幸福河湖内涵梳理及建设成效评估指标体系解析

张利茹 ，吴严君 ，董万钧 ，邵军，唐跃平

（1.水利部南京水利水文自动化研究所，江苏 南京 210012；2.水利部水文水资源监控工程技术研究中心，江苏南京 210012；3.江苏南水科技有限公司，江苏 南京 210012）

2019年9 月，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出让黄河成为造福人民的幸福河的伟大号召。在国家大政方针的指引下，水利部党组高度重视幸福河湖建设，通过试点先行，典型引路，高位推动幸福河湖建设。2022 年，水利部在全国遴选 6 条河流、1 个湖泊，实施幸福河湖项目示范建设。2023 年，水利部在全国 15 个省份遴选 12 条河流、3 个湖泊开展幸福河湖项目建设。全国各地也加快推动幸福河湖实践探索，各地掀起幸福河湖建设热潮。据不完全统计，全国已有 1 000 多条河湖部署开展幸福河湖建设工作。然而，全国幸福河湖建设尚处于探索阶段，各地对幸福河湖内涵、评价标准缺乏统一认识，幸福河湖如何高位推动建设，有哪些具体举措，重点工作是什么，全国各地没有统一的标准。为此，水利部编制并印发了《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》评价技术规范文件，重点回答了幸福河湖建设成效评估有哪些指标，如何计算及赋分。

1 幸福河湖基本内涵

自幸福河概念提出后，国内一些科研团队和学者进行了大量研究：鄂竟平[1]深刻领会“让黄河成为造福人民的幸福河”的丰富内涵，指出实现幸福河目标是贯穿新时代江河治理保护的一条主线；左其亭等[2]系统分析了幸福河概念的提出背景，并结合国家江河治理的实际需求，提出幸福河判断标准；中国水利水电科学研究院幸福河研究课题组[3]深入剖析了幸福河的内涵要义，构建了将水安全、水资源、水环境、水生态、水文化五维指标细化为 20 项二级指标和24 项三级指标的幸福河湖指标体系框架及相应计算方法；唐克旺[4]指出应该遵循心理学基本原理层次化、多维度评价幸福河，还指出幸福河建设不仅要遵循社会发展基本规律，更要贴近人民生活和心理感受；陈茂山等[5]从人、河流及人与河流的关系 3 个角度，分析了幸福河的基本要求，并从洪水有效防御、供水安全可靠、水生态健康、水环境良好、流域高质量发展及水文化传承 6 个方面阐述了幸福河的内涵要义，构建了基于分级指标评分法，逐级加权、综合评分的幸福河评价方法；左其亭等[6]重新梳理了幸福河概念内涵，以“安全运行、持续供给、生态健康、和谐发展”四大判断准则为框架，按“目标—准则—指标”三层级，构建幸福河评价指标体系，并以黄河为例进行应用研究；韩宇平等[7]使用层次分析法及熵权法构建了包含流域自然属性、社会经济属性、人水和谐关系等3 个方面 26 项指标的幸福河评价指标体系，并以黄河流域为例进行了幸福河评价；王子悦等[8]将幸福河概念与长江三角洲区域一体化发展战略相结合，运用熵权物元模型，建立了长江三角洲幸福河层次评价模型；王何予等[9]构建了包括防洪、水资源、水环境、水生态、水节约、水文化 6 个准则层及 30 个具体指标的幸福河评价指标体系，并对湖北省县（市）区汉江幸福河进行了评价；刘蒨[10]分析了幸福河的幸福属性和评价指标，探讨了幸福河评价指标体系的构建思路并提出相关政策建议；鞠茜茜等[11]通过解析幸福河的内涵及影响因素，综述现有河流评价的方法，并基于幸福河研究文献分析提出了今后幸福河评价方法的研究方向；肖飞等[12]指出在推进幸福河湖建设中要加强水文化建设。

到目前为止，虽然幸福河湖的概念和内涵还没有权威的定义，但幸福河湖建设目标任务是明确的，即认真贯彻“十六字”治水思路，以“造福人民”为最终落脚点，坚持人水和谐共生，按照防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化、科学水管理和绿色水产业的目标，通过河湖系统治理，提升管护能力，助力流域发展三大方面，实现河畅、水清、岸绿、景美、人和，打造人民群众满意的幸福河。

2 幸福河湖建设实践

2.1 试点先行

2019 年，水利部在全国遴选 18 个河湖，打造示范河湖。2022 年，水利部会同各地相关部门全面部署，试点先行，推动河（湖）长制“有名有责”“有能有效”，持续改善河湖面貌，进一步增强人民群众获得感、幸福感、安全感，在河湖长工作考核前7名的省市中各选择 1 条河（湖）开展幸福河湖示范建设，江苏焦港、浙江灵山港、安徽明湖、福建九十九湾、江西宜水、广东南岗河、重庆临江河等 7 个省（直辖市）幸福河湖建设入选水利部首批幸福河湖建设试点。2023年，经省级推荐，水利部组织专家评审并经部务会审议，在全国 15 个省份遴选 12 条河流、3 个湖泊继续开展幸福河湖建设。

2.2 地方实践

据不完全统计，全国已有 20 多个省份部署推进幸福河湖建设，各地根据河湖自身特点，纷纷以不同形式开展幸福河湖建设，取得了积极成效。7 个省（直辖市）具体实践如下：

1）江苏省。江苏省加快健全河（湖）长制法律框架，明确了全域幸福河湖建设的总体定位和建设方向。省政府成立河长制工作领导小组，并于 2021 年印发《关于推进全省幸福河湖建设的指导意见》，在全省组织开展幸福河湖建设。同年，省河长制办公室制定《江苏省幸福河湖评价办法（试行）》，明确幸福河湖评价办法和标准，规范了工作流程和技术指标。

2）浙江省。浙江省以“八八战略”为引领，持续推进河湖治理工作，江河湖泊实现了由“脏”到“净”、由“净”到“清”、由“清”到“美”的持续蝶变。2023年7月25 日，浙江省以 1 号总河长令发布《浙江省全域建设幸福河湖行动计划（2023—2027年）》，标志着浙江省将开启全域幸福河湖建设。

3）安徽省。从 2020 年起，安徽省将幸福河湖建设作为每年总河长会议的重要内容调度推进，连续 4 年纳入省级河（湖）长制年度工作要点。《安徽省水利发展“十四五”规划》明确，“十四五”期间安徽省将建成 300 条幸福河湖。

4）福建省。福建省将幸福河湖建设内容纳入河（湖）长制年度工作要点。2022 年，以流域面积大于200 km2的179 条河流流域为对象，开展全省全域性河湖幸福评价。2023 年颁布的福建省地方标准《幸福河湖评价导则》，对全省幸福河湖评价管理工作的规范化和标准化水平具有积极的促进作用。

5）江西省。2022年1 月，江西省以省 1 号总河长令的形式印发《江西省关于强化河湖长制建设幸福河湖的指导意见》，推进全省 108 条（段）幸福河湖建设，明确从强化水安全保障、水岸线管控、水环境治理、水生态修复、水文化传承、可持续利用等六大途径开展幸福河湖建设，加快构建“一核四区”江西现代水网。

6）广东省。广东省出台总体规划、政策措施、设计技术指引、建设评价标准、安全标准、运行管护指导意见等，形成一套完善的规划、政策和技术标准体系。在万里碧道初具规模、串联成链、连线成网的良好基础上，以省总河长令的形式，在全省范围内全面部署、推进幸福河湖建设。

7）重庆市。2021 年起，重庆市全面启动市级示范河流建设。市级出台《示范河流建设工作方案》，聚焦基础工作、河流管理保护工作、河流管理保护成效、示范性工作等 4 个方面，制定 38 项建设标准。2023 年6月8 日，重庆市以总河长令（第 5 号）发布在全市实施幸福河湖建设“百千行动”的决定，到2027 年，全市将建成市级幸福河湖 100 条（座）以上，到 2035 年，全市将建成市级幸福河湖 1 000 条（座）以上。

总之，推进幸福河湖建设，要深刻理解幸福河湖的内涵要义，准确把握建设目标任务，扎实推进幸福河湖建设项目，科学评估幸福河湖建设成效。建设幸福河湖，首先应以国家大政方针为指引，贯彻落实“十六字”治水思路，坚持造福人民的初衷和使命。其次，要根据全国各地河湖的自然特点，因地制宜，因河施策，协同共治，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，形成与周边环境相适应、与经济发展相协调、与周围人民群众需求相一致的发展格局。最后，建设幸福河湖是场持久战，需要统筹总体和阶段目标，坚持分步实施，层层推进，显著提升河湖生态系统功能。同时还要形成人水双向良性互动机制，最终实现人水和谐共生的健康水生态，使幸福河湖建设真正造福于民。

3 幸福河湖建设成效评估指标体系

水利部经过座谈研讨及实地调研，发现全国幸福河湖建设尚处于探索阶段，各地对幸福河湖的内涵要义、评价标准缺乏统一的认识，有必要建立一套科学的评估指标体系用于评价幸福河湖建设成效，指导、规范、引领全国幸福河湖建设。因此，水利部编制并印发《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》。评估指标体系采用准则层和指标层 2 级体系，准则层包括安澜、生态、宜居、智慧、文化及发展 6 个方面，指标层针对准则层确立 15 项具体量化指标，反映河湖某一方面的幸福程度。指标包括通用和差异化 2 种指标类型，通用指标必选，差异化指标由评价部门根据河湖实际情况从相关计算方法表格中选用。对于有差异化指标的准则层，如某项差异化指标未选用，则该项指标的缺省赋分值以其他指标的分值为基础加权分配到其他指标。

3.1 安澜准则层

安澜准则层包括防洪和排涝 2 个达标率指标，分别评价河湖防洪和排涝达标情况，其中，防洪达标率为通用指标，排涝达标率为差异化指标。各指标计算方法如表 1 所示。

表1 安澜准则层各指标计算方法

防洪达标率达到 100% 的，得 10 分，小于等于75% 的不得分，其余按线性内插比例得分。排涝达标率达到 100% 的，得 5 分，小于等于 75% 的也不得分，其余按线性内插比例得分。防洪和排涝达标率越大，赋分越高。

3.2 生态准则层

生态准则层包括岸线自然状况、生态流量满足程度和水土保持率 3 个指标，分别评价岸线自然状况、生态流量（可用流量、水量、水位、水深、水面面积等指标表示）的满足程度及河湖所在流域水土保持综合状况，3 个指标全部为通用指标，计算方法如表 2 所示。3 个指标分析如下：

1）岸线自然状况指标。该指标的计算方法与河（湖）稳定性和岸带植被覆盖度 2 个参数相关。河（湖）稳定性评估是岸坡倾角、岸坡植被覆盖度、岸坡高度、基质类别和坡脚冲刷强度等 5 种评估要素赋分值的平均数，5 种评估要素参照《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》附件中表 1 赋分；河（湖）岸带植被覆盖度重点评估河（湖）岸带陆向范围乔木、灌木和草木植被的覆盖状况，可采用参考点比对或直接评判 2 类赋分法赋分。

2）生态流量满足程度指标。该指标采用最小日均流量占比赋分，分别计算丰水期和枯水期最小日均流量占相应时段多年平均流量的百分比。

表2 生态准则层各指标计算方法

3）水土保持率指标。该指标采用考核范围内水土保持状况良好的面积与总国土面积的比值，参照《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》赋分。

3.3 宜居准则层

宜居准则层包括水质状况和城乡居民亲水指数 2 个指标，分别评价河湖水质状况和亲水设施的状况及其质量。2 个指标全部为通用指标，计算方法如表 3 所示。

水质状况指标参照《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》附件中表 5 赋分，水质类别按照 SL 395—2007《地表水资源质量评价技术规程》进行评估，水质越好，赋分越高；城乡居民亲水指数依据评估范围内是否修建了亲水设施、数量是否足够、亲水设施质量如何等 3 个参数进行赋分，亲水设施越多，亲水效果越好的地方赋分越高，赋分标准参照《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》附件中表 6 要求确定。

表3 宜居准则层各指标计算方法

3.4 智慧准则层

智慧准则层包括河湖监测感知设施覆盖情况和智慧管理情况 2 个指标，分别评价河湖监测感知设施完善程度和管理信息化平台建设、智能化管理等情况。2 个指标全部为通用指标，计算方法如表 4 所示。

河湖监测感知设施覆盖情况和智慧管理情况2 个指标依照《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》要求赋分，其中，河湖监测感知设施覆盖情况必须涵盖水位、流量、水质、视频影像，有 1 类不符合标准扣 2 分。

表4 智慧准则层各指标计算方法

3.5 文化准则层

文化准则层包括河湖遗产本体保护状况和文化载体建设情况 2 个指标，分别评价水利及涉水遗产本体保护的重视程度和河湖文化传承、融合、宣教建设情况，各指标计算方法如表 5 所示。

河湖遗产本体保护状况反映评价范围内单位面积上水利遗产数量的情况，与评价范围内遗产本底相关，赋分不仅与水利遗产数量有关，还与遗产的级别有关，级别越高，赋分越高；河湖文化载体建设情况赋分高低与文化传承情况、融合程度和宣教力度 3 个要素相关。各指标分别按《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》要求计算赋分。

表5 文化准则层各指标计算方法

3.6 发展准则层

发展准则层包括用水总量和强度双控情况、主要污染物总量减排情况和居民人均可支配收入 3 个指标，分别评价用水总量和强度双控目标落实、按时完成上级政府下达的主要污染物总量减排任务和居民人均可支配收入的相对水平及增长等情况。3 个指标全部为通用指标，计算方法如表 6 所示。3 个指标分析如下：

1）用水总量和强度双控情况指标，包括用水总量和强度 2 个控制方面。

2）主要污染物总量减排情况指标，主要评价按时完成上级政府下达的主要污染物总量减排任务情况，该指标数据由所在地生态环境部门提供。

3）居民人均可支配收入指标，主要考虑河湖流经乡镇（街道）居民人均可支配收入相对水平和增速情况 2 个方面，具体数值由当地管理部门提供。

3.7 公众满意准则层

公众满意准则层只有公众满意度 1 个指标，主要评价公众对幸福河湖的满意程度，计算方法如表 7所示。

公众满意度指标通过调查问卷样表赋分，详见《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》要求。

总的来说，幸福河湖建设成效评估指标体系涵盖内容比较全面，考核指标具有针对性和实用性，可操作性强，可为科学评估幸福河湖建设成效提供技术支撑。另一方面，全国幸福河湖建设尚处于探索阶段，《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》还有待在实践中得到检验，在幸福河湖工作推进过程中不断变化，幸福河湖建设成效评估指标体系才能不断完善。

表6 发展准则层各指标计算方法

表7 公众满意准则层各指标计算方法

4 结语

幸福河湖内涵比较丰富，研究内容比较全面，随着研究的不断深入，研究内容和侧重点会越来越清晰。

幸福河湖建设技术和实践均处于探索发展阶段，建设成效评估工作方案目前还为试行版。当前，无论是水利部层面还是地方层面的幸福河湖建设均为先行先试，一方面，《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》对幸福河湖先行先试项目建设起到指导规范作用；另一方面，在全国幸福河湖建设的不断推进下，《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》考核指标基于数据可监测、易获取，考虑到山区型河流和平原水网区河流类型、重要程度及掌握的基础数据资料有很大差别，考核指标的选取也应体现差异性，可多增加一些备选指标，体现考核指标体系的灵活性，幸福河湖建设成效评估指标体系将更加完善，才能更好地指导全国幸福河湖建设工作的开展。