认罪认罚制度下值班律师实质化参与的检视与完善

赵德金 傅建平

（甘肃省武威市检察院，甘肃 武威 733000；上海市七方律师事务所，上海 200000）

一、问题呈现

认罪认罚从宽制度是我国司法改革的重大成果之一。为保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，值班律师制度应运而生。值班律师作为助力认罪认罚从宽制度有效运行的参与者，承担着为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助、见证签署认罪认罚具结书等职责，对于确保犯罪嫌疑人、被告人获得全覆盖律师服务、全方位人权司法保障，促进认罪认罚从宽制度适用质效提升发挥着不可或缺的基础性作用。从制度成长史来看，值班律师制度经历了一些阶段性探索，较具代表性的有2014年“两高两部”《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》的首次创设，2018 年我国《刑事诉讼法》修改的立法固定，2020年“两高三部”《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《办法》）的细化规范，以及2021 年《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）的系统定位。这些法律文件从规范层面进一步明确了值班律师法律帮助是法律援助服务的组成形式之一，赋予值班律师“提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见、帮助申请法律援助或其他法律法规规章规定的法律帮助”等六项工作职责，同时强调值班律师在认罪认罚案件中应当履行“释明认罪认罚的性质和法律规定、对人民检察院指控罪名、量刑建议、诉讼程序适用等事项提出意见，以及犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场”①具体参见《法律援助值班律师工作办法》第六条至第十一条、《中华人民共和国法律援助法》第三十条的规定。等三项特有职责，并且享有“会见权、阅卷权和提出意见权”三项法定权利。①《法律援助值班律师工作办法》第六、八、十、二十一条，以及《法律援助法》第三十七条的规定。由此观之，该制度在改革中逐步完成规范性充实、体系化构建、细节性完善，从最初认罪认罚从宽的配套制度扩展为所有刑事案件的一般性制度，再上升为刑事法律援助体系的组成部分，实现了跳跃式进展。

但随着认罪认罚从宽制度的深入实施，律师辩护全覆盖从刑事审判阶段移至审前程序的部署安排，为值班律师履职提出了更高要求，亟须解决当前存在的值班律师资源短缺、经费保障不足和法律帮助实质化程度不高等现实挑战，②陈国庆：《中国式刑事检察现代化的若干问题》，载《国家检察官学院学报》2023年第1期。消弭值班律师更多扮演“程序见证者”“合法性背书人”的实践质疑。并且，以往理论多关注对被追诉人权利保障机制的建构，却对值班律师的权利运行及其履职保障鲜有专门论及。然而，若值班律师的法定权利无法得以保障或者难以充分行使，那么，基于被追诉人与值班律师之间天然的依存关系，值班律师制度实际运作偏离创设初衷只会使得被追诉人基本权利如“唇亡齿寒般”遭遇落空，进而影响认罪认罚从宽制度的实施效果。因此，应重点审视认罪认罚案件中值班律师发挥法律帮助职责的空间与成效，着力于谋划促使值班律师更加实质化参与认罪认罚案件办理活动，提出行之有效的对策思路，充分发挥和激活值班律师制度的设立价值与内在动力。

二、认罪认罚制度下值班律师实质化参与案件办理的实际检视

值班律师制度在认罪认罚案件中的有效运行，既需要解决传统法律援助制度长久以来存在的诸如律师储备不充足、各地供给不均衡、经费保障不充备等“旧问题”，同时还需直面应如何与认罪认罚从宽制度相适配，防止值班律师“走过场”，确保其充分履行应尽职责、发挥应然功效，以及消减值班律师法律援助质量不高等“新难题”。简而言之，实践中值班律师参与认罪认罚案件主要面临基础保障机制不健全、诉讼保障机制不到位、工作保障机制不顺畅三种现实阻碍。

（一）基础保障机制不健全

一项法律制度的良好运行离不开充沛的专业人才和富足的经济支持，基础保障机制的不健全将直接影响值班律师参与认罪认罚案件的实质化效果。伴随我国法律援助制度的发展，人员配备与经济供给这两项基础保障问题虽然已有较大程度改善，但面对刑事辩护全覆盖与认罪认罚从宽制度提出的更高需求，法律援助值班律师基础保障机制的缺漏表现得较为明显。第一，值班律师专业素质能力不足。有些值班律师对认罪认罚从宽制度理解不准确、具体诉讼程序与相关法律规定掌握不到位，特别是在被追诉人已然认罪认罚情形下，值班律师轻信案件事实已经清楚，认为开展法律援助的空间有限，更易怠于履职。究其原因，主要在于相关法律规范③例如《法律援助值班律师工作办法》第十八条规定：“法律援助机构应当综合律师政治素质、业务能力、执业年限等确定值班律师人选，建立值班律师名册或值班律师库”；《上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局关于本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》第五条仅对“具备一年以上执业经历”作具体要求。对法律援助律师选派标准规定得较为宽泛，对是否具备刑事辩护执业经历、熟悉认罪认罚案件业务未作专门要求。尽管《办法》第三十一条要求“法律援助机构建立值班律师培训制度，值班律师首次上岗前应当参加培训”，但这种临时业务培训能否在短时间内达到预设的实际效果、可否补足无差别选派带来的消极影响值得商榷。第二，值班律师办案经费补贴尚不均衡。近年来，各地司法机关会同财政部门出台相关政策与实施细则，上调法律援助值班律师办案经费补贴，致力于解决财政保障紧缺、值班律师缺乏参与积极性等问题。但因各地经济发展不平衡，部分地区仍然存在值班律师的经费补贴不均衡、经费保障标准单一化、对值班律师经费保障标准执行不统一等问题。

（二）诉讼保障机制不到位

诉讼权利的有效行使是值班律师实质化参与认罪认罚案件，积极开展法律援助活动的基本前提。值班律师作为特殊的法律援助律师，其依法享有的各项诉讼权利在实践中却遭遇以下困阻。首先，会见启动被动化且时间局促。囿于办案机关在犯罪嫌疑人、被告人权利告知方面未能充分表达，导致部分认罪认罚被追诉人不知道、认为没有必要或者担忧会见值班律师将影响悔罪效果，造成会见启动率低。尤其处于取保候审等非羁押状态中的被追诉人，在具结前更少约见值班律师，成为提前会见的“真空地带”。①严浩：“让值班律师更深更实参与认罪认罚案件办理”，《检察日报》2022年11月29日，第7版。并且，值班律师的会见手续未予简化，与一般辩护律师的会见要求保持一致，不仅不符合认罪认罚追求效率之制度本意，同时使得值班律师会见时间被大量挤压，存在集中会见、大批量会见等现象，出现单独会见无法保障、值班律师难以实质介入案件等现实问题。②郭航、杨馨儿：《值班律师有效法律帮助的理论反思与制度完善——基于C市值班律师制度的实证研究》，《新疆大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期。其次，阅卷权限受约束且动力不足。虽然《办法》第二十一条明确赋予值班律师享有查阅案件材料的权利，与一般辩护律师不同的是，值班律师的阅卷权却不包括“摘抄”“复制”而仅限于“查阅”。这不仅直接影响着值班律师阅卷的动力和实质化参与认罪认罚的程度，还可能损及认罪认罚的正确性和准确性，增加了错误风险。③例如，因值班律师怠于会见、阅卷，造成犯罪嫌疑人在审查起诉阶段以“运输毒品罪”认罪认罚，且在值班律师的见证下已签署具结书。然而，在审判阶段由法院指定的法律援助律师却发现法律定性错误，罪名应为“持有毒品罪”。该案值班律师的消极介入严重折损认罪认罚效果和被追认人的合法权利。戎静：《认罪认罚从宽制度中值班律师职责定位及完善思路》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期最后，量刑建议方面协商效果不佳。据调研发现，个别认罪认罚案件控辩双方量刑协商不充分，有的检察官越过协商环节而直接作出确定刑的量刑建议，剥夺律师对量刑建议发表意见的机会；有些检察官虽然告知辩方量刑建议，但仅告知结果而未对量刑建议的计算方式和理由给予充分解，即便听取了辩护律师或值班律师的异议，也较少予以充分回应或者实质采纳。④周蔚：《让每一个认罪认罚案件经得住考验》，《检察日报》2021年12月27日，第5版。随着“大数据智能量刑系统”辅助公诉人提出精准量刑的方式被广泛采用，导致值班律师针对量刑开展协商的空间被进一步压缩。

（三）工作保障机制不健全

值班律师实质化参与认罪认罚不仅有赖于健全的人财物基础保障，以及法律上明确且充足的诉讼权利，还需要各个职能部门的协同保障，才能够保证值班律师制度得以顺利运行。值班律师工作保障机制存在的问题，一方面表现为职权机关协助配合不足。以值班律师工作场所为例，《办法》第二十六条规定看守所、人民检察院、人民法院应当为法律援助工作站提供必要办公场所和设施，并且设立专门的法律援助工作站；但关于选址、建站及其配套机制未予详细规定。实践中，看守所通常在监区外的律师接待区或其他办公区域设置法律援助工作站，侦查阶段办案民警对此重视程度不高，帮助犯罪嫌疑人主动联系值班律师的比例较低，未能充分发挥法律援助工作站便捷、快速的优势。甚至导致值班律师法律帮助出现“对象偏差”，值班律师只是在看守所门口为犯罪嫌疑人家属提供法律咨询便完成了“值班任务”，与实际需求不相适应。①胡晓伟、刘玮琍：《法律援助值班律师工作实证研究——以上海市浦东新区为例》，《中国司法》2020年第4期。另外，不同诉讼阶段指派值班律师缺少必要衔接，司法行政机关与办案机关信息共享、沟通会商渠道不畅通，造成同一个被追诉人在审查起诉阶段和审判阶段获得不同值班律师的帮助，法律援助工作缺乏延续性。这就导致值班律师资源浪费，带来大量重复性劳动。②贾志强：《论“认罪认罚案件”中的有效辩护——以诉讼合意为视角》，《政法论坛》2018年第2期。另一方面，则表现为职权机关制约压抑有余。认罪认罚从宽制度的推行意味着控辩关系从对抗向协商转型，值班律师在传统与新型检律关系的冲击中面临诸多新的困境。比如，法律援助值班律师受公权指派易遭受权力俘获，出现值班律师私下配合检察机关“劝说”被追诉人认罪认罚的情形，或者产生“以捕促认”“以捕促诉”等压制力量促使被追诉人认罪认罚，极大限缩了值班律师实质化参与的可能性。③郭华：《认罪认罚从宽制度的权力俘获及纾困程序》，《清华法学》2022年第5期。

三、认罪认罚制度下值班律师实质化参与保障机制的优化对策

针对值班律师在认罪认罚案件中面临的难题，各地司法机关在相关规范指引下，依法能动试点，从人员供给、财政支持、诉讼保障、工作便利等不同渠道为其有效履职提供保障，推动法律援助值班律师实质化参与认罪认罚案件，具有一定的借鉴价值。

（一）持续优化基础保障结构

组建一支人员充沛且专业素养优良的法律援助队伍是保证值班律师实质化参与认罪认罚案件的重要基石，未来应在持续扩容基础性保障的同时，尽最大限度统筹调配现有律师资源，优化办案经费结构。

在人力配置方面，首先，健全律师资源流动整合机制。针对经济欠发达地区律师资源不足、法律援助工作基础薄弱问题，稳步做好对口帮扶工作。如四川省灵活拓展法律援助方式，通过抖音、微信等新媒介提供法律咨询，积极解决涉藏州县律师资源短缺的问题；④《四川：法律援助积极助力乡村振兴》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszzsdw/zsdwflyzzx/flyzzxgzdt/202211/t20221107_466862.html。江苏省通过政府购买、统筹跨区域调配律师资源，连续3 年拨付专门经费，为苏北12 个县区购买专职法律援助律师。其次，细化值班律师准入选任机制。如北京市建立“三查”制度，运用初步审查、履职能力调查、执业和违纪情况核查“三步走”的方式筛选专业值班律师团队，从源头上严格把控值班律师专业素养与业务能力。⑤曹婧：《“北京模式”助推刑事辩护全覆盖》，《中国律师》2019年第2期。最后，合理安排值班律师工作。根据值班律师水平、资质等不同情况为值班律师差别化分配刑事案件，案情复杂、共同犯罪或重大刑事案件应由经验丰富的值班律师负责。

在经费待遇方面，一是动态调整办案经费补贴。如云南省在加大财政扶持力度，调高法律援助值班律师补贴标准的同时，采用多样化、阶梯式的补贴构成，按照重大疑难案件、集体诉讼案件、认罪认罚法律帮助案件等不同类别以及案件复杂程度提供不同层次的经济补贴。二是额外增设资金奖励机制。将服务质量、业务评估结果作为绩效考核指标之一，建立差别式补贴机制。如广东省持续组织律师同行质量评估，设置相应奖励机制，激励值班律师高质量履职。①《广东省法律援助工作情况报告（2021年度）》。

（二）有序规范诉讼保障流程

只有推动诉讼权利实质落地，才能确保认罪认罚案件值班律师切实开展法律帮助。第一，构建认罪认罚法律帮助标准化流程。既可以直接制定值班律师工作清单，列明其职责事项；也可以通过评选可复制可推广的典型案例，引领值班律师如何规范、有效履职，促进认罪认罚法律帮助工作系统化、专业化。第二，借助数字司法辅助开展会见阅卷等工作。近年来，数字司法、智慧检务极大便利了互联网时代法治建设，为法律制度赋能增效贡献了现代化方案。依托数字平台，可灵活采用视频会见、线上阅卷等方式，打破时空壁垒，提升值班律师会见阅卷的便捷化、科学化、智能化程度。如重庆市南岸区检察院主导研发值班律师阅卷系统，在检察业务应用系统中增设值班律师阅卷模块，有效避免了检察官、值班律师同时阅卷产生的时间冲突。②满宁、彭静、周亚：《重庆南岸：开通值班律师阅卷系统》，《检察日报》2022年4月11日，第2版。浙江省杭州市西湖区法律援助中心采用“浙江检察”App远程无接触办理毕某涉嫌盗窃罪提供法律援助一案，为远程法律援助、线上会见、云签署认罪认罚具结书提供范本。③张晨:《司法部公布5 起法律援助值班律师工作的典型案例》，据光明网：https://m.gmw.cn/baijia/2020-09/07/1301536099.html。利用数字平台整合资源信息的方式，还可以促进数据共享协作，帮助办案机关之间及时会商与相互监督，提升案件办理的效率与公正。第三，加强值班律师履职监督。细化值班律师工作台账，列明值班律师会见、阅卷、提供程序选择建议、申请变更强制措施等具体事项，将法律帮助记录、量刑协商记录或其他履职情况记录等工作内容保存留痕。同时，增设合理惩戒举措。如四川省引入年度或专项质量评估机制，对值班律师不尽职、不尽责，造成受援人重大利益损失等违法违规情形不予发放补贴或报销费用。④《四川省法律援助补贴办法》第九至十二条的规定。

（三）不断健全工作保障机制

法律援助值班律师实质化参与认罪认罚案件，需要由公检法司等主体协同配合来营造良好的司法生态。基于值班律师参与诉讼活动的特殊性，应当明确值班律师在认罪认罚不同诉讼阶段提供法律帮助的工作重点，以满足被追诉人的主要诉求。

第一，办案机关应妥善履行权利告知义务，落实值班律师派驻机制。办案机关应明确告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人享有获得值班律师法律帮助的权利，即便前一诉讼程序被追诉人明确拒绝值班律师法律帮助，后一诉讼程序的办案机关仍需告知其有获得值班律师法律帮助的权利，并将有关情况记录在案。推动落实派驻值班律师工作机制，在看守所、人民检察院、人民法院等场所设立法律援助工作站应有明确标识及宣传语，办案机关可定期组织值班律师开展法律帮助服务，从“被动等待”转变为“主动问询”，为犯罪嫌疑人、被告人及时获取值班律师法律帮助提供必要便利。

第二，公安机关应保证侦查阶段值班律师信息渠道通畅。在侦查程序中，公安机关应当为值班律师充分行使会见权提供便利，使值班律师通过会见向犯罪嫌疑人释明认罪认罚的法律性质与相关规定，确保犯罪嫌疑人在自愿、明知且明智的前提下认罪认罚，保证值班律师在了解基本案情后，可以为在押犯罪嫌疑人及时申请变更强制措施、提供适当的程序选择建议。

第三，审查起诉阶段是控辩双方形成合意的关键环节，检察机关应当切实发挥主导作用，积极构建“亲”“清”检律关系，为值班律师充分行使阅卷权、提出意见权等执业权利创造环境，保证控辩双方针对量刑开展充分沟通与平等协商。对于值班律师的不同观点，若于法、于事实有据，检察机关应给予充分考虑；针对未采纳值班律师意见的情况，也应说明理由且记录在案并附卷。

第四，审判阶段法院需加强值班律师法律帮助的实质化审查工作。切实发挥法院司法审查功能，在全面审查认罪认罚自愿性、真实性与合法性的同时，还需加强对值班律师从未开展会见阅卷、未与检察机关进行量刑协商、未在场见证签署具结书等无效法律帮助行为的审查力度，为认罪认罚被追诉人开辟申诉救济渠道。