我国乡村文化旅游融合政策演化逻辑与未来走向

王金叶，魏青青

（1.桂林理工大学 旅游与风景园林学院，广西 桂林 541006；2.南宁理工学院，广西 南宁 530000）

我国乡村旅游兴起于20 世纪80 年代，并在90年代进入繁荣发展时期，随着游客需求日渐多元化，以休闲观光、瓜果采摘等为代表的传统乡村旅游方式已经不能满足大众需求。由此出现了一些乡村旅游新形态，其主要通过深度文化体验来丰富乡村旅游活动内容、提升乡村旅游档次，乡村领域的文化与旅游事业也逐渐由独立的关系走向融合发展[1,2]。自2011 年起，原农业部与原国家旅游局一直强调，全国休闲农业与乡村旅游示范县示范点的建设要大力挖掘乡村文化。2020 年《全国乡村旅游重点村名录建设工作方案》颁布，“乡村文化传承保护、转化发展较好”是遴选标准之一。近几年，在文化旅游融合新战略以及政策的引导之下，涌现了一批深度挖掘地方文化特色的“网红村”，例如主打美食文化的陕西袁家村[3]、主打红色文化的广西富川坪江村[4]，此外还有主打民族文化的村寨[5]。由此可见，文化要素是乡村旅游得以长足发展的内生动力，政策是驱动乡村文化旅游融合的重要引擎。在乡村文化旅游融合政策的规范和引导下，乡村地区迎来了新的发展契机。

乡村文化旅游融合发展是指乡村、文化要素、旅游要素之间相互交织、相互渗透、互为支撑的内在联系。为美丽乡村建设不断注入活力和动能，找准乡村、文化要素、旅游要素三者和合共生的增长点，对于振兴乡村具有重要意义[6]。目前学者聚焦于乡村文化旅游融合价值的论述：邱峙澄阐述了乡村文化旅游融合与乡村振兴的价值取向与价值准则高度耦合，二者在推动美丽乡村建设中具有高度契合性[7]；李军基于三个藏寨的案例研究，阐述了禳灾文化记忆在乡村旅游中的价值重构[8]；柴焰阐述了乡村文化旅游融合的内在价值不仅表现在农村创收，还能提高村民的文化认同和文化自信[9]。另一方面，学者们围绕融合的驱动因素、表现形式、动力机制、实现路径等方面开展了研究：王建芹等提出乡村文化旅游融合表现形式主要有“文化+旅游”“旅游+文化”“文旅+其他”三种[10]；侯志茹等通过西藏曲水县推动“文旅融合”取得的一系列阶段性成果，证实了“文旅融合”对实现西藏乡村振兴的重要作用[11]；蒋昕等为乡村文化旅游融合内生发展提供了文化动力、经济动力以及空间动力的多维动力机制[12]；芦人静等提出了数字化助力乡村文化旅游融合的实现路径[13]；杨福泉从个案的视角，阐述了云南旅游与乡村文化的关系，并重点论述了乡村旅游发展首要的是乡村文化的保护[14]。

经过文献梳理发现，乡村文化旅游融合的研究丰富，反观该领域的政策研究却相对不足。对我国乡村文化旅游融合政策进行系统梳理，把握其演化逻辑及预测未来走向，可为未来乡村文化旅游融合政策的制定提供参考。研究将1989—2021 年我国乡村文化旅游融合的282 项政策作为数据，通过统计分析与词云图分析，从政策文本数量、发布主体的府际关系、政策执行轨迹三个角度着手，分析政策演化逻辑，而后提出其未来走向。

一、数据来源与研究方法

（一）数据来源

以1989—2021 年不同层次立法机关制发的282项关于乡村文化旅游融合的政策文件作为数据样本。在收集政策文本过程中主要按照以下几点展开：首先，以“乡村文化旅游”“乡村旅游”“文化”为关键词，通过“北大法宝”法律法规数据库以及中华人民共和国文化和旅游部网站内的检索工具，搜索标题中含有关键词或全文中关键词出现频率高的政策，时间跨度为1989 年1 月1 日至2021 年12 月30 日，并将效力级别较低的函、答复以及公告等予以删除，最终确定了282 项政策。然后，遴选出每项政策中与乡村文化旅游融合相关的内容。这是因为乡村文化旅游融合的专项法律法规尚未形成，而“文旅融合”作为振兴乡村的有效路径，频频进入文化、旅游、“三农”等政策议程。另外，将1989年作为政策文本选取初始年的原因是我国的乡村旅游本身起步较晚，早些年的乡村旅游需求多是自发式的，并没有政策文件的引导，直到1989 年“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”，我国乡村旅游拉开了序幕，乡村文化旅游融合在此基础上开展。最后，通过Excel 工具，根据政策的制发时间进行排序，同时统计282 项政策文件类型，具体结果如表1 所示。

表1 1989—2021 年乡村文化旅游融合政策文本分类

（二）研究方法

研究采用统计分析法和词云图分析法。统计分析方法主要用于定量分析与梳理政策的发布数量与内部结构、发布主体的府际关系；词云图分析法主要是用于探寻政策的执行轨迹。由于政策文本信息本身复杂多样，而视图呈现信息具有极大便利性，从而采用词云图的方法对政策文本进行可视化分析。该方法是在分词基础上设计并实现的，是将文本数据中的高频词汇提取，并以有趣、高效、新颖的方式呈现给阅读者的一种数据可视化工具。因此，本文选择ROST Content Mining的分词功能，化句成词，统计词频，再进一步制作成词云图。词云图中文字大小能够反映政策的主题和热点内容，文字越大，说明该词组的词频越高，也间接说明该政策文本的核心内容。词云图是文本类数据展示的重要方式，尤其为政策文件的内容分析提供了极大的便利。

二、我国乡村文化旅游融合政策演化的阶段划分

在参照“文旅融合”进程中具有重大意义事件的基础上，将收集来的282 项政策的演变划分为四个阶段，划分结果如下：

第一阶段为1989—2000 年，在该阶段乡村旅游的概念被正式提出。1989 年“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”，中国乡村旅游拉开序幕；1992 年6 月中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》提出将旅游业确定为第三产业中的重点产业；1993 年 11 月，国务院办公厅转发原国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》，首次在中央政策层面提出旅游业的发展对文化事业发展的重要作用。

第二阶段为2001—2008 年，在该阶段，政策导向主要是通过农业旅游的发展引导乡村文化旅游初步融合。2001 年，原国家旅游局出台了《农业旅游发展指导规范》，将推进农业旅游工作列为当年的旅游工作要点；2002 年中国旅游宣传主题为“民间艺术游”，引导挖掘乡村旅游中的文化元素；2006年7 月的《国家旅游局关于促进农村旅游发展的指导意见》以及2007 年3 月的《国家旅游局、农业部关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》均明确了在乡村旅游资源开发过程中文物古迹、非物质文化遗产、民族民俗文化保护的重要性。

第三阶段为2009—2015 年，该阶段的政策特点是乡村成为文化旅游融合的重要载体。2009 年8 月，《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》指出，要重视文化与旅游结合发展并提出两者结合的主要措施；2010 年7 月，国务院办公厅印发《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案的通知》，提出要丰富文化旅游内涵，大力推进乡村文化旅游融合发展；2012 年2 月，《“十二五”时期文化产业倍增计划》的通知指出，鼓励发展农村手工艺品、民间演出和乡村文化旅游；2010—2015 年间我国休闲农业与乡村旅游业快速发展；2015 年7 月，《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》强调要打造一批有影响力的乡村文化旅游品牌。

第四阶段为2016—2021 年，该阶段政策表明乡村文化旅游融合朝着项目化、品牌化、具体化方向发展。2016 年11 月，国务院《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》提出充分发挥乡村文化旅游扶贫功能；2017 年7 月，国家发展改革委员会等14部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017）》，提出集中力量培育乡村文化旅游品牌；2018 年3 月，国家文化和旅游部成立，文化旅游融合发展成为一种趋势；2018 年11 月，文化和旅游部等17 部门印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》的通知，提出要创新表现形式，开发一批乡村文化旅游产品；2021 年4 月，文化和旅游部关于印发《“十四五”文化和旅游发展规划》的通知，提出乡村文化旅游赋能乡村振兴。

三、乡村文化旅游融合政策的演化逻辑分析

（一）政策文本数量与内部结构

首先，基于收集的282 项政策文本绘制出1989—2021 年的乡村文化旅游融合相关政策文本的数量变化，如图1 所示。以此探寻1989 年以来我国乡村文化旅游融合政策数量的演变情况。

图1 1989—2021 年乡村文化旅游融合的政策文本数量变化

根据图1 可知，1989—2021 年我国乡村文化旅游融合政策文件的出台数量总体呈上升的趋势，从侧面得出，1989 年以来，我国乡村文化旅游融合发展越来越受到党和政府重视。1989 年至2008 年我国乡村文化旅游融合政策文本数量较少，且相关内容主要融于“三农”政策之中，直到2009 年我国原文化部和旅游局联合发布《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，对文化产业和旅游产业融合发展起到了重要的引导作用。“文旅融合”开始成为一种发展趋势，乡村文化旅游融合政策数量陡增。2016 年国务院《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》、2017 年国家发展改革委员会等14 部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017）》、2018 年文化和旅游部等17 部门印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，以及2021 年颁布《中华人民共和国乡村振兴促进法》，都提出支持乡村文化旅游融合发展，大力发掘乡村文化，加快文化体验旅游发展。此阶段乡村文化旅游成为脱贫攻坚和乡村振兴的重要举措，从中央到地方，利好政策大量涌现，在政策的驱动下，乡村文化旅游朝着高质量、品牌化方向发展。

其次，从政策类型入手分析我国乡村文化旅游融合政策的内部结构。根据表1 可知，本文收集的282 项政策文本可分为八个类别，而政策的效力级别和执行效果因政策类型而异。效力级别越高的政策其执行效力越高。其中法律最高，行政法规次之，再是国务院规范性文件、部门规章、部门工作文件、地方法规。本文分别计算出不同类型政策文件占总政策文件的比重，以及各个类型政策在四个阶段的演变趋势，以此得到我国乡村文化旅游融合政策的内部结构。1989—2021 年我国乡村文化旅游融合的八个类别政策文本数量变化如图2 所示。

图2 1989—2021 年乡村文化旅游融合不同类别政策文本数量变化图

从图2 可以了解到，规范性文件的数量最多，共152 项，占总政策文本数量的55%。其中国务院规范性文件26 项，占总政策文本数量的9.2%；部门规范性文件39 项，占总政策文本数量的13.8%；地方规范性文件91 项，占总政策文本数量的32.3%，相比之下，地方规范性文件所占比重最大。另外行政法规8 项，占比2.8%；地方性法规52项，占比18.4%，结合地方规范性文件数量占比高达32.3%，可知，各地方政府对我国乡村文化旅游融合的促进贡献最大。然而地方规范性法规推动乡村文化旅游融合始于2007 年，起步较晚，且其政策效力较低，因此发挥作用有限。最后分别是法律占比1.4%，部门规章占比2.5%，部门工作文件占比19.5%，其中部门工作文件效力也较低。

从四个阶段分别来分析，发现推动我国乡村文化旅游融合的各种类型政策在不同的阶段也有侧重。1989 年至2008 年，规范性文件是推动乡村文化旅游融合的主导力量。2009 年至2015 年，在规范性文件仍然发挥重要作用的同时，地方性法规以及地方规范性文件数量急剧上升。2016 年至2021 年，在扶贫攻坚、乡村振兴的大背景下，各地方政府相继出台乡村振兴促进条例、农村扶贫条例，六年间政策数量高达201 项，尤其在2021 年的《中华人民共和国乡村振兴促进法》以及《“十四五”文化和旅游发展规划》等法律、行政法规的驱动下，各省市迅速响应，政策文件大量涌现，仅2021 年文件就达到57 项。

（二）政策发布主体的府际关系

发布政策的部门数量在一定程度上能够表明该政策的重要性、政策涉及领域的广泛性[15]。乡村文化旅游融合综合性较强，往往涉及多部门的合作，其政策制发也是如此。1989—2021 年，我国乡村文化旅游融合政策制发的部门合作数量变化如图3 所示。

图3 1989—2021 年乡村文化旅游融合政策制发的跨部门数量变化图

首先，1989 年以来，参与我国乡村文化旅游融合政策制定的部门数量呈上升趋势。其次，各个阶段政策发布主体的府际合作情况如下：1989 年至2000 年，通常是国务院与原国家旅游局合作制发文件；2001 年至2008 年，原农业部、原文化部、全国人大及其常务委员会、国家发展改革委员会等开始参与政策的制发；自第三阶段开始，各地方政府以及农业农村部成为我国乡村文化旅游融合政策的制发主体。通过统计分析发现，大部分政策主要由两个部门联合制发，例如原文化部和原国家旅游局、原国家旅游局与农业农村部，而制发主体涉及3 个部门或超过3 个部门的很少，从侧面可推测出，制发乡村文化旅游融合政策的府际合作关系还有继续提升的空间。最后通过统计分析发现，原文化部、原农业部、原国家旅游局、文化部和旅游部以及农业农村部是制发我国乡村文化旅游融合政策的主力军，但是，由这几大部门制发的政策多为规范性文件，政策效力不高。

（三）政策执行的轨迹

政策经过执行才能发挥其应有的价值[16]。本文采用词云图分析法探寻1989—2021 年乡村文化旅游融合政策的执行轨迹，如图4，其中a 为1989 年至2000 年的政策文本的词云图，b 为2001 年至2008年的政策文本的词云图，c 为2009 年至2015 年的政策文本的词云图，d 为2016 年至2021 年的政策文本的词云图。

图4 1989—2021 年乡村文化旅游融合政策四阶段的词云图

结合图4 中各个阶段的政策文本的词云图，总结出我国乡村文化旅游融合政策执行轨迹按照“经济发展—兼顾经济和社会利益”的演化逻辑推进，具体的演变情况如下：1989 年至2000 年，以鼓励旅游业开发、提升经济为主，政策文本中多出现“发展”“规划”“鼓励”等抽象的词语；2001 年至2008 年，以农业旅游推进为主，通过农村文化与农业景观的结合促进农村经济的发展；2009 年至2015年，以美丽乡村建设推进为主，不仅引导挖掘文化资源开发乡村旅游，大力发展乡村经济，而且注重乡村文化资源的保护和传承，通过搭建乡村文化演艺舞台，举办乡村文化旅游节庆活动，优化乡村人居环境；2016 年至2021 年，以高质量发展推进为主，通过“项目”“创意”“开发模式”挖掘乡村文化内涵，促进乡村文化旅游资源开发，并且具体到一批批重点村、示范村的建设，打造富有特色的乡村文化旅游品牌，同时将乡村文化旅游融合与精准扶贫、乡村振兴紧密联系在一起。

四、乡村文化旅游融合政策的未来走向

结合前文关于1989—2021 年我国乡村文化旅游融合政策的演化逻辑的分析，本文对未来我国乡村文化旅游融合政策的走向做出如下预测：

首先，文化旅游融合趋势化明显，专门法的立法工作将提上日程。通过前文分析可知，1989 年至2008 年的前两个阶段，乡村文化旅游融合内容主要融于“三农”政策之中；2009 年至2021 年的后两个阶段，也以依附于文化、旅游、农业等相关政策为主，尚未形成独立专门的政策体系。另外，目前我国乡村文化旅游融合政策主要以效力不高的规范性文件、部门工作文件等类型呈现，1989 年以来仅有4 部法律、8 项行政法规，而且这12 项政策也只是相关法。而乡村文化旅游融合已然成为一种趋势，接下来应该加快乡村文化旅游融合的专门法的立法工作。

其次，乡村文化旅游融合的政策路径更加明确。2016 年以后，随着乡村文化旅游融合的上位法规以及规范性文件的不断丰富和完善，各地方政府也积极地对上位法做出了详细的阐述与灵活的转化，在结合自身乡村文化旅游融合特点的前提下，陆续出台了一系列的“实施意见”“行动方案”等，如《成都市人民政府办公厅关于加快推动被撤并乡镇文旅资源活化利用的指导意见》《长兴县人民政府办公室关于印发长兴县关于加快文旅产业融合发展的实施意见 》《四川省文化和旅游厅关于印发〈四川省乡村文化和旅游能人支持三年行动方案（2020—2022 年）〉的通知》等。这些政策涵盖了乡村文化旅游融合的目标、工作安排、时间进度、部门间权责分配、资金安排、专项项目申请等。显然，我国乡村文化旅游融合政策已不再停留于宏观层面的指导，而是结合了乡村实际，明确了发展路径，使之更具有可操作性和可执行性。

再次，乡村文化旅游融合的配套政策不断丰富。乡村因其特殊的地理位置，许多配套基础设施不健全，在发展文化旅游的过程中面临诸如人才短缺、资金匮乏等问题。而在乡村振兴背景下，乡村文化旅游融合扮演着重要的角色，是实现乡村产业兴旺目标的重要途径。因此，近年来支持乡村文化旅游融合的配套政策也在不断增加，例如：中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的实施意见》明确提出加强乡村文化旅游人才队伍建设；《重庆市发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市农业农村委员会、重庆市交通局、重庆市水利局、重庆市文化和旅游发展委员会、重庆市林业局、重庆市扶贫开发办公室关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的实施意见》提出加快乡村文化旅游景点与通乡、通村主干道连接道路路基建设，景区景点内旅游道路及步游道、公共卫生设施、垃圾污水处理设施、绿化工程等配套和附属工程建设等。总之，现阶段为了更好地实现乡村文化旅游融合的发展，已不再局限于乡村文化旅游融合政策，配套政策也在不断丰富。

五、结论

与城市文化旅游融合相比，乡村文化旅游融合因许多先天不利因素的制约，如地理位置偏远、融资渠道不畅、人才短缺等，其生命力显得更脆弱。如若任其自发式的发展，可能会面临很大的阻力，因此，政策的引导和支持显得尤为重要。本文收集了1989—2021 年我国乡村文化旅游融合的282 项政策，以此作为研究数据，通过统计分析与词云图分析，从政策文本数量与内部结构、政策发布主体的府际关系、政策执行轨迹三个方面分析我国乡村文化旅游融合政策的演化逻辑，并提出其未来走向，研究结果如下：

我国乡村文化旅游融合的政策数量总体上呈现出不断上升的趋势；政策类型主要以规范性文件为主，其中各地方政府是推动乡村文化旅游融合的主力军；政策制发的跨部门数量以两个部门为主，主要是原文化部和原国家旅游局、原国家旅游局与农业农村部；政策执行轨迹遵循“经济发展—兼顾经济和社会利益”的演化逻辑。

我国乡村文化旅游融合政策的未来走向包括：专门法立法工作将提上日程；政策路径更明确；配套政策将不断丰富。