5．注重其他法律规章衔接。任何法律的制定都需要考虑法律衔接的问题。制定《地理标志保护条例》应考虑如何处理与先前出台的一部法律和两部部门规章的关系,避免彼此之间的冲突。把《反不正当竞争法》作为实施地理标志保护的最后屏障,将虚假使用地理标志作为不正当竞争行为。

6．明确行业协会组织的权利和义务。作为农产品地理标志行业代表的组织,其更了解整个行业的发展现状和未来趋势。《地理标志保护条例》应通过法律形式赋予其明确的权利和义务,加强对行业协会组织的培育。使其真正成为有管理能力的独立组织,以便更有效发挥自身优势。

(二)调整农产品地理标志发展的路向

调整农产品地理标志发展的路向,是促进与完善农产品地理标志保护的重要途径。县域农产品地理标志保护涉及的主体包括政府、涉农企业、行业协会、农户等。其中政府在农产品地理标志保护中起着关键作用,鉴于目前农产品地理标志保护尚处于起步阶段,相关行业协会自律机制尚不完善,政府监管仍为主要手段。理清政府在农产品地理标志方面的职责,才能更好地规范政府公权力的介入,助力农产品地理标志健康快速发展。

1.把控生产环节的种植范围与过程。生产环节决定着产品的品质,是整个管理环节的源头,必须在品种选育、基地建设、标准化生产方面下功夫。一是严格控制种植范围。在注重农产品地理标志的同时,还要考虑气候、土壤条件等客观因素,盲目发展会影响地理标志产品的品质和品牌。地方政府应主动引导农户因地制宜,在非地理标志划定区域发展蔬菜、烟草、坚果等其他产业。二是严格控制种植过程。县域农业部门作为地理标志产品保护的主要职能部门,要积极推进品种改良,加快淘汰树龄偏大、品质退化的落后品种。另外积极和科研院校对接,加大新品种培育研究,力争有突破性进展。

2.加强加工环节的监督质量管理。通过大力扶持龙头企业,加强生产加工过程的监督管理。县质监局负责农产品加工企业的监督管理,一方面制定和完善各类地理标志产品的质量标准,引导农民与生产销售企业统一标准,统一品牌,统一检验,统一管理,规范化生产农业地理标志;另一方面建立产品质量追溯制度,以便质检部门和其他相关部门及时监控产品流向,分析产品的市场动态,决策产业未来发展方向。

3.深化销售环节的渠道管理。县工商局负责对市场上农产品地理标志标识使用情况加强监督,深入打击伪劣农资、以次充好、不正确使用地理标志标识以及假冒仿冒商标等侵权行为。县域宣传部门多渠道推介地理标志农产品,不仅要充分利用传统的电视台、宣传牌、电子滚动屏等媒介,也要抓好网络营销,还可以和地方旅游产品深度融合。