行政事业单位完善政府采购的对策研究

朱纪昧

摘要：政府采购是行政事业单位日常运行中一项必不可少的工作。新形势下政府采购也不仅仅是传统意义上的采购过程，还应包括采购后续的项目实施、验收等全过程。只有通过对政府采购进行全过程的管理和监督，并完善相关的政策制度，才能有力维护采购单位的合法权益，确保财政资金高效使用，维护社会公共利益。本文通过分析政府采购存在的问题，针对性提出建议，为行政事业单位政府采购提供参考，以提升政府采购的合法性、规范性、合理性及严肃性。

关键词：行政事业单位；政府采购；对策研究

我国的政府采购经历了一个逐步规范的过程，国家出台了政府采购法、招标投标法等法律及相关配套政策规定后，政府采购已基本规范，但仍存在一些尚欠规范的地方，值得探究并提出应对措施。

一、行政事业单位政府采购存在的问题

（一）政府采购的配套措施不够完善

1.小额工程管理制度体系不够完整

目前，对于大额工程项目的采购由政府采购法、招投标法及相关条例予以规范，且招标实施一般由专门政府采购平台负责，较为规范。但是在县乡基层，小额工程项目量大面广，建设主体涉及许多政府部门及所有的乡镇（街道），且基本以民生工程为主，与人民的日常生活息息相关，直接关系到政府在人民群众中的形象。目前政府对小额工程的管理监督规定不够具体，基本由各建设主体以内控制度规范为主，造成发包、施工验收及结算程序标准不统一。

2.工程价款结算制度不够完善

以某县为例，对工程预算资金在200万元以上的工程造价结算工作由财政部门主管的政府审价中心组织实施，形成了一整套工程资料接收、委托、抽查及考核等制度，较为规范。对工程预算资金在200万元以下的工程造价结算未作出明确规定，由建设单位自行组织实施，造成有的工程项目未进行造价结算审计就直接支付工程款的问题；有的工程项目虽然委托中介机构进行了审计，但审计质量不高。此外，对接受委托实施工程造价审计的中介机构缺乏制约机制，或者制约不够有力，导致中介机构在审计中存在履职不认真、造价计算不精确，甚至弄虚作假等问题，但管理部门及建设单位缺少明确的处理处罚措施。

（二）采购单位规避招投标及常见操作方法

一是故意不招标或滥用条款直接发包。招投标法及实施条例规定涉及国家安全、抢险救灾等特殊情况的项目可以不进行招标。个别建设单位滥用上述条款不通过招标将工程承包给施工单位；有的单位对国家安全、国家秘密、抢险救灾等特殊情况认识不到位，主观认为工程时间紧，通过招标会影响项目使用时效等理由直接确定承包人。二是拆分项目规避公开招标。通过拆分项目降低每个工程的招标金额，从而规避公开招标的方式在规避公开招标中较为常见。如某服务采购项目预算价为31万元，按规定应当进行公开招标采购。为赶工程进度，采购单位将其拆分成2个标段未经招标直接承包给某公司实施，每份合同金额均低于当年公开招标标准。三是违规采用邀请招标或单一来源采购代替公开招标。邀请招标及单一来源采购都有明确的适用条件，但在实际工作中，建设单位为规避公开招标，往往倾向于采用邀请招标及单一来源采购确定承建单位或供应商。一方面因为与确定的承建单位或供应商较为熟悉，在建设过程中便于沟通交流，提高工作效率。另一方面也不排除存在权力寻租或人情采购。四是通过减少工程施工内容再增加的方式规避招标。对个别实际招标控制价超过公开招标标准的工程，建设单位通过招标控制价编制漏项或直接减少施工内容，从而降低招标控制价规避公开招标，施工时通过工程变更方式重新增加施工内容，最终达到规避公开招标的目的。五是通过资质挂靠规避招标。为规范和提高小额工程采购的实施，部分行政事业单位采用年度分类发包的方式，通过公开招标确定多家入围企业，经过相关决策程序，在年度入围企业中选择承包人。但在实际操作中，有些建设单位与入围企业签订施工合同，入围企业再与实际施工单位（个人）签订合同，施工单位（个人）借用入围企业名义开展施工、工程价款结算等工作，入围企业实际不参与工程施工建设，只收取一定比例的管理费，变相规避了公开招标。造成实际施工单位无资质施工，施工过程和质量都难以保证。

（三）招投标过程不规范

1.编制的招标文件及评标过程不规范

招标文件编制的规范性、合理性关系整个招标项目的成败，但有的招标文件编制不专业不完整，也缺乏相应的审核监督。某部门委托招标代理机构公开招标，编制的招标文件内容不全面，缺少拟签订的合同文本、评标方法、评标标准和投标无效情形等内容；招标文件公示起至开标日期间隔仅为5天，少于招投标法规定的20日，给予投标人制作标书等内容的响应时间不足；投标对象限制为本地企业，事实上排斥了潜在投标人。评标过程中，评标小组成员组成不符合规定。

2.投标人串标围标

在政府采购工程招标过程中，串标围标是被严格禁止的，但在實际操作中还是屡禁不止。某项目采用网上递交竞包文件，线下评审的方式进行公开招标，共有64家单位参与投标，其中有10家单位投标文件标识符相同，说明该投标文件由同一台电脑制作，存在串通投标行为；另一种常见的围标方式，某些工程采用下浮率投标，通过随机摸球的方式确定平均数，由投标人递交的下浮率最接近的投标人中标。投标人通过排列组合计算，有几种组合就挂靠几个符合投标要求资质的公司进行投标，确保其中一个能够中标。

（四）施工现场管理不到位

1.部分建设环节管理不到位

一是未按规定变更。工程变更在工程建设中难以避免，但有些工程参建单位对变更习以为常，较为随意，存在不履行变更手续进行施工、未按规定程序变更、对已实施的变更事项未及时形成变更资料。有些项目至完工时，都未编制变更事项预算并办理报批手续。二是奖惩制度执行不到位。在建设过程中，施工、监理等参建单位对合同规定的义务未履行到位。项目经理、总监等人员出勤率未达到规定要求；未经建设单位同意，施工单位随意更换工程现场派驻人员等情况时有发生。建设单位也未按制度要求及时对施工、监理单位违约情况进行处理。三是资料审核程序不到位。建设单位对已形成的项目资料未及时审核确认，对施工单位上报的报审表、审批单及施工签证单未及时签字盖章认可或否定。

2.参建单位（人员）履职不到位

一是施工单位未编制进度计划影响工程进度。施工单位未编制具体工程节点计划，建设单位也未能有效监督施工单位施工进度，工程延期等情况时有发生。二是参建单位人员管理不到位。在工程施工过程中，部分监理、施工单位相关人员故意不使用监管系统考勤，施工单位的项目经理、技术人员、监理等存在不到岗、或者具体工作由他人代替的情况，最终影响工程质量及进度。

3.监理对材料进场把关不严

根据规定未经监理签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。实际执行中，存在材料进场报审不及时的问题，已进场使用的工程材料未经监理审核或缺少进场报审资料，无法保证使用材料的质量是否符合原设计要求。此外还存在项目进场材料报审资料审查意见、签字、公章等不完整，造成无法落实责任人的情况。

（五）验收环节不到位

1.项目完工未经验收

政府投资的基础设施建设或大型项目验收程序一般较为规范，能严格按照相关规定执行，但对小额工程项目的验收较为随意，建设单位不组织工程验收，或者在报送工程结算审计时随意出具证明代替工程验收证书。

2.验收不严格走过场

有的建设项目参建各方在竣工验收时虽然有验收证书，但未签署验收意见或缺少签字盖章，责任未能落实到人；有的项目验收未按照规定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行逐项验收，验收报告无明细履约情况，实际是否达到建设效果难以确定；有的项目验收虽然评定为合格，但实际存在偷工减料并按照中标单价结算工程款的问题，造成公共资金的损失浪费。

（六）工程结算不及时不到位

1.建设及施工单位对工程结算审核工作不积极

政府部门对工程的形象进度与建成启用情况较为关注，工程结算环节在工程竣工验收通过之后开展，此时项目往往已投入使用，建设单位面临的压力较小，且施工合同一般只约定工程竣工验收通过后付至合同价的一定比例（一般约定付至合同价的75%至80%），待完成工程价款审计后付至审计金额的95%（5%的余额作为质量保证金），工程结算越迟越有利于减轻建设单位的资金压力，导致建设单位对工程结算等后续事项不再积极堆进，工程完工后长期未进行价款结算。有的项目施工单位实际收到的工程款已接近合同价，价款结算审计后可能还存在需要退还工程款的情况；有的项目施工单位对施工中的变更事项未取得符合要求的变更签证单，与建设单位对变更事项不能取得一致意见，导致工程结算工作未能继续推进。上述情况造成建设单位账面存在大批在建工程长期挂账，未能及时结转固定资产管理。

2.中介机构履职不到位，价款结算审核欠严谨

建设单位或政府审价中心委托中介机构进行政府投资项目审计，一方面通过购买社会服务弥补行政事业单位专业性及人员不足的问题，另一方面也从第三方角度对工程造价进行客观公正的审核。但在实际工作中，部分接受委托的中介机构履职不够到位，价款结算审核结果不够准确。

二、加强行政事业单位政府采购的对策

（一）完善政府采购具体管理体系

1.完善政府采购制度

完善的政府采购制度是各类主体参与政府采购具体操作的根本指引，也是预防腐败的重要内容。招投标、财政等职能部门应根据新形势新要求对原有制度进行不断的完善和创新，加强制度顶层设计和规划，明确政府采购的操作要点及机构人员配备的基本要求。通过制度系统创新完善，将政府采购及实施的各个环节责任落实到具体的部门和人员。如果出现状况或问题，则可根据制度要求进行追责。

2.对政府采购业务进行分类管理

政府采购包括购买货物、服务及工程。采购单位对产品和服务需求、性能质量的要求不同，目前对行业软件开发、数据分析等采购业务尚没有统一的定价机制和验收标准。针对新要求新形势，可以对政府采购业务进行分类管理。如对于有统一标准的传统货物服务类采购可以采用传统方式组织采购；对于专业要求较高的采购可以在采购立项后，委托专门机构具体负责采购，或者由采购单位邀请专业部门的专业人员全程参与采购活动。如信息类货物服务采购，全部委托大数据中心等部门实施，广告宣传等业务委托融媒体中心等部门实施，全部实施完成后由采购单位接收使用即可；工程的采购宜根据预算金额的大小划分工程类别进行管理，如预算400万元以上工程由当地工程专业能力强的城投公司等单位负责采购建设；400万元以下的工程由建设单位邀请招标、建设等政府部门或者国有企业专业人员组成建设小组负责实施；零星工程一般工程量较少，建设内容简单，为提高工作效率可以采用固定总价发包建设，建设单位要抓好前期设计预算及验收等关键环节，尽量减少工程变更。

（二）加强对政府采购人员的业务培训

一是要建立健全培训机制，对采购业务人员和项目实施人员进行定期或不定期的培训。政府招投标中心和财政采购办等采购业务主管部门对新从事采购业务人员要进行岗位培训，使其熟悉政府采购的基本法律法规及相关管理办法、采购业务流程、采购业务的相关表格填写及相关系统操作；掌握与本单位财务、办公室等业务科室沟通接洽采购相关前期工作的要点内容，根据采购业务规模科学安排项目采购预算，并合理安排时间节点，在项目后续的采购、实施中能及时筹措足够资金，推进项目顺利实施，又不闲置浪费；能正确区分不同的采购项目类型，做好与外单位的沟通协调。如工程建设项目实施，具备与发改、国土规划、招标、建设等其他政府部门及设计、监理、施工等参建单位相互配合，确保项目有序推进，能够按时完成并保证质量，及时发挥资金效益。通过组织不定期培训，使采购人员更加清楚政府采购的新形势、新要求及面临的新情况，有足够的专业能力处理在采购及实施过程中出现的各种情况。此外，各单位还需要注重本单位政府采购人员及队伍的稳定性，采用老带新、以干代训等形式不断培训新采购人员，不断保持各单位采购队伍的专业性。二是要善于借助外力促进政府采购业务能力提升。随着政府采购的不断完善进步，信息技术在采购中应用不断深入。政府采购主体在不断提升自身能力的基础上，针对政府采购中较复杂或自身專业能力还不能完全解决的问题，可以通过邀请专家、顾问进行指导，或者购买政府服务完成政府采购及实施，有力保证政府采购的合规性和安全性。

（三）加强对政府采购的全流程监督

充分发挥党委政府职能部门的管理监督作用，促进相关部门（单位）及经办人员自觉遵守法律法规，不想腐不敢腐。财政部门加强对工程预算审核控制及造价结算的管理；招投标机构加强对招标过程的管理，充分应运新技术新方法，创新监督手段，严格审核招投标文件，加强招标过程监督，确保招标公平公正，减少串标围标、恶意投标的情况，选出优质的承包人或供应商；审计部门应当充分发挥经济监督的作用，加强对政府采购及实施过程的审计监督，指出问题，促进相关单位认真履职；对在政府采购中存在腐败等违纪违法的情况，纪委、公安检察等部门应当严格执纪执法，严厉打击腐败行为，对履职不到位的单位及人员给予严肃处理。

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