全过程人民民主与行政诉讼的生成、变迁及未来

刘海宇

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

一、问题的提出

民主与法治是行政诉讼得以产生和发展的两大基石。法治之于行政诉讼的意义在于确保行政权的法治化运行、保障公民合法权益，这已是行政诉讼法学领域的共识，长期以来行政诉讼法的研究基本都是在法治主义导向下展开的。民主之于行政诉讼，同样被予以强调，甚至有学者将其视为我国“民主宪治的肇端”。①陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。应松年教授在回忆《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的发展历程时也谈到：“《行政诉讼法》是一项诉讼制度，在某种意义上也可以说它是一项民主制度。20 世纪80 年代最后几年是中国政治体制改革推进比较快的几年，所以，作为一项民主制度，《行政诉讼法》能够迅速地被全国人大所接受。”②应松年：《中国行政法的回顾与展望》，《法治论丛》2008年第2期。然而，行政诉讼法学界目前却尚未针对行政诉讼的民主性质进行更为具体的、体系化的理论阐释。

因此，从民主的角度系统阐释行政诉讼的民主性质，具有理论上的必要性和迫切性，而全过程人民民主理论的提出和发展，则为这种阐释提供了全新的、最佳的理论工具。从必要性和迫切性来看，必要性体现为需要对行政诉讼的民主侧面进行理论言说，以打通全过程人民民主与行政诉讼的逻辑关联；迫切性则体现在，全过程人民民主在我国实践层面的全面发展和理论层面的体系建构，离不开作为其重要组成内容的行政诉讼的发展进步，反过来看，行政诉讼的未来发展也需要将全过程人民民主的要求贯彻其中，这是全过程人民民主在国家治理体系中的基本地位所决定的。另外，从作为理论工具的角度来看，全过程人民民主理论对行政诉讼制度具有体系性的解释、批判和建构功能。解释功能表现为可以以全过程人民民主诠释行政诉讼的精神内核及其具体制度；批判功能体现在通过对行政诉讼中全过程人民民主实现程度的反思对相关制度进行检视；建构功能则在于制度检视之后以全过程人民民主为导向推进行政诉讼的发展。下面将首先对行政诉讼中民主的表现形态以及二者之间的基本关系进行抽象说明，然后从行政诉讼的生成与变迁两个层面，分别阐释行政诉讼中的全过程人民民主，以此为全过程人民民主与行政诉讼之间的制度联结作出体系说明、搭上理论桥梁。在此基础上，进一步在全过程人民民主的理念和方法论指导下对行政诉讼未来发展作出展望。

二、行政诉讼中民主的表现形态及二者的基本关系

民主是一个内涵极其丰富且极富争议、实现形式又极为多样的概念，而且，从国家制度体系的宏观层面来看，行政诉讼并非实现民主最重要的制度途径。因此，在具体展开后续研究之前，有必要先从抽象的角度，阐明行政诉讼中民主的表现形态以及二者之间的基本关系。只有在这样的限定之下，才不会使后面对民主的认识空洞化，才不会使对行政诉讼与民主之间制度联结的阐释牵强化。

（一）行政诉讼中民主的表现形态

全过程人民民主既是对新中国成立以来，尤其是改革开放以来我国民主政治发展的精练总结，也是对未来民主建设的系统展望。2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”。①习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社，2020，第303页。2021 年7 月1 日，在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的重要讲话中，习近平总书记又特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”②习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年07月02日，第02版。。2022 年10 月，党的二十大报告明确指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主……我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022，第37页。从此处的表述逻辑来看，全过程人民民主首先表现为一种价值理念，即从价值理念的高度指引着全部的民主实践，而政治参与则是人民当家作主的灵魂，民主选举、民主监督等则是实现政治参与、实现全过程人民民主的具体形式，或者说是民主在不同领域的表现形态。例如，民主选举主要是全国人民代表大会制度及其实践中的民主形态、民主协商主要是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其实践中的民主形态，等等。

行政诉讼中的民主形态主要体现为作为价值理念的民主以及作为政治制度的民主监督。理论上，民主一词一般有两种意指，即作为政治制度的民主和作为价值理念的民主，①江必新：《论建设全过程人民民主制度体系》，《环球法律评论》2023年第2期。前者表现为为实现民主所进行的具体制度构设，后者则是具体制度中所蕴含的精神理念，这与前面党的二十大报告中关于全过程人民民主的表述相契合。在行政诉讼中，民主首先作为价值理念而存在。“行政诉讼制度是现代民主制度的一环，它建立在人民主权的原则之上，”②陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。从发生学上来看，没有民主价值理念的催化作用，便不可能生成行政诉讼制度。而且，从行政诉讼的制度精神来看，民主是行政诉讼的精神根基，作为其重要精神的权力制约和监督同样衍生于并且归结于对民主的保障。其次，行政诉讼中的民主主要作为一种政治监督制度存在。与民事诉讼中民主主要体现在人民与审判机关之间的关系上不同，行政诉讼中民主更多地聚焦于人民与行政机关之间的关系，同时也落实在人民与审判机关以及检察机关与行政机关、审判机关之间的关系上。民主贯穿于所有前述关系中，人民通过行政诉讼对行政机关进行监督、检察机关作为法律监督机关对行政机关和审判机关进行监督、人民在诉讼过程中对审判机关进行监督，等等。此外，在人民陪审员等其他司法制度中，还蕴含着民主参与、民主审议以及民主决策等民主形式，③王翔、于晓虹：《人民陪审：全过程人民民主的司法路径——基于司法大数据的实证考察》，《暨南学报》2013 年第4期。不过在行政诉讼法中，这些民主形态虽不可或缺，但并不占据主要位置。

（二）行政诉讼与民主的基本关系

从我国行政诉讼的发展历程来看，行政诉讼与民主之间的基本关系可以概括为“促进、落实、反作用与制约”等四对关系。具体而言，行政诉讼的发展进步一般以民主的发展进步为先导，并在民主发展进步的基础上获得发展，行政诉讼进一步以其制度的发展落实民主的要求，同时又反作用于民主的发展，但是，行政诉讼的发展水平会持续地受民主发展程度的制约。

首先，民主政治发展促进行政诉讼的形成和发展。《行政诉讼法》历来把政治发展作为制度改革的政治基础、原则导向和立法条件。④于安：《我国行政诉讼制度现代化的转型问题》，《行政法学研究》2014年第2期。1989 年《行政诉讼法》的制定，以及《行政诉讼法》在2014 年的大修和2017 年对公益诉讼制度的专门确立，都是建立在民主政治发展的基础之上的，前者以改革开放后思想解放、民主进步和追求法制为前提，后者则以新时代全面深化改革和推进全面依法治国为条件。其次，行政诉讼制度落实民主政治发展的要求。在民主和法治发展的推动下，行政诉讼需要以具体制度的建构和改革来完成民主和法治发展所要实现的目标和任务。再次，行政诉讼的发展对民主发展具有反作用。行政诉讼制度经由改革和立法得以确立后，随着行政诉讼在政治和社会生活中的运行，人民群众的法治意识和民主观念会在个案和制度经验中不断得到培养和提升，进而反作用于民主、法治的发展与进步，并要求更高水平的民主和法治保障。最后，民主发展程度持续性地对行政诉讼发展水平产生制约作用。民主政治的发展程度严格限定着行政诉讼的发展水平，不存在脱离或者说大幅超越民主发展程度的行政诉讼制度发展，这种民主政治发展程度主要体现在观念、制度和实践三个层面。观念层面指的是社会成员，尤其是政府官员的民主观念是否进步，是否愿意以更为民主的方式处理与人民群众的关系；制度层面指的是实现民主的制度体系是否完善，既包括直接实现民主的那些制度，也包括作为其条件的相关配套制度，是否足以保障民主的有效落实；而实践层面则是指在具体的政治和社会生活中，民主在多大程度上成为一种实然状态。

正是受这种关系的影响，对于行政诉讼的高质量发展而言，民主的作用高于法治，无论是积极作用还是消极作用均如此。可以说，法治的发展决定着行政诉讼的底线，但民主的进步却刻画着行政诉讼的高度。如果民主发展不够充分，行政诉讼的发展便会受限于政府与法院的关系、政府的民主程度以及政府官员的民主观念等而举步维艰；反之，民主发展充分，行政诉讼的发展便会少去很多阻碍。最为重要的是，民主发展不够充分所形成的制度障碍，并非法治发展所能消除的。

三、人民民主与行政诉讼的生成

发端于近代的行政诉讼，无论在西方国家还是我国，从其诞生之日起，就是民主政治发展的结果，是权力监督与制约理念确立的结果，同时行政诉讼制度也是民主政治发展的重要组成部分，在我国甚至具有里程碑意义。与此同时，行政诉讼的制度框架和发展水平也深受人民民主的性质以及民主政治发展程度的影响和制约。就我国的民主与行政诉讼的制度联结而言，主要体现在人民与政府、人民与法院，以及作为人民行使国家权力的机关的人民代表大会与政府、法院之间的关系之上。

（一）民主政治发展与行政诉讼制度的形成

1989 年《行政诉讼法》制定之前，经济民主的发展有效促进了经济领域行政诉讼法制的发展。改革开放后，整个国家的重心从“以阶级斗争为纲”转轨至“以经济建设为中心”，进行了一系列的市场化改革，“市场导向改革的焦点在于如何使企业真正成为独立的市场主体。实行、发展、完善社会主义市场经济这一国家政策走向从根本上推动着行政及其法治的民主化。”①莫于川：《发展全过程人民民主与民主行政法理论探索》，《荆楚法学》2023年第3期。在整个80 年代制定的法律法规中，行政诉讼法制在初期首先在涉外单行行政法中获得突破，1982年通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二条关于审理行政案件适用民事诉讼法的规定为行政审判提供了初步的诉讼法依据，在随后制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》等法律法规规章中，行政诉讼法制得到不断充实和发展，最终在1989 年通过制定《行政诉讼法》体系化地确立了我国的行政诉讼法制。

1989年《行政诉讼法》的制定和实施，是我国民主政治发展进程中的重大事件，也是民主政治发展的必然结果。改革开放前，“相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主将集中，民主太少，”②邓小平：《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，2008，第144页。人民与政府的关系是政府包揽甚至控制着一切国家和社会事务的管理，人民难以真正作为主人翁参与国家和社会事务的管理，或者就是以一种失序的、非法治的手段进行管理，即民主的极端化。改革开放后，“党的十一届三中全会召开标志着党的思想路线转型，为民主政治的发展奠定了思想基础，也为行政诉讼的产生确立了政治基础，”③邓刚宏：《我国行政诉讼功能模式的演进、局限及其转型》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022 年第4期。《行政诉讼法》的制定正是为保障人民民主所进行的法制建设的重要组成部分。邓小平同志在1978 年12 月13 日的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制……现在的问题是法律很不完备……应集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”①邓小平：《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，2008，第146页。1989 年《行政诉讼法》的草案说明中提到：“制定行政诉讼法，是刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）制定之后，我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。”②王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》。这一提法与邓小平同志在前述讲话中的主张相呼应，而且，与刑事诉讼法和民事诉讼法分别处理犯罪和民事纠纷的诉讼法相比，行政诉讼法由于解决的是人民与政府之间的行政纠纷，其形成更需要民主政治作为基础，对民主政治的发展也更加具有实践和象征意义。

进一步来看，行政诉讼法的基本原则集中体现了民主政治对行政诉讼制度的影响。法律的基本原则，既是其基本精神、基本价值的集中表达，也是具体的制度和规则设计的基本指导，从基本原则中可以析出法律制定时代其背后的社会关系本质。在1989 年《行政诉讼法》的基本原则中，最为集中体现了人民与政府关系的原则主要是第三条规定的人民法院独立行使审判权原则与第七条规定的当事人法律地位平等原则。其一，人民法院独立行使审判权原则既体现了民主发展的要求，也隐含着我国民主政治的特殊性。一方面，这一原则的目的在于通过保障司法机关独立于行政机关行使审判权，确保行政诉讼的公平公正，以保障公民的合法权益，这既是司法的规律性要求，也是民主政治发展的结果。另一方面，这一原则中并没有明确人民法院独立于党和权力机关，这同样也是基于我国民主政治的特色。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，而审判机关由权力机关产生，对其负责、受其监督，因而，审判机关必须接受党的领导和监督，接受权力机关的监督。其二，当事人法律地位平等原则从法理念上重构了人民与政府之间的关系。长期以来，无论在观念上还是在现实中，也无论是政府及其工作人员抑或是人民自身，平等的价值即便在今天也没有完全得到足够的认可和尊重，这种情况在《行政诉讼法》制定之前尤为严重。因此，当事人法律地位平等原则起码从法理念上确立了行政诉讼中人民与政府之间法律地位上的平等性，这种平等性背后所隐含的则是对人民主体性的尊重，是民主价值的体现。当然，除了前述两个基本原则之外，第八条的使用本民族语言、文字进行诉讼的原则以及第九条的辩论原则，同样体现了民主的精神实质。这些基本原则对《行政诉讼法》的制定起着指导作用，其民主精神也进一步体现在具体的制度建构之中。

（二）民主的社会主义性质与行政诉讼制度的特色

我国民主制度的基本框架，决定了我国行政诉讼与域外国家和地区行政诉讼的差别，这种差别也正是我国行政诉讼的特色所在。我国民主制度的基本框架，是由人民民主专政的社会主义国家的国体性质和人民代表大会的政体形式所决定的。“在社会主义制度下，国家的一切权力来自人民并且属于人民……人民主权原则建立在马克思主义国家学说的基础之上。国家是阶级矛盾不可调和的产物，人民主权是人民作为国家主人享有最高权力的表现形式。”③《宪法学》编写组：《宪法学》（第2版），高等教育出版社、人民出版社，2020，第95页。人民实现其主权的根本途径是人民代表大会制度这一根本政治制度。

人民主权的至上性决定了权力机关与审判机关之间的基本关系，进而决定了行政诉讼中法院无权审查权力机关制定的法律或决定。现代西方国家的民主制度与自由主义的意识形态紧密联结，在自由主义的意识形态“渗透”下，基本不会强调人民主权的至上性，即便是像英国这样曾经将议会主权作为宪治基本原则之一的国家，议会主权原则的至上性正在逐步消解。因为人民主权之上和权力分立制约（为了保障自由）之间存在着紧张关系。在自由主义与分权制衡的联袂下，西方国家的民主制度在国家机关的关系层面，除了英国这样宪法表现为非成文法的特例之外，一般表现为宪法之下的民主，而法院则拥有解释宪法的最终权力，因此，法院对立法机关制定的法律和行政机关制定的法律文件进行审查乃是自然而然的结果。而在我国，人民主权的至上性通过人民代表大会的宪法地位得到承认、巩固和强调。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条第二款和第三款同时规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”据此，作为被监督对象的审判机关自然不能去监督人民行使国家权力的、只对人民负责、受人民监督的权力机关作出的行为。在这种民主制度框架下，行政诉讼中也就不可能作出法院享有监督权力机关制定的法律或决定的制度设计。需要说明的是，这并不意味着我国不对权力机关制定的法律或决定进行合宪性控制，只是这种控制并非通过司法审查的路径。

另外，社会主义民主理论也使得检察监督原则成为我国行政诉讼的特有原则，社会主义民主与检察监督原则之间的制度联结主要源于社会主义民主理论对检察机关的基本定位。我国对检察院的定位深受苏联的影响，具体来说是受到列宁关于检察机关的论述的影响，同时结合我国的实际情况进行了改造。彭真在1979 年制定的《人民检察院组织法》的草案说明中提到：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况”制定的。①彭真：《关于七个法律草案的说明》，《人民日报》1979年7月1日，第01版。而列宁关于检察机关职权的定位与其人民主权理论密切关联。20 世纪20年代初期，列宁的目的在于“建立一个既体现人民意志又能维护苏维埃国家法制统一实施的社会主义类型的检察机关，以克服俄罗斯固有的地方主义和新生苏维埃政权逐渐滋生的官僚主义影响，保障苏维埃法制的统一实施。”②王建国：《列宁检察权思想的中国化及其当代价值研究》，《河北法学》2013年第10期。检察机关的法律监督职能乃是代表国家行使，从检察机关的职能指向和正当性基础来看，维护法制统一与权力监督乃是其职能，而人民主权才是其正当性基础，原因在于，维护国家法制统一的目的，最终指向的是保证最能体现全体人民意志的国家法律的实施。正是在列宁检察权思想和苏联检察体制的影响下，在新中国初期的立法中，检察机关的法律监督职能便得到肯定，且一直延续至今。③由最高人民检察署检察委员会通过，并于1949年12月20日由中央人民政府批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（已废止）第3条关于最高人民检察署职权规定的第二项和第五项分别规定：“二、对各级司法机关之违法判决提起抗议。”“五、对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”此时已经明确检察机关对于一切“于全国社会与劳动人民利益有关之一切行政诉讼代表国家公益参与之”。我国1989年《行政诉讼法》第十条即规定了检察院对行政诉讼实施法律监督的基本原则，同样延续至今。

（三）民主政治发展水平对行政诉讼的制约

我国行政诉讼的形成，既受益于民主政治的发展，同时也受限于其发展之不充分，这种制约在《行政诉讼法》制定初期的制度设计和观点争锋中得到了充分体现。

从制度设计来看，立法目的和受案范围中所蕴含着的人民与政府关系，集中体现了民主政治发展得不够充分。在立法目的层面，1989年《行政诉讼法》明确将“维护行政机关依法行使职权”作为立法目的之一，这一目的表面上看反映了法院相对于政府地位较为孱弱，但更为根本的则反映出在人民与政府的关系上，政府占据优势地位，人民通过法院寻求权利救济，但法院却在监督行政机关的同时需要考虑对政府行为予以维护。“目的是全部法律的创制者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机，”①Jhering, In The English Philosophers: from Bacon to Mill, ed.E.A.Burtt(New York, 1939),p.liv.转引自［美］E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999，第114页。行政诉讼立法动机背后隐藏着的，乃是社会现实层面不同主体之间的地位及其关系。从受案范围来看，1989年《行政诉讼法》的受案范围非常狭窄，不仅受教育权、自由权等权利完全无踪影，即便是社会权也仅列举了“行政机关没有依法发给抚恤金”一项。②参见1989年《行政诉讼法》第十一条。受案范围的狭窄意味着立法者将大量涉及人民权益的案件排除在司法救济之外，人民只能通过传统的向党政机关信访等方式寻求救济。而这背后所潜藏着的，依然是人民与政府之间的关系问题，即对于政府的大量行为，不能或者说暂时不能让人民群众通过司法途径予以救济，自然也就无法通过司法途径对这些行为进行监督，理论上甚至可以说政府在这些领域拥有绝对的权力，政府在人民面前处于绝对优势地位。

从《行政诉讼法》制定前期和初期部分政府官员所表达出的法观念中，这种民主政治发展的不充分及其对行政诉讼的制约同样明显。在1983 年制定《海上交通安全法》时，有委员提出当事人对海上交通主管部门的处罚不服的可以向法院提起行政诉讼。交通部的负责人强烈反对，认为“海上交通管理部门在执法中头顶国徽、代表国家，把他们告上法庭就是把中华人民共和国告上法庭，有损国家尊严。”③何海波主编《行政法治奠基时：1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》，法律出版社，2019，第540页。无独有偶，在后来起草《行政诉讼法》时，行政机关抵触非常大，甚至不同意使用“被告”一词，要求改为“被诉人”。④何海波主编《行政法治奠基时：1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》，法律出版社，2019，第525页。从前述两个事例可以看出，行政机关及其工作人员，尤其是行政机关负责人，对政府与人民的关系依然处于“政府可以管理人民，但人民不能告政府”这样一个缺乏民主法治理念的阶段。而这种民主政治发展的不充分，反映到《行政诉讼法》中便体现为立法目的的偏颇、受案范围的狭窄以及政府抽象行政行为不可审查等等。从行政诉讼制度的形成来看，正是民主政治发展的深度和广度，决定了行政诉讼制度的基本框架。

四、全过程人民民主与行政诉讼的变迁

“以人民为中心”既表现为保障公民个体权利单向制度逻辑，又表现为对国家公权力监督制约，对公权力约束是全过程人民民主必然要求。⑤李洋：《全过程人民民主内涵的多维展开》，《社会主义研究》2022年第4期。全过程人民民主在行政诉讼变迁中的体现可以从对公民权利的保障和对公权力监督制约两个面向展开分析，后者则可以进一步分为对行政权的约束和对司法权的约束两个层面。当然，很多制度都有着不同的面向，下面的划分只是一种“侧重式”的分析，即将某种制度所侧重的方向作为确定其归属的依据。

（一）公民权利保障制度演变中的全过程人民民主

公民权利保障制度的演变中，受案范围的持续扩大以及对“立案难、审理难、执行难”问题的重点关注和解决，对于全过程人民民主的发展具有重要意义。

其一，受案范围的持续扩大既是民主发展的要求，也是在行政诉讼中实现全过程人民民主的核心方式。全过程人民民主中的“全过程”，要求人民民主在全方位制度空间中的“无处不在”，也要求在制度运行的任何时态环节中的“无时不在”。①李洋：《全过程人民民主内涵的多维展开》，《社会主义研究》2022年第4期。行政诉讼中是否实现“无处不在”的最重要体现便是受案范围的宽狭，因为受案范围作为行政诉讼救济的“权利门槛”，决定了哪些权利可以通过行政诉讼渠道予以救济。就行政诉讼受案范围的变迁而言，体现为司法和立法两条线索展开的持续扩张，前者基于《行政诉讼法》中对受案范围的兜底规定与司法机关的开拓进取，如对受教育权的司法救济，②1989 年《行政诉讼法》和20 世纪90 年代颁行的《教育法》《高等教育法》等法律法规均未明确学校与学生之间因管理发生纠纷的学生可通过行政诉讼途径寻求救济，致使现实中的大量纠纷被排除在行政诉讼的大门之外，这种情况直至1999 年的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”才得以改变。参见北京市第一中级人民法院（1999）一中行终字第73号行政判决书。后者则基于立法机关对社会发展的因应和对人民群众意见的回应，如2014年修订《行政诉讼法》时大幅度扩充受案范围。③2014年修订《行政诉讼法》时，将“行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围，大幅扩张了行政诉讼对公民权利的救济范围。参见信春鹰：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。受案范围与全过程人民民主的制度关联在于，民主政治发展水平很大程度上决定了受案范围的边界，进而决定了人民民主在“全过程”层面事项广度上的实现情况。前述受案范围的扩大，正是随着经济社会不断发展，人民群众权利意识不断提升，要求范围更为广泛的权利救济，通过民意渠道反映至司法机关和立法机关的结果。不过，由于我国政治民主的发展相对比较缓慢，自由权等政治权利一直未能纳入行政诉讼的受案范围。

其二，人民群众对行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”的不满及其反映，对行政诉讼相关法制的发展革新起着决定性作用。2013 年12 月23 日公布的《行政诉讼法》修正案草案说明中明确提到：“随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的‘立案难、审理难、执行难’等突出问题反映强烈。”④信春鹰：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013 年12 月23 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。这种反映强烈集中体现在行政诉讼法修正案草案向社会公众征求意见的情况中，尤其是其中的“立案难”问题受到社会公众的高度关注。⑤全国人大常委会法制工作委员会行政法室编《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社，2015，第201页。随后，2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调：要“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。解决“立案难、审理难、执行难”成为迫切的政治任务，这种政治任务形成的背后正是对民意的尊重与回应。于2014年11月1日修订通过的《行政诉讼法》，通过改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制试图解决“立案难”，通过改革法院管辖制度，提高对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件的管辖法院级别和探索跨行政区域管辖行政案件解决“审理难”，通过强化行政机关拒不履行判决的强制措施力度尝试解决“执行难”。这些举措都是对人民群众意见的积极回应，旨在更好地实现对人民群众合法权益的保护，是民主决策和民主监督的积极实现。

（二）行政权力监督制度演变中的全过程人民民主

在行政权力监督制度的演变中，行政机关负责人出庭应诉、公益诉讼、规范性文件附带审查等制度的确立与完善，集中体现了全过程人民民主在行政诉讼中的实现，这些制度在很大程度上强化了对行政权的民主监督，增进了人民的民主表达。

其一，行政机关负责人出庭应诉制度的确立和完善，能够实现民众的意见乃至“怨气”的直接、有效表达，具有强烈的民主象征意义。2014年修订的《行政诉讼法》第三条第三款确立了行政机关负责人出庭应诉制度，最高人民法院2020 年通过的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》从明确概念内涵、案件范围、出庭方式、出庭监督等方面细化了行政机关负责人出庭应诉制度。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纠纷而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。①章志远：《社会转型与行政诉讼制度的新发展》，北京大学出版社，2019，第2页。我国是一个“官本位”观念极为深厚的社会，不仅行政级别高低成为行政机关工作人员身上的重要身份符号，是否是行政机关负责人（即便只是内部机构的负责人）也成为人民群众认知和定位行政机关工作人员权力大小、在处理自身事务时是否体现出尊重的重要考量元素。②在我国社会现实中，普遍存在以国家机关工作人员是否是“××长”“××主任”来判断其权力大小，进而决定自身态度的情况。如县长、区长、局长、办公室主任等职务普遍权力更大、拥有更多的决定权和影响力。这种现状一方面的确体现了根深蒂固的“官本位”理念，但同时也蕴含着行政机关在行政首长负责制下内部权力配置的实际情况。人民群众很容易将行政机关负责人出庭应诉视为对自身诉求的一种积极回应，而将普通工作人员出庭应诉甚至仅有律师出庭应诉视为对自身诉求的轻视，甚至看作政府对人民的轻忽。正是在这样的文化背景下，行政诉讼中究竟由谁出庭应诉成为塑造人民与政府关系的重要举措。人民群众可能在行政诉讼中将自身遭遇的“不公”（起码主观上如此）直接向行政机关负责人宣泄以寻求解决，但是这种宣泄却是普通工作人员出庭应诉时所无法实现的，因为民众会认为普通工作人员“无权因而也就无法满足自身诉求”。从行政机关负责人的角度看，其自愿或被迫放下固有的傲慢与偏见，积极出庭听取和回应民众诉求，也代表着一种民主化发展的趋向。“成员平等是民主理论起点，”③[德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承诺》，赵真译，清华大学出版社，2017，第12页。这在我国尤其体现为实现政府官员与人民之间的平等。因而，行政机关负责人出庭应诉制度是坚持从中国实际出发在行政诉讼这一特定场域重塑“官民”关系的重要途径，是实现民主表达和民主监督的重要形式。

其二，公益诉讼制度和规范性文件附带审查制度的确立和发展，是扩大对行政权民主监督范围的重要体。2014 年《行政诉讼法》修正确立了规范性文件附带审查制度，最高人民法院于2018 年制定的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第十一章专章规定了“规范性文件的一并审查”，使得这一制度更为体系化。2017 年，全国人大常委会以专门立法的形式，通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》确立了行政公益诉讼制度，随后，最高人民法院和最高人民检察院通过制定《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释和发布系列典型案例的形式系统发展了公益诉讼制度。“保证权力运用得到有效制约”是通过民主监督实现全过程人民民主的应有之义，而司法监督则是民主监督中“强制性程度最高的一种监督机制，是党和国家利用监督手段、维护公权力正确行使的‘最后一道防线’。”①中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主》，人民出版社，2021，第33—35页。公益诉讼制度和规范性文件附带审查制度的确立和发展的民主逻辑体现在，这两种制度从不同角度大幅度扩张了对行政权的民主监督范围，前者将对行政权的监督扩大到“与公共利益保障有关的行政权行使领域”，后者则将其扩大到“行政机关数量最多的抽象行政行为”。在此之前，受原告资格的限制，对行政权的诉讼监督仅限于“与公民有利害关系的行政行为”，大量与公民没有直接利害关系但却关涉公共利益的行政行为无法有效监督，公益诉讼很大程度上弥补了这种不足且仍在不断发展。无独有偶，受诉讼对象的限制，对于实践中大量作为行政行为依据的规范性文件无法救济，附带审查制度为针对规范性文件的司法监督提供了一个有效的切入口，强化了对行政权的民主监督。

（三）司法权力监督制度演变中的全过程人民民主

在司法权力监督制度的演变中，全过程人民民主主要体现在裁判文书互联网公开制度的确立和完善上，这一制度强化了对人民知情权和监督权的保障，其逐步形成是对人民群众民主监督的司法回应。从传统意义来讲，司法公开的要素主要包括庭审公开、判决推理、判决（包括少数意见）公开、合议庭表决情况公开，以及公众如何获得裁判文书等内容。②唐应茂：《司法公开及其决定因素：基于中国裁判文书网的数据分析》，《清华法学》2018年第4期。而裁判文书公开仅是其中的要素之一。然而，与传统的司法公开不同的是，在互联网时代，裁判文书在互联网上的公开具有不可替代的民主监督意义。

早在2000年，时任最高人民法院院长的肖扬便指出：“最高人民法院的裁判文书将逐步在媒体和网络上公布，以便更广泛地接受人民群众的监督，提高人民法院裁判的公信度。”③肖扬：《人民法院改革的进程与展望》，《国家行政学院学报》2000年第3期。随后，裁判文书互联网公开制度经历了长期的探索过程，最高人民法院于2010 年印发了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，比较系统地明确了裁判文书在互联网公布的实体和程序工作，并建立了中国裁判文书网作为统一的公布平台，这一规定标志着我国正式建立了全国统一的裁判文书互联网公开制度。随后，最高人民法院分别于2013 年和2016 年发布了与前述规定名称相同的规定，对裁判文书互联网公开制度予以进一步完善。需要特别指出的是，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，将“建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”作为“保障人民群众参与司法”的重要举措之一。④习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社，2020，第99页。裁判文书公开制度的民主意义主要体现在普通公众对于司法民主的期待上。正如时任最高人民法院司改办副主任的蒋惠岭指出的那样，对于并不在法院打官司的人来说，真正与其相关的是司法的民主程度，例如，法院大门是否对他们开放，有无畅通的渠道了解法院的工作动态等，裁判文书互联网公开使得公众的司法民主期待有了“网上”的寄托。①蒋惠岭：《“裁判文书上网”中寄托的司法期待》，《中国党政干部论坛》2013年第8期。从民主侧面观察，裁判文书公开制度更好保障了人民群众对于司法工作的知情权，强化了人民群众对司法的民主监督，加强了人民法院司法工作的民主程度。

五、以全过程人民民主为指导推进行政诉讼发展

在全过程人民民主的发展部署上，习近平总书记强调：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来。”②习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。因此，行政诉讼的未来发展中，不仅应当继续坚持法治主义的基本导向，还应以“全过程人民民主”作为行政诉讼发展的民主主义导向，将全过程人民民主建设具体地、现实地体现在未来发展中。另外，全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”，③习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。在行政诉讼未来发展中，还应当将“全链条、全方位、全覆盖”的民主实现方法论贯穿始终。具体来说，应当将行政法权利体系的“全覆盖”保障、法律规范审查处理的“全链条”机制、对公权力的“全方位”监督作为行政诉讼未来发展的基本方向。从行政诉讼中的基本关系来看，其主要处理的是权利与权力或权力与权力的关系，而从行政诉讼中的审查对象来看，则主要处理的是（广义）法律规范与（具体）行政行为是否符合法治要求的问题，④需要说明的是，行政诉讼中法院对法律规范的审查虽然仅限于对规章以下规范性文件的附带性审查，但是从维护宪法秩序的高度来看，法院应当对宪法以外的所有法律规范都具有审查权，这种审查权理论上起码应当包括对于不符合宪法或者不符合上位法的法律规范不予适用或提请有权机关作出解释的权力。前述的“全覆盖”保障和“全方位”监督主要对应着权利与权力或权力与权力之间的基本关系以及作为审查对象的行政行为，而“全链条”机制则主要对应着针对法律规范所进行的合宪性和合法性审查及其处理。

（一）行政法权利体系的“全覆盖”保障

从影响行政诉讼制度发展的民主与法治两大因素来看，受案范围的扩大更多地取决于民主的进步而非法治的发展，如果民主发展不充分，宪法和法律规定的自由权等政治权利便难以进入行政诉讼的保障范围。将这些权利排除在行政诉讼的受案范围之外，很难说是非法治的，但却无法回避是否符合全过程人民民主要求的诘问。“全覆盖”的权利保障，目的在于使所有行政法权利内化为中国特色社会主义法治体系的构成内容，不仅是静态法律体系的构成内容，更重要的是成为动态法律秩序中的构成内容。这种内化乃是全过程人民民主的必然要求，因为《宪法》是“党和人民意志的集中体现，”“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社，2020，第126页、第9页。虽然《宪法》中规定的基本权利体系并不完全等同于行政法上的权利体系，前者处于更高位阶，对所有法领域都有不同程度和性质的拘束力。然而，从行政法权利与基本权利的关系来看，在所有性质的权利体系中，“行政法权利承担着基本权利具体化的任务，如果立法机关充分、全面地行使了其基本权利保护义务的话，宪法各种基本权利类型都应当在行政法权利中有着相应的具体体现。”⑥徐以祥：《行政法学视野下的公法权利理论问题研究》，中国人民大学出版社，2014，第44—45页。具体来说，应当从以下两个层面推进行政诉讼权利体系的“全覆盖”保障。

其一，将《行政诉讼法》中的权利划分从“人身权、财产权等权利”的民法划分模式转变为自由权、社会权、参政权和平等权的公法划分模式。虽然权利划分模式并不决定着权利保护的范围，但是却会根本地影响着权利保护的思维方式及其法律效果。“人身权、财产权等权利”的划分模式是民法思维主导下展开的权利划分方式，这种划分方式是由民法所调整的社会关系的性质和类型所决定的。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”相应地，《民法典》第三条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”由此，人身权和财产权基本囊括了所有私法权利，而“其他合法权益”则为私法权利的扩张留下空间。然而，对于行政法而言，从权利的视角出发，其所调整的社会关系是作为行政权行使主体的行政机关与行政权行使承受主体的行政相对人（包括有利害关系的第三人，下同）之间的基于行政相对人的自由权、社会权、参政权和平等权所形成的社会关系。①关于公法的权利体系，最为通行的划分方法是伯林的二分法和耶利内克的三分法，前者根据国家义务表现为积极作为还是消极不作为将公法权利划分为积极权利和消极权利，后者根据个体与国家的地位关系将公法权利划分为自由权、请求权（受益权）和参与权（参政权）。徐以祥教授在分析诸种划分方法后，认为应当在耶利内克三分的基础上将平等权作为第四种类型的公法权利，因为平等权涉及的是行政相对人和他人的对比关系，而前述三种权利并不涉及这种对比关系。本文赞同这种划分方式，即从基础法律关系的角度出发，行政相对人的公法权利包括自由权、受益权、参政权和平等权。徐以祥：《行政法学视野下的公法权利理论问题研究》，中国人民大学出版社，2014，第55—63页。“人身权、财产权等权利”的划分远远无法涵括行政法上的权利类型，而且会影响着权利保护的思维方式。在民法权利保护思维下，民事诉讼中首先要确定所保护的权利属于人身权还是财产权，然后根据人身权和财产权的特性采取有所区别的保护方法。例如，对于财产权，原告享有远远强过人身权的处分自由。以行政法权利保护思维对公民权利进行保护，则应当首先将具体的权利划归为自由权、社会权、参政权或平等权，然后根据不同权利的特性采取有所区分的保护方式。例如，自由权的保障应当秉持“法无明文禁止即自由”的基本理念，而对社会权的保障则应坚持“以有明确法律依据为原则，例外保护最低生存权”的基本原则，然而“人身权、财产权等权利”的划分模式除了划定权利保护的范围外，在行政诉讼法中几乎没有任何法律价值。

其二，逐步将未纳入受案范围的行政法权利纳入行政诉讼的受案范围，为实现全过程人民民主奠定基础。在我国制度体系中，行政诉讼制度作为公法权利救济的主要渠道和“最后一道防线”，承担着全面、有效、最终保护公法权利的重要使命和任务。从宪法的视角来看，公法权利的系统保障主要依赖立法机关的立法和政府部门的行为（无论是作为抑或不作为），然而当公民的公法权利受到政府侵害时，则需要行政诉讼予以补救。对于行政法权利保障范围的拓展，全国人大常委会法制工作委员会行政法室在其编写的《行政诉讼法》释义中明确提到：“在政治权利方面，有的领域仍然还没有制定法律、法规，需要随着法制的不断完善，加以明确，逐步扩大受案范围。”②全国人大常委会法制工作委员会行政法室编《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》，法律出版社，2015，第34页。尤其是，目前的行政诉讼欠缺对政治性自由权、参政权及平等权等公法权利的有效保障，而平等与自由均为近代民主的灵魂，平等又是自由的基础，③林纪东：《比较宪法》，五南图书出版公司，1989，第171—173页。参政权更直接体现为一种民主权利，因而可以说，对于前述权利的更为全面和有效的司法保障，乃是实现全过程人民民主的基础性工作。在一种公民权利和自由得不到保护的制度中民主不可能生存。①[意]卡佩莱蒂：《比较法视野中的司法程序》，徐昕、王奕译，清华大学出版社，2005，第62页。不过，必须强调的是，由于政治权利问题兹事体大、牵涉面广，可能面临很大的困难和争议，推进行政诉讼对政治权利的保障必须坚持“稳中求进”的总基调，必须始终坚持党的领导，坚持在《宪法》的基本原则、制度框架和规范限定下，根据经济社会发展和人民群众法治、民主意识的进步情况循序推进。

（二）法律规范审查处理的“全链条”机制

一定程度上，所有法律规范都是一种经由程序作出的政治决定，“程序在政治决定过程中，可以分解为民意吸收程序、民意转换程序、民意反馈程序，分别对应的是决定准备程序、决定作出程序和决定监督程序。”②李忠夏：《全过程人民民主的理论逻辑与宪法实现》，《当代法学》2023年第3期。在这一程序框架下，为了更好地实现全过程人民民主，应当将行政诉讼建构为一个重要的针对法律规范合宪性和合法性问题进行审查的“入口性”法律程序，同时完善其与民意转换程序和民意反馈程序的衔接，以建立一个耦合联动的法律规范实施审查处理“全链条”机制。

其一，在行政诉讼中，无论是法律、行政法规和地方性法规，抑或是行政规章和行政规范性文件，其合宪性和合法性，都需要接受人民的监督，这是全过程人民民主理念的必然要求。对法律规范的合宪性要求，是依宪治国的本质内容；对“下位法与上位法相符”的合法性要求，是维护社会主义法制统一的根本要求。行政诉讼乃法律规范合宪性和合法性问题暴露的“集合地”，因为在具体个案中，法律规范中的“问题”会藉由案件事实而充分表露出来并成为案件的焦点，全过程人民民主的“无处不在”“无时不在”特性要求行政相对人有权针对影响甚至决定自身权益的法律规范的合宪性和合法性提出质疑并要求有权机关进行审查处理。另外，针对不同层级的法律规范，法院进行审查的正当性基础是不同的。对于行政机关制定的规范，其正当性基础在于司法权对行政权进行监督制约；而对于权力机关制定的规范，其正当性基础则在于权力机关的“自我监督”，即由其赋予法院对自身制定的规范提出审查建议的权力，以实现“自我监督”，最终实现“对人民负责，受人民监督”（《宪法》第三条第二款）。

其二，对法律规范合宪性、合法性的民主监督需要通过赋予公民审查建议权和法院“入口式”司法审查权的方式实现。“全过程人民民主”具有很强的赋权功能，强调公民意见实质性地引入到决策过程中，形成与政府决策权的制衡结构，以此实现政府决策科学性和民主性的有效统一。③王翔、于晓虹：《人民陪审：全过程人民民主的司法路径——基于司法大数据的实证考察》，《暨南学报》2013 年第4期。因此，对法律规范合宪性和合法性的民主监督需要以赋予行政相对人相应的权利的方式予以实现。与赋予行政相对人权利相对应的，是法院应当拥有对法律规范进行合宪性和合法性审查的权力和义务。但是，在我国的政制框架以及《宪法》和法律相关规定所确定的审查体制下，这种权力并非“终局性”的，而只能是“入口性”的。这种“入口性”决定了法院的审查是一种“可能性”审查，即所涉法律规范“可能存在”合宪性或合法性疑虑，而“是否的确存在”合宪性或合法性问题则应当由有权机关最终决定。根据《立法法》等法律法规的规定，我国已经初步建立起了体系化的法律规范合宪性、合法性审查程序，针对不同层次的法律规范确定了不同的审查主体。因此，需要做的是将行政诉讼作为审查程序的入口之一，将其与相关审查程序进行衔接联动。具体来说，行政相对人在行政诉讼中，认为法律规范存在合宪性和合法性问题的，有权向法院提出审查建议。法院审查认为不存在合宪性和合法性问题的，则可以径直驳回行政相对人的审查建议；法院审查认为可能存在合宪性和合法性问题的，则应当根据审查对象的规范性质依法报请有权机关进行审查决定，并暂停行政案件的审理，等待有权机关作出决定后根据有权机关的审查决定进行审理。

需要说明的是，法律规范审查处理的“全链条”机制，同样是一种针对公权力的民主监督机制，而且是对所有法律规范制定主体的公权力进行的监督，针对行政机关制定的法律规范是其中最重要的部分。因此，下面谈及对行政权的“全方位”监督时，将不再单独展开针对抽象行政行为的监督问题。

（三）对公权力的“全方位”监督

全过程人民民主要求实现对公权力的“全方位”监督，在行政诉讼中，对公权力的民主监督主要是针对行政权和司法权所进行的监督。在以往的理论中，对于针对司法权的监督问题有所忽视，但实践中已经暴露出不少问题。例如，由于部分法院对行政案件“协调、调解处理”过度强调导致未依法落实立案登记制的要求，上级法院的监督因基于同样的政策考量而缺乏实效，而法律又未明确其他监督途径，使得法院的行为缺乏有效的制约和监督。总的来说，对行政权的监督应当从提升法院监督效能和扩大检察监督范围两个角度入手，而对司法权的监督则应当从强化行政相对人通过检察机关对法院在行政诉讼活动中各个阶段、各种性质的行为进行监督着手，如此才能真正实现对公权力的“全方位”监督。

其一，应当借助党的支持提升法院对行政权的监督效能。虽然行政诉讼制度具有强烈的民主意蕴，但这种民主价值也必须借助行政诉讼的制度框架才能得以实现。从权力关系的角度来看，“行政诉讼本质上是一种国家权力结构的设计，行政诉讼的存在及其运行无时不涉及权力的配置、冲突及协调，”①杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社，2008，第201—202页。因此行政诉讼中法院对行政权的监督效能无法脱离权力配置的现实而存在。众所周知，我国法院的实际地位远远低于行政机关，这也成为行政诉讼制度效能不佳的根本阻碍。有学者提出以“政法综合权重”来考察国家机关在党政系统中的地位。所谓政法综合权重，指的是“具体国家机关或领导岗位的政法综合权重=其所分享的执政党权威性资源+其现有的法定职权……我国国家机构和领导职位的真实地位，首先是由其党内地位即政治地位决定的，其次才是其宪法法律地位。”在我国，法院并不缺乏法定职权，司法权威的欠缺根本上源于法院在党政系统中执政党资源的缺乏。习近平法治思想强调，要“坚持党支持司法。保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党的明确主张。”②中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社，2021，第20页。因此，强化法院对行政权的监督效能，必须以借助党的支持的方式，通过提升法院在党政系统中的执政党资源予以实现。

其二，应当不断拓展检察公益诉讼的范围并完善相关立法，以实现对行政行为的“无死角”监督。从利益维护的角度来看，“检察公益诉讼是解决‘公地悲剧’、破解经济学上‘外部性’难题的重要机制，”③江必新：《法律规范体系化背景下的行政诉讼制度的完善》，《中国法学》2022年第3期。意在保护不指向特定个体的公共利益；从权力监督的视角出发，检察公益诉讼则“是赋予了检察机关以诉的形式实行法律监督的职能内涵，意在构建检察机关与行政机关之间的法律监督机制。”④余凌云：《检察行政公益诉讼的理论构造》，《行政法学研究》2023年第5期。检察公益诉讼作为一种客观诉讼，其范围应当涵括行政机关的所有并不指向特定个体利益的行政行为，这不仅是权力监督的本质要求，也是实现全过程人民民主的内在需要。对此，行政机关和不少学者的疑虑是，公益诉讼范围过广可能会导致行政效率的降低。然而，从长远发展出发，法治的政府才是最有效率的政府，公益诉讼并不必然导致行政效率的降低。所需协调的是，公益诉讼与行政效率之间如何实现良性的平衡与互动，而非直接借行政效率否定公益诉讼。只有将检察公益诉讼拓展到所有领域，结合前述行政法权利体系的“全覆盖”保障，才能在行政诉讼中构建起一个体系化的、主观诉讼与客观诉讼相互结合的权利救济和权力监督体系。主观诉讼负责救济个体权利，客观诉讼承担公共利益（本质上属于群体的权利）的司法救济，二者共同形成对行政权行使的“全方位”监督。另外，目前公益诉讼的法律规则在法律层面的规定主要呈现两种样态，一是《行政诉讼法》第二十五条第三款对公益诉讼制度的原则性确立，二是单行法中对某个具体领域推行公益诉讼的单独规定，最主要的规则则集中在一系列司法解释中。因此，在拓展检察公益诉讼的范围的同时，需要结合实践经验持续完善相关司法解释和法律，并最终在法律层面形成体系化的公益诉讼法律体系。对于公益诉讼立法，无论是选择单独立法模式，抑或是选择置于《行政诉讼法》中统一立法的模式，在法律层面形成完善的法律规则都是不可回避的。

其三，强化人民群众通过检察机关对法院在行政诉讼活动中司法性质和行政性质行为的“全过程”监督。法院在行政诉讼活动中的行为，从过程论的视角来看，可以区分为案件受理程序、案件审理程序和案件执行程序中的行为；从行为性质来看，则可以区分为司法性质的行为和行政性质的行为。需要说明的是，在行政诉讼活动中，法院的行为并非都是司法性质的，还存在着大量的行政性质的行为。例如，《行政诉讼法》第六十五条规定：“人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”这里的法院公开判决书和裁定书的行为，就是一种行政性质的行为。然而，从《行政诉讼法》的规定来看，对于法院行为的监督，在案件受理程序中，主要是上级法院予以监督（如第五十二条），而在案件审理程序和案件执行程序中，则主要是上级法院和人民检察院展开监督（如第九十条、第九十三条）；同时，针对法院司法性质行为的监督机制较为完善，但是针对法院行政性质行为的监督机制则有待加强和改善。具体来说，应当从如下两个面向强化针对法院行为的“全过程”监督。一是强化案件受理阶段的检察监督。行政相对人认为法院不予立案不合法的，应当在现有的向上一级法院起诉的基础上，赋予行政相对人向检察机关申请检察监督的权利。这是权力制约监督的内在要求，也是防止系统性地政策偏向导致法律赋予公民的权利无法实现的必然要求。二是强化针对法院行政性质行为的检察监督。以裁判文书互联网公开行为为例，根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第十三条的规定，监督主体限于法院系统内部的上级法院，即由最高法院或高级法院、中级法院对下级法院的裁判文书公开行为进行“组织、指导、监督、考核”“协调处理社会公众对裁判文书公开的投诉和意见”。对此，倘若法院系统自上而下地不依法公布某类裁判文书，则会导致裁判文书互联网公开的民主价值无从实现，且人民群众无法进行监督。近些年，行政裁判文书公开的断崖式下降即是例证，虽然舆论对此提出了质疑（舆论监督），但是现行法律和司法解释却没有提供一个制度化的民主监督渠道。司法公开是司法民主的内在要求，只有公开的司法才能排除恣意，继而才能够全面反映并贯彻人民意志。①张硕：《人民司法中的全过程人民民主：传承、创新与发展方向》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2022 年第6期。因此，应当赋予人民群众向检察机关投诉或申请对法院裁判文书互联网公开行为进行检察监督的权利，以实现针对审判权的民主监督。

结语

从人民民主与行政诉讼之间的发展历程来看，二者始终处于相互促进、相互制约的依存关系之中，可以预见的是，这种依存关系未来也将持续存在。民主与法治是行政诉讼发展的两大基石，一定程度上，行政诉讼也是民主与法治的汇合点，因为在国家制度体系中，行政诉讼既是一种重要的实现法治，尤其是行政法治的制度设置，也是一种关键的实现民主，尤其是行政民主的制度安排。因此，在法治主义导向已经得到确立的基础上，行政诉讼应当同时强化以民主主义作为其发展的基本导向。社会主义民主政治的本质属性是全过程人民民主，行政诉讼的民主主义导向自然应当以全过程人民民主的价值理念、制度要求和方法论作为其规则阐释和制度发展的基本导向。总而言之，全过程人民民主理论的提出和发展，为行政诉讼的生成和变迁提供了全新的理论阐释工具，为行政诉讼的未来发展提供了全新的价值指导和方向引领，必须切实将全过程人民民主的要求落实在《行政诉讼法》的未来修改中、行政诉讼体制的未来改革中，以实现全过程人民民主与行政诉讼的理念贯通和制度协调。