基于PMC指数模型的民族团结进步地方立法质量评价

方付建 杨 芳

(中南民族大学 公共管理学院,湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

近年来,习近平总书记多次强调“坚持各民族在法律面前一律平等,用法律保障民族团结”。用法律保障民族团结,既是民族工作的重要内容,也是我国社会主义法治建设的重要内容[1]。用法律保障民族团结,广义上指依靠各层级各类型的法律法规予以保障,狭义上则是指依靠专门性专项性的法律法规进行保障。目前,一些省(自治区)、自治州、自治县(旗)根据宪法和立法法规定的立法权限制定了本地区民族团结进步的相关条例,为保障民族团结提供了专门的法规支撑,推动了民族团结立法从分散立法向专门立法转变。用“民族团结”在北大法宝进行检索,发现最早出台民族团结相关条例的省份是新疆,其于2009年发布了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》。由此可见,地方层面民族团结立法已经走过了十多年的历程。对近十多年来民族团结进步地方立法实践展开研究,不仅是落实中央民族工作会议精神,加速推进民族事务治理法治化的具体需要,也是贯彻全面依法治国这一治国理政基本方略,坚持科学立法的现实要求。

围绕民族团结进步地方立法这一议题,学术界已进行了一定的研究。早在2015年,刘玲即以各地有关民族团结的立法文本为基础,探讨了民族团结地方立法的概况、路径及路向,指出保障民族团结的地方立法既是各地结合自身实际坚持民族团结的经验总结,也是民族团结进步工作制度化、法治化、常态化的实践探索[2]。2021年,常安撰文指出,民族团结进步的地方立法为民族团结提供了法治保障,并认为铸牢中华民族共同体意识是民族团结进步地方立法的主线,要以民族团结进步地方立法促进中华文化认同[3]。此外,一些学者以民族团结地方立法文本为基础,探讨了铸牢中华民族共同体意识的立法问题。叶强考察了铸牢中华民族共同体意识写入地方民族团结立法文本的具体过程和阶段,并分析了铸牢中华民族共同体意识和民族团结的关系[4]。蒋慧、孙有略结合民族团结立法文本中有关铸牢中华民族共同体意识的条款,分析了铸牢中华民族共同体意识入法的理论意义、具体过程和不足之处[5]。

就现有成果看,民族团结立法研究仍存在以下三个问题:一是直接研究民族团结地方立法的文献所选取的立法文本较少,且未对近年来新颁布的立法文本进行追踪研究;二是部分文献仅将民族团结地方立法文本作为分析其他议题的材料,未围绕民族团结议题展开深度分析;三是目前对民族团结立法的分析多以抽象的定性分析为主,量化分析的文献较少。基于现有研究的不足,本文选取七个省(自治区)人大机关颁布的民族团结进步相关条例作为分析素材,利用PMC指数模型这一量化分析方法构建测评指标,对民族团结进步地方立法的质量与水平进行科学的多维评测,力求从总体上把握当前民族团结进步地方立法的概况,并根据具体测评数据发现各省(自治区)民族团结进步立法的问题与短板,在此基础上,探讨民族团结进步地方立法的改进路向,以真正落实用法律保障民族团结。

二、PMC指数模型介绍与民族团结进步条例文本选取

虽然PMC指数模型主要应用于政策评价,但广义的政策包括了法律法规。因此,为了对当前各个省份出台的民族团结进步条例文本的质量进行量化评价,本研究尝试运用PMC指数模型进行测评,以发现各个省份民族团结进步条例文本的一致性程度以及优点与不足。

(一)PMC指数模型介绍

PMC (policy modeling consistency)指数模型是一种较为前沿和热门的政策文本评价分析方法。鲁伊斯·埃斯特拉达等认为,世界上万事万物都处在相互运动联系之中,在政策建模时应尽量考虑所有相关的变量,不要忽略或删除任何相关变量[6],并指出在模型构建中二级变量的数目不限,而且每个二级变量的权重是相同的[7]。PMC指数模型由张永安等学者于2015年引入国内[8],此后被广泛运用到科技创新政策、金融政策、房地产政策、创新创业政策、养老服务政策、人事人才政策等诸多政策的分析评价之中。PMC指数模型可以从多个维度分析政策的内部一致性以及政策的优势及劣势,并可以通过PMC指数和曲面直观反映政策的总体情况及各维度的情况。相比较其他政策评价模型,PMC指数模型具有通过文本挖掘设定变量及参数以减少主观性,针对政策文本本身进行研究以提升聚焦度,既可对单一政策进行直观分析,也可比较不同政策的一致性等突出优势[9]。PMC指数模型的分析步骤一般分为:(1)选取相关评价变量;(2)对各二级变量进行0和1二进制处理并设定参数;(3)建立多投入产出表;(4)计算PMC指数和绘制PMC曲面[10]。

(二)民族团结进步条例文本选取

为搜集省级层面制定和发布民族团结进步相关条例情况,以“民族团结”为关键词在北大法宝展开检索,同时在各省份的人大、政府及政府民族事务部门的网站展开检索,通过分析整理,发现目前贵州、云南、青海、西藏、宁夏、内蒙古、新疆共七个省或自治区出台了民族团结进步相关条例,具体见表1。

表1 民族团结进步条例文本选取

三、民族团结进步条例PMC指数模型构建与分析

根据PMC指数模型的分析要求和步骤,结合各省份民族团结进步条例文本的情况,在变量选取、各变量参数设定以及根据条例文本进行变量赋值的基础上,计算得出了七个省份民族团结进步条例文本的PMC指数,并对各省份的PMC指数进行了排序。

(一)评价变量的确定

为确定评价变量,对七个省份的民族团结进步条例文本进行内容分析,提取关键词,并借鉴鲁伊斯·埃斯特拉达、张永安等学者关于变量选取与设定的成果,本研究确定了8个一级变量,37个二级变量。其中,8个一级变量分别为:立法目标(X1);立法方式(X2);责任确定(X3);内容设置(X4);地域特色(X5);配套措施(X6);可操作性(X7);责任追究(X8)。

立法目标(X1)包含4个二级变量,分别为:目标定位(X1:1);共同体意识(X1:2);发展理念(X1:3);民族关系(X1:4)。这些变量用于确定各省份民族团结进步条例的立法目标是否包含建成全国民族团结进步示范区或模范区、铸牢中华民族共同体意识、促进各民族共同发展以及维护平等团结互助和谐的民族关系。

立法方式(X2)包含3个二级变量,分别为:学习借鉴(X2:1);专家咨询(X2:2);社会参与(X2:3)。用以分析各省份的民族团结进步条例在制定过程中是否学习借鉴了其他省份的立法经验,是否咨询了法学等领域的专家,以及社会公众是否参与了立法过程。

责任确定(X3)包含6个二级变量,分别为:党委责任(X3:1);人大责任(X3:2);政府责任(X3:3);部门责任(X3:4);社会责任(X3:5);公民责任(X3:6)。用以确定各省份的民族团结进步条例是否将民族团结进步工作或创建的责任明确到党委、人大、政府、政府各部门、社会以及公民。

内容设置(X4)包含6个二级变量,分别为:分章/分类(X4:1);工作职责(X4:2);社会协同(X4:3);宣传教育(X4:4);创建表彰(X4:5);组织保障(X4:6)。通过设置这6个二级变量,以分析各省份的民族团结进步条例的内容模块是否进行了分章或分类,其内容是否包含工作职责、社会协同、宣传教育、创建表彰以及组织保障等要素。

地域特色(X5)包含4个二级变量,分别为:经济建设(X5:1);文化优势(X5:2);生态优势(X5:3);社会基础(X5:4)。用以评价各省份的民族团结进步条例是否彰显了区域特色与优势,是否注重依靠区域特色与优势推动各民族交往交流交融和促进各民族共居共学共事共乐,包括是否注重区域经济发展,是否突出了区域文化资源优势和生态优势,以及是否注重社会基础设施建设。

配套措施(X6)包含8个二级变量,分别为:经费保障(X6:1);工作机制(X6:2);联席会议制(X6:3);目标考核(X6:4);工作规划(X6:5);表彰奖励(X6:6);应急处置(X6:7);执法检查(X6:8)。用以评价各省份的民族团结进步条例是否有完善的配套措施以保障条例得到有效执行。如,条例是否有经费保障的规定,是否有工作机制、联席会议制的规定,是否设置了领导责任及目标考核制以对工作职责进行评估考核,是否要求各主体制定工作规划,是否有具体的表彰奖励制度设计,对于紧急情况的处理是否明确要求制定应急处置方案,以及是否有关于执法检查的规定。

可操作性(X7)包含3个二级变量,分别为:语言精准(X7:1);程序具体(X7:2);规范明晰(X7:3)。用以评价各省份的民族团结进步条例是否具有可操作性。例如,条例文本语言是否精准,相关工作程序是否具体可实施,对各主体的行为规范是否明确区分。

责任追究(X8)包含3个二级变量,分别为:主体明确(X8:1);情形区分(X8:2);后果明确(X8:3)。用以说明各省份的民族团结进步条例对违法情况的界定是否清晰明确。如,违法主体界定是否清楚,违法情形区分是否具体,违法后果说明是否清晰。

(二)二级变量参数的设置

根据PMC指数模型关于二级变量参数设置的规则,为确保每一个二级变量同等重要且对多投入产出表发挥同样影响,采用二进制算法的0和1设置二级变量的参数值。具体而言,若某个省份民族团结进步条例文本包含二级变量所涉及的内容时,则该参数设定为1,若某个条例文本不包含二级变量所涉及的内容,则设定为0,参数设置具体情况见表2。

表2 民族团结进步条例PMC指数模型变量设置与参数设定

(三)多投入产出表的建立

多投入产出表是一种从多维度量化单个变量的数据分析框架[11],能够容纳大量的二级变量并量化一级变量的具体数值,从而为PMC指数模型的具体测算提供数据基础。根据PMC指数模型有关二级变量参数设置的规则,结合七个省份民族团结进步条例文本的具体内容,对各二级变量进行赋值,建立多投入产出表,具体结果见表3。

表3 七个省份民族团结进步条例的多投入产出表

(四)PMC指数的计算

根据多投入产出表有关二级变量的赋值结果,运用PMC指数模型的计算公式[12],可以计算出各一级变量的具体数值,以及每个条例文本的PMC指数,计算结果见表4。

表4 七个省份民族团结进步条例的PMC指数

由于本研究选取的一级指标有8个,所以各条例文本的PMC指数取值在0～8之间,根据鲁伊斯·埃斯特拉达等提供的评价标准,本研究将民族团结进步条例PMC指数划分为四个等级:若PMC指数得分在0～2.99之间,则该条例一致性较低,评分等级为不良;得分在3～4.99之间,则该条例等级为可接受;得分在5～6.99之间,则该条例等级为良好;得分在7～8.0之间,则该条例等级为优秀。总之,PMC指数值越大,则等级越高,立法质量越好。七个省份民族团结进步条例评价等级如表5所示。

表5 七个省份民族团结进步条例评价等级

四、评价结果分析与对策建议

运用PMC指数模型以及结合文本内容分析,设计了民族团结进步条例立法质量的评价指标体系,并对已经出台民族团结进步条例的七个省份条例文本进行了量化评价。根据各省份条例文本的PMC指数值、排名情况以及各一级指标的得分情况,可以对七个省份的民族团结进步条例进行具体的对比分析,发现各省份民族团结进步立法的优势与不足,进而针对性地提出改进建议。

(一)评价结果总体分析

从PMC指数结果来看,有两个省份的民族团结进步条例的评价等级为优秀,三个省份的评价等级为良好,其余两个省份为可接受,说明民族团结进步地方立法的整体质量较好,多数处于良好等级以上。从PMC指数排名来看,POL7﹥POL4﹥POL5﹥POL6﹥POL2﹥POL3﹥POL1,表明民族团结进步条例的立法质量总体上呈现出“越新越好”的发展趋势,即新近出台的条例的立法质量明显高于较早出台的条例,其中,最早出台的条例得分最低,接近不良等级。从PMC指数模型的一级变量的得分均值来看,立法方式、责任确定、配套措施和责任追究四个一级变量的得分均值较高,变量性能优异,立法目标、内容设置、地域特色、可操作性四个一级变量的得分均值偏低,反映出各省份民族团结进步条例在目标确定、文本内容安排、地域特色彰显及法规的可操作性等方面仍有提升空间。

(二)评价结果反映出的问题

依据PMC指数模型不仅可从总体上把握各省份民族团结进步立法的质量和水平,也可根据各条例文本在特定一级变量上的得分情况反映各省份民族团结立法存在的不足和缺陷。

1.立法目标与文本内容滞后的问题。自党的十八大以来,党中央、国务院关于民族事务治理与民族团结工作有了一系列新要求新部署,多次召开有关民族团结的会议,多次发布有关民族团结的政策文件,中央的会议精神和政策文件是民族团结进步地方立法的重要参考。较早出台民族团结进步相关条例的省份如不注重及时修订条例文本,就会出现立法滞后或陈旧的问题。表4评价结果表明,七个省份的立法目标和内容设置这两个一级变量的得分均值总体偏低。在立法目标变量中,POL3得分为0.25,其条例文本的立法目标仅涉及建立平等团结互助和谐的民族关系,而未涉及目标定位、共同体意识和共同发展三个方面,其他六个省份中有五个省份在立法目标变量方面的得分均值为0.5。而在内容设置变量方面,POL3得分为0,POL1得分为0.33,这两个省份未采取分章方式制定条例文本,未能够充分体现国家层面的会议、政策及文件的精神和要求。

2.立法未能彰显区域特色与优势。地域特色与优势是指具有地方特色的基础或条件、具有比较优势的资源禀赋等。一个地方在制定地方性法规过程中,要注重彰显地方特色与优势。如果不注重考虑和依托地方性特色与优势,既无法彰显地方性法规的特性和个性,也会导致法规因未考虑地方经济、社会和文化条件而弱化可执行性。从各省份民族团结进步条例的文本来看,涉及的地方特色与优势包括地方经济条件、文化优势、生态优势和社会基础条件。表4的分析结果显示,POL1、POL4与POL6在地域特色一级变量上得分较低,这些省份的条例在挖掘和运用区域特色与优势来促进民族团结方面作为不够,没有注重根据区域情况开展富有地方特色的民族团结进步创建工作。

3.立法缺乏可操作性。立法可操作性较差容易导致法规文本无法落地生根,法规作用和功能无法发挥。法规文本的有效实施需要明确各行为主体的职权或权利、责任或义务,需要构建激励与惩罚机制。法规配套措施的缺乏会导致法规执行缺乏有效的保障或支撑机制,而法规可操作性的不够会导致法规面临执行难问题。表4结果表明,各个省份在配套措施一级变量上得分较低,其中POL3得分仅为0.38,POL1的得分为0.5,两个省份的条例均未涉及目标考核制、工作规划、应急处置以及执法检查等内容或要素。此外,在可操作性变量方面,POL1和POL3的得分均为0.33,这两个省份的条例在法律语言的精准性、工作程序的具体化方面均有待提升。

(三)对策建议

有研究者指出,地方民族团结立法在格局、位阶、范围、质量等方面尚面临诸多问题[13]。本文的分析表明,民族团结地方立法在法规文本及时更新、地方特性与个性彰显以及法规可操作化等方面均存在不足,需要针对性改进。

1.以铸牢中华民族共同体意识为主线,持续推进民族团结进步条例修订。针对出台时间较早,明显存在与中央精神及政策要求不相适应,难以有效指导规范当前民族团结进步事业和具体工作的条例文本,相关省份应启动民族团结条例文本修订工作,注重与中央精神和政策的有效适配,注重吸纳最新实践和经验,提升民族团结进步立法质量,用“良法”实现“善治”。

2.注重根据地方实际情况提升民族团结进步条例的适用性。地方立法更多地要倾向“地方特性”,具有“地方个性”[14]。彰显区域特色与优势是地方立法的内在要求。民族团结进步条例的更新和优化需要注重区域特色与优势的作用发挥。例如,要考虑区域的经济条件和生态优势,为民族团结进步工作提供经济和生态支持。要挖掘地方特色文化,特别是挖掘地方特色文化中有助于或有利于民族团结进步的要素并加以凸显。要关注地方已有的社会条件和基础,根据各民族互嵌式格局的实际,开展民族团结进步宣传教育和创建表彰等工作。

3.完善相关配套措施,增强民族团结进步条例的可操作性。法律法规只有通过有效执行才有价值和生命力,可操作性是判断立法质量的重要标准。因此,各省份要注重增强民族团结进步条例的可操作性。一方面是针对条例文本出台实施细则或办法,对条例不足之处进行补充,或对条例未细化具体化的部分加以实化细化;另一方面,则是在条例修订中重视可操作性这一原则和标准,注重使用精准性、具体性的法规语言,减少原则性、抽象化的表述。注重建立组织领导、协调配合、激励约束、教育常态化等工作机制[15],注重明确经费保障、目标考评、表彰奖励、应急处置、执法检查等工作措施。