检察官业绩考核制度研究

梁 忠

（深圳市人民检察院，广东 深圳 518029）

引言

检察工作实绩是检察官考核的重点内容，也是检察官考核的难点问题。在司法责任制改革中，建立健全检察官业绩考核制度被确立为一项重要改革任务。2015年9月，最高检发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，提出“建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的检察官业绩评价体系”。2017年10月，中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，提出制定科学合理、简便易行的绩效考核办法。在最高检《2018—2022 年检察改革工作规划》中，“完善检察官业绩评价机制”被列为检察改革的重要任务。2020 年4 月，最高检专门印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（以下简称《业绩考评规定》），对检察官业绩考核的原则、内容、方法、组织实施以及结果运用等作出明确规定。①参见最高人民检察院《关于印发〈关于开展检察官业绩考评工作的若干规定〉的通知》（高检发〔2020〕7 号）。《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》包含两个附件：一是《检察官业绩考评业务类型》，主要规定纳入考核的业务类型；二是《检察官业绩考评指标及计分规则》，主要规定考核的各项指标及相应的计分规则。检察官业绩考核制度实施一年多后，最高检于2021年10月印发《检察人员考核工作指引》（以下简称《考核工作指引》），将检察官业绩考核纳入检察人员考核总体进行统筹实施，并规定业绩考核分值不低于检察官考核总分值的60%。①根据《检察人员考核工作指引》第五条规定，检察人员考核总分由三部分组成，包括业绩指标得分、共性指标得分和综合评价得分，业绩指标分值不低于总分值的60%。

检察官业绩考核被喻为检察工作的“风向标”和“指挥棒”。②孙风娟、李春薇：《最高检有关部门负责人就检察官业绩考评工作答记者问》，《检察日报》2020 年5 月18 日，第2版。科学合理的业绩考核制度，有助于激发检察官的工作积极性，提升检察工作整体水平。党的二十大报告也明确要求，“完善干部考核评价体系，引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022，第67页。。自检察官业绩考核制度实施以来，各级检察机关进行了积极探索，如山东的跨部门考评、江苏的入额院领导考评、上海的指标本地化与信息化等，并取得初步进展。④参见最高人民检察院政治部、最高人民检察院案件管理办公室编《〈关于开展检察官业绩考评工作的若干规定〉理解与适用》，中国检察出版社，2021，第181—22页。与此同时，相关问题也逐渐显现，如考核办法不够科学、考核结果运用力度不够大、考核系统不够完善等，⑤朱孝清：《检察人员考核的推进与优化》，《人民检察》2021年第23期，第1—6页。阻碍着检察官业绩考核工作的深入推进。因此，如何进一步完善检察官考核制度，成为当前全国检察机关面临的一个重要课题。

目前，对检察官业绩考核的研究成果主要有三类：一是检察系统内部的宣贯性研究，以宣传贯彻落实检察官业绩考核制度为目的，在制度的客观分析，特别是对制度本身的不足及完善方面未能给予足够的关注；⑥张步洪：《检察官业绩考评功能的再认识》，《中国检察官》2021 第9 期，第69—71 页；尹伊君：《努力在考评“指挥棒”下推进检察工作高质量发展》，《人民检察》2021 第10 期，第1—5 页；俞军民、申诗溢：《基层检察机关在业绩考评工作中的角色定位与推进路径》，《中国检察官》2021年第15期，第19—22页。二是学界对检察官业绩考核的学理性研究，此类研究深化了对检察官业绩考核的理论认识，但因对制度实际运转情况缺乏深入细致的了解，于改革实践的指导作用较小；⑦龙婧婧：《检察官业绩考核制度的法理检视与完善建议》，《人民检察》2021 年第10 期，第62—65 页；林喜芬、周晨：《论检察绩效考核的制度语境与转型逻辑》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2021 年第2 期，第161—172页。三是对检察官业绩考核的比较研究，如对比分析美国、英国、德国、法国、日本以及我国台湾地区的检察官考核制度，⑧王欣、黄永茂：《国外检察官考核考评制度之比较及启示》，《江苏大学学报（社会科学版）》2013年第2期，第93—96页；么宁：《检察业务考评机制新思维：美、台检察考评镜鉴及启示》，《中国刑事法杂志》2017年第6期，第105—119 页；吕泽华：《英国检察官培养制度及其启示》，《国家检察官学院学报》2017 年第5 期，第150—172 页；施鹏鹏、韩冠宇：《法国检察官的考核机制及其借鉴》，《人民检察》2021年第13期，第68—71页；陈真楠：《德国检察官考核机制及其借鉴》，《人民检察》2022 年第13 期，第66—70 页；白忠志：《台湾地区检察官人事制度之变革——检察官的员额、遴选及考评制度述介》，《人民检察》2016年第2期，第76—77页。此类研究为完善我国检察官业绩考核制度提供了域外经验借鉴，但因各国制度背景迥异，直接的参考意义较为有限。本文拟在现有研究基础上，借鉴经济学分析方法，对检察官业绩考核制度的实践状况及其存在问题进行系统性检视，并提出改进的建议，以期为检察官业绩考核制度的完善提供些许助益。

一、检察官业绩考核制度的实践样态

《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）第四十二条规定，“对检察官的考核内容包括：检察工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、工作作风。重点考核检察工作实绩”。但对于如何考核检察工作实绩，《检察官法》却并未作出明确规定。当前，检察官业绩考核主要依据最高检印发的《考核工作指引》和《业绩考评规定》进行。以下，将结合实践经验，从考核的内容、方式以及结果运用三个方面对检察官业绩考核制度的实践样态进行介绍。

（一）业绩考核的内容

检察官业绩考核的内容，是指检察官“办理案件和其他检察业务”的情况。纳入业绩考核范围的业务包括通用业务和各条线具体业务两大类，共计79类具体业务。其中，通用业务9类、刑事检察业务29 类、刑事执行检察业务6 类、侦查业务1 类、民事检察业务6 类、行政检察业务6 类、公益诉讼检察业务3类、未成年人检察业务7类、控告申诉检察业务4类、法律政策研究业务4类、案件管理业务4 类。①具体内容参见《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》附件1《检察官业绩考评业务类型》。由于机关职能、工作弱项、地方实际、社会发展等情况不同，各地检察机关在实践中对考核业务类型进行了部分调整。例如，“死刑复核监督案件”业务属于省级以上检察机关职能，市级以下检察机关在刑事检察业务考核内容中，删除了“死刑复核监督案件”类型。又如，有些检察机关的检察理论研究工作较为薄弱，在通用类业务考核中增设了“检察理论与实务研究工作”类型，以引导检察官更加重视检察理论研究。再如，有些检察机关根据地方党委关于“法治建设工作”考核要求，在法律政策研究业务考核中，增设了“法治建设工作”业务类型。各地检察机关还根据检察工作最新发展，不断对考核业务类型进行修订，如部分检察机关将新增的企业合规、重大监督事项案件化办理等纳入了考核业务范围。

（二）业绩考核的方式

与传统的定性考核不同，检察官业绩考核采取了以“指标化评价+量化评分”为核心的量化考核模式。考核指标分为三种类型，一是质量指标，二是效率指标，三是效果指标，每类指标下设多项具体指标。质量指标重点考核检察官办案中的证据审查、事实认定、法律适用、文书制作、应急处置、释法说理等质量情况，主要以案件办理结果、法定或有关规定的要求为标准。效率指标重点考核检察官办理案件及相关业务的数量、投入状况等情况，主要以业务量为评价标准，并引入办案强度、案件类型和个人贡献度等因素进行综合计算。效果指标重点考核检察官履职的政治效果、社会效果和法律效果，主要以上级采纳、领导批示、媒体报道、表彰奖励等作为评价标准。质量、效率、效果的分值分别占业绩考核总分的40%、30%、30%。同样，各地检察机关结合实际对考核指标进行了适当改造。例如，部分检察机关对“实体性办理控告申诉案件”业务，增设了“三个月内未答复数”的质量指标，以引导检察官自觉落实群众来信件件有回复制度。又如，部分检察机关增设服务保障国家重大战略的效果指标，以引导检察官更加主动地服务中心大局。

由于检察长、副检察长和检委会专职委员办理案件的方式、数量等要求与普通检察官有所不同，②最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》（高检发办字〔2019〕53号）。一般分类开展业绩考核。在对检察长的业绩进行考核时，除了考核其作为主办检察官或独任检察官的办案完成情况，还综合考量其所在检察院案件比、认罪认罚适用率、生效无罪判决率、撤回起诉率、捕后不起诉率、侦查活动监督情况、开展检察听证、办理司法救助和班子队伍建设等各项业务指标完成质量。对副检察长和检委会专职委员的业绩考核，主要考核其作为主办检察官或独任检察官的办案完成情况。在对普通检察官进行业绩考核时，主要考核其办理案件和其他检察业务的情况。业绩考核的程序，主要包括检察官自评、部门审核、考评委员会审定并确定等次等环节。为提升检察官业绩考核的工作效率，各地检察机关先后建立了检察官业绩考核系统，通过系统自动抓取与人工手动录入相结合方式开展业绩考核。

（三）考核结果的运用

《业绩考评规定》曾规定业绩考核要确定等次，并明确业绩考核结果作为检察官公务员年度考核、绩效奖金分配、评优奖励、等级升降、交流任职、退出员额等的重要依据。①参见《业绩考评规定》第二十七、二十九、三十条。《业绩考评规定》第二十七条规定，业绩考评结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次，其中优秀等次比例不超过20%。同时，《业绩考评规定》第二十九、三十条规定，业绩考评结果作为检察官参加公务员年度考核、绩效奖金分配、评优奖励、等级升降、交流任职、退出员额等的重要依据。但此后印发的《考核工作指引》规定，不再对检察官业绩考核单独确定等次，而是按照干部考核、公务员考核有关规定确定等次。业绩考核只作为检察官考核内容之一，但其分值不低于考核总分的60%，此外还有共性指标得分和综合评价得分。检察官考核结果将作为绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据。实践中，检察官业绩考核结果的运用较为有限，主要作为检察官年度考核和绩效奖金分配的重要参考。

虽然检察官业绩考核制度的实施时间尚短，各项机制仍不够健全，但也取得了一些成效，不少检察官在办案过程中越来越注意兼顾办案的质量、效率和效果，还有不少检察官产生了办案压力，学习和办案的积极性、主动性得到了提升。最高检的统计数据也表明，检察官业绩考核制度在提升检察办案质量、效率、效果等方面，起到了重要的推动作用。②徐日丹、刘亭亭：《向科学管理要“检察生产力”——最高检有关部门负责人就〈检察人员考核工作指引〉答记者问》，《检察日报》2021年12月7日，第1版。

二、检察官业绩考核制度的三重困境

在经济学视域下，检察机关与检察官之间的关系属于委托—代理关系，检察机关是委托人，检察官是代理人，委托事项则是高质效地完成检察工作。检察官业绩考核制度，可视为检察机关为了解检察官工作情况而设计的一项信息机制，该机制通过一系列量化指标，将考核结果与奖惩联系在一起，共同构成检察官工作的激励机制。根据委托—代理理论，有效的激励机制需满足激励相容约束，即代理人利益要与委托人利益一致，委托人的利益通过代理人的利益最大化行为来实现。③张维迎：《博弈论与信息经济学》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2012，第239页。由于检察官的利益需通过完成工作才能得到，检察官的行为选择和检察机关的工作目标满足激励相容约束。故理想状态下，检察官业绩考核制度可以有效激励检察官履职尽责，实现检察事业与检察官的“双赢”。然而，现实世界并非理想状态，制度运行存在巨大交易成本，④张五常：《经济解释 卷二 收入与成本》（神州增订版），中信出版社，2011，第225—232页。制约着检察官业绩考核制度功能的实现。从实践情况来看，检察官业绩考核制度面临着三重困境，一是考评范围不当，二是量化评价不准，三是结果运用不足。

（一）考核范围不当

根据《检察官法》第七条规定，检察官职责共有五项，一是对法律规定由检察院直接受理的刑事案件进行侦查；二是对刑事案件进行审查逮捕、审查起诉，代表国家进行公诉；三是开展公益诉讼；四是对刑事、民事、行政诉讼活动进行监督；五是法律规定的其他职责。上述五项内容，皆属检察业务工作，检察官业绩考核范围便是以检察业务工作为依据。然而，在实际工作中，检察官除了要完成检察业务工作，还要承担部分行政、党务等其他工作，本文统称其为综合性工作。在当前的检察官业绩考核中，综合性工作不在业绩考核范围之内。检察官业绩考核聚焦于检察业务，有利于突出检察官的主责主业，但从理性人角度出发，将综合性工作排除在业绩考核范围外，则不可避免地会削弱检察官完成综合性工作的积极性。①傅君佳、薛晨光、陈颖：《“双责”运行模式下检察官业绩考核制度的完善》，《中国检察官》2020 年第19 期，第31—34页。由于综合性工作关涉整体工作运转，其完成情况也会间接影响检察业务的开展。而对于担任领导职务的检察官而言，其本身所承担的综合性工作较多，仅以业务工作完成情况来衡量业绩缺乏合理性和公平性。②庞玮、李泽、马鑫悦：《检察官绩效考核的基层实施与展望》，《中国检察官》2022年第15期，第73—76页。

那么，在业绩考核之外，是否可以通过其他考核方式来激励检察官完成综合性工作呢？根据《考核工作指引》规定，检察官考核包括了对检察官德、能、勤、绩、廉的全面评价，考核总分包括业绩指标得分、共性指标得分和综合评价得分三个部分，其中业绩指标根据原有的业绩考核评价规定设置，“绩”的范围并未改变，而共性指标和综合评价也没有明确包含对综合性工作的考核。③根据《考核工作指引》第七、八条规定，共性指标重点评价检察人员政治品质、道德品行、履职能力、精神状态、廉洁自律等，综合评价可以结合民主测评等形式，由分管领导、部门负责人、检察官、检察辅助人员、司法行政人员等评分。换言之，对检察官完成综合性工作仍然缺乏有效的激励机制。事实上，《考核工作指引》将检察官考核内容从业绩拓展到德、能、勤、绩、廉的全面评价，只是削弱了业绩考核在检察官考核中的地位。

（二）量化评价不准

检察官业绩考核制度的功能在于解决检察机关管理者和检察官之间的信息不对称问题。业绩考核本身足够精准，建立在考核结果之上的奖惩机制才能实现正确激励。但是，检察官业绩的量化评价存在较大困难。检察官业绩考核中的质量、效率、效果三项指标皆无法进行精确评价。质量指标所考核的证据审查、事实认定、法律适用等内容，本身并无客观标准。以法律适用为例，由于价值倾向、文化背景、性格偏好等方面差异，不同的人对于同一法律规范的理解往往有所不同。④桑本谦：《法律解释的困境》，《法学研究》2004年第5期，第3—13页。当前，对质量指标的评价主要以结果为导向，如以法院支持与否作为评价标准，然而法院裁判也有错误可能，司法实践已有不少惨痛教训。⑤刘静坤：《冤假错案的司法治理：政策、风险与防范》，《中国法律评论》2019年第4期，第34—41页。而且，将法院支持与否作为评价标准，还可能导致检察官轻易放弃对正确意见的坚持，弱化检察机关法律监督的效果。⑥李领臣：《检察人员错案责任追究的合理路径思考》，《人民检察》2016年第20期，第62—65页。不同检察业务或案件类型的复杂程度不同，所需花费的时间和精力也有所差别，效率指标所考核的检察官工作量也难以测算。①王玄玮：《检察机关司法责任制之规范分析》，《国家检察官学院学报》2017年第1期，第65—74页。而效果指标的评价也存在主观性强、大小不易测度、影响因素多等特点，无法准确衡量。当前，以上级采纳、领导批示、媒体报道、表彰奖励等作为效果评价标准，虽然在一定程度上可以反映检察工作的效果，但却无法保证评价的准确性，而且还可能导致检察官将时间、精力、资源投入过度的包装、宣传之中，诱发形式主义现象。

由于对各项考核指标无法进行精确评价，精确评分自然也难以实现。同时，质量、效率、效果三类指标之间关系未完全厘清，三类指标所对应的计分规则也存在一定的混乱。例如，在最高检检察官业绩考评指标及计分规则规定的法律政策研究业务考核指标下的“检察专题调研与理论研究工作”中，质量指标是以理论调研成果被领导批示或被期刊录用作为计分标准，效果指标则以成果转化为规章制度、决策或者对司法理念有创新价值、推动社会发展进步作为计分标准，试问领导批示是否算是对决策有影响？期刊录用又是否算是创新司法理念、推动社会发展进步？质量指标与效果指标的计分标准无法清晰区分。因上述种种原因，检察官业绩考核分数的可比性大打折扣，特别是在不同部门之间、不同岗位之间或者涉及跨部门岗位调整、一人多岗等特殊情形时，很难进行分数比较。量化评价困境也体现在考核系统的建设和应用上，有关质量与效果的指标数据，以及与效率指标相关的工作难度、工作强度等数据，都无法直接通过系统抓取，只能手动填报，这样会耗费大量时间、精力，以至于部分检察官不愿使用考核系统。

（三）结果运用不足

检察官应当拥有崇高的职业道德，②吕家毅：《检察官职业道德解读》，《中国检察官》2015年第7期，第18—23页。但作为理性个体，检察官行为同样遵循理性人的决策原理，即追求个人效益最大化。因此，业绩考核制度能否发挥激励作用以及激励作用大小，最终取决于考核结果如何运用，尤其是对检察官利益的影响程度。如果业绩考核结果束之高阁，或对检察官利益毫无影响，那么再精确的业绩考核也无法形成有效激励。遗憾的是，考核结果运用不足是包括检察官在内的所有公务员考核工作中长期存在的问题。③唐健、方振邦：《公务员绩效考核：现实困境、国外经验与本土路径》，《行政科学论坛》2017 年第11 期，第24—30页。检察官考核结果目前运用较为有限，主要用于检察官的年度考核和绩效奖金发放，在检察官职务职级晋升、交流任职、员额退出等方面运用较少。在已有的运用场景中，不同考核结果带来的利益影响区别也不大。例如，不同考核等次的绩效奖金差距很小，即使被评为“优秀”等次，所得绩效奖金也不多，难以形成足够的激励作用。而业绩考核分数只是检察官考核总分的一部分，对检察官利益的影响更为有限。

检察官考核结果运用不足的原因主要在执行层面。现行法律和政策文件对考核结果的运用已有明确规定，但在实际落实上仍存在较大差距。例如，《考核工作指引》明确要求年度考核结果为不称职的，或连续两年为基本称职的，免除检察官职务，最高检也早在2019 年便制定了《人民检察院检察官员额退出办法》，但实践中很少有检察官因考核不合格而退出员额。据最高检相关负责人介绍，近五年全国因考核不合格而退出员额的检察官仅500 多人。④刘亭亭：《以高素质专业化队伍推进检察工作现代化——专访最高人民检察院政治部副主任滕继国》，《检察日报》2023年2月9日，第2版。有学者也曾做过统计，某省2016年到2021年因不胜任岗位退出员额的检察官仅15人。①龙宗智、吕川：《检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对》，《国家检察官学院学报》2022 年第4 期，第74—99页。在决定检察官绩效奖金分配、职务职级晋升、交流任职、退出员额等事项时，往往会综合考虑各方面因素，业绩考核结果的作用受到很大限制。

三、检察官业绩考核制度的改革方向

考核常常被视为行政化管理手段，其是否适用于司法人员一直存在争议。有学者曾对法官绩效考核制度提出过批评，认为司法权与行政权乃两种不同性质权力，行政权强调上命下从，司法权强调中立判断，把奉行“规训逻辑”并适用于行政机关的考核制度，运用于奉行“自由逻辑”的司法机关，并不妥当。②李拥军、傅爱竹：《“规训”的司法与“被缚”的法官——对法官绩效考核制度困境与误区的深层解读》，《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第6期，第11—20页。此类批评在检察官业绩考核中也偶有耳闻，甚至有人认为检察官业绩考核有悖于司法“去行政化”的改革方向。尽管检察院与法院并称司法机关，但检察权与审判权差异甚大。检察权的构造采取了检察长领导权、检察一体等设计，本身具有一定的行政权属性，③谢鹏程：《论检察权的性质》，《法学》2000年第2期，第15—18页。对法官绩效考核制度的批评并不当然适用于检察官业绩考核制度。从比较法角度看，英国、④吕泽华：《英国检察官培养制度及其启示》，《国家检察官学院学报》2017年第5期，第150—172页。法国、⑤施鹏鹏、韩冠宇：《法国检察官的考核机制及其借鉴》，《人民检察》2021年第13期，第68—71页。德国，⑥陈真楠：《德国检察官考核机制及其借鉴》，《人民检察》2022年第13期，第66—70页。以及我国台湾地区，⑦白忠志：《台湾地区检察官人事制度之变革——检察官的员额、遴选及考评制度述介》，《人民检察》2016 年第2期，第76—77页。也存在检察官考核制度。至于司法“去行政化”改革，也并非对司法管理权及其行政属性的否定，而是强调将司法管理权限制在合理空间，以发挥其正面功能。⑧崔永东：《司法改革与司法管理机制的“去行政化”》，《政法论丛》2014年第6期，第19—25页。考虑到我国司法实际，如司法人员素质尚不理想、案多人少等因素，需要考核制度来保证办案质量、提高司法效率，以及对司法进行适度行政控制，即便考核存在负面效应，其仍是一种必要的司法管理手段。⑨龙宗智：《试论建立健全司法绩效考核制度》，《政法论坛》2018年第4期，第10—11页。

因此，对检察官业绩考核制度的正当性与必要性无需进行过多争议，应将关注重点聚焦于如何建立一个科学合理的现代化检察官业绩考核制度，特别是如何防止考核可能带来的行政化等负面效应。⑩龙宗智：《检察机关法律监督工作发展成效以及改进举措》，《人民检察》2022年第18期，第38页。考核是人力资源管理的难题，目前尚无完美的解决方案，⑪邱伟年、张兴贵、王斌：《绩效考核方法的介绍、评价及选择》，《现代管理科学》2008年第3期，第81—82页。但对考核制度进行优化却是可欲且可行的。当下推行的检察官业绩量化考核模式，在价值理念、指标体系、计分规则等方面，较之以往的定性考核模式有着明显进步，并取得了初步成效，应当予以肯定。⑫朱孝清：《检察人员考核的推进与优化》，《人民检察》2021年第23期，第1—6页。为贯彻落实党的二十大精神，完善我国检察官考核制度，应以习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论为指导，在总结现有经验基础上，以问题为导向，①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022，第20页。对检察官业绩考核制度所遭遇的困境予以针对性化解。

（一）以工作职责为基础确定业绩考核范围

根据理性选择理论，只有行为的收益大于成本时，理性的个体才会选择该行为。具体到检察工作中，只有检察官参与一项工作所得收益大于成本时，才有足够动力去完成该项工作。按照制度设计初衷，检察官业绩考核结果决定着检察官的工资待遇、职务职级晋升等切身利益，检察官是否做以及如何做某项工作，取决于该项工作是否对考核结果产生影响。而一项工作对考核结果产生影响的前提，是该项工作首先要纳入考核的范围。因此，检察官业绩考核范围的确定应坚持一致性原则，即考核范围与工作职责相一致。基于检察官职业化、专业化改革目标，检察官工作应聚焦检察业务，检察官业绩考核也应当以检察业务为主，以避免检察官工作重心偏移。然而，综合性工作与检察工作的顺利开展密切相关，不能弃之不顾。为实现“聚焦主责主业”与“兼顾综合业务”相统一，应当对检察官的工作职责和业绩考核范围进行同步调整。一方面，最大化减少检察官的综合性工作，将综合性工作交由专门的行政人员负责；另一方面，对于检察官必须承担的部分综合性工作，应统一纳入业绩考核范围，例如工作信息报送、法治宣传等。实际上，很多综合性工作都是检察业务的必要组成部分或延伸，将其纳入业绩考核范围并无不妥。

检察工作包括“四大检察、十大业务”，涵盖面广，分工复杂，②万春：《“四大检察”协同共进 实现全面协调充分发展》，《检察日报》2019年10月24日，第3版。不同层级、不同岗位的检察官所承担的职责差别较大，且不断变化。因此，检察官业绩考核范围在坚持一致性原则的前提下，还应遵循分级分类原则和动态调整原则。所谓分级分类原则，乃是指区分不同机关层级、业务条线、是否担任领导职务等，分别探索各自相对成熟的业绩考核业务范围。当前，检察官业绩考核制度的设计已采取了分级分类考核方式，只是实施时间尚短，经验仍有所欠缺，可在已有基础上作进一步探索，并及时总结完善。同时，也可分类编制检察官业绩考核指南或范例，供各地参考。此外，应当坚持动态调整原则。根据党和国家工作部署、司法政策、检察工作重点以及本地实际情况的变化，及时调整完善业绩考核的业务范围。

（二）优化考核指标体系及其评价方式

如上所述，不同岗位的检察官职责差别巨大，很难为所有检察官统一制订考核指标。因此，可根据业务类型分级分类设计具体考核指标，组建常用考核指标模块，汇总建立考核指标库。在实际开展检察官业绩考核时，由考核主体根据工作重点，以及考核对象的岗位职责，从考核指标库中灵活选择指标或指标模块进行考核。设计具体考核指标时，可有所侧重，无需面面俱到，避免考核指标过于繁杂而增加考核成本，并尽量使指标可量化。考核指标库应根据检察业务、司法政策以及本地实际情况的变化，定期进行调整，确保考核指标导向与检察工作发展方向保持一致。

同时，还需优化三类考核指标的评价方式。对质量指标的评价，宜兼顾结果与行为，并建立“尽职免责”制度，只要检察官认真履行职责，尽到注意义务，无重大过失或故意，便不应全盘否定检察官的工作。③龙宗智：《试论建立健全司法绩效考核制度》，《政法论坛》2018年第4期，第3—15页。并且，对质量指标的评价，应建立独立的内部评价机制，如对法院不予支持的案件存在异议时，可由检察官考评委员会作最终评价。对效率指标的评价，要区分案件难易程度，加大疑难案件的分值权重，如涉黑涉恶等重大复杂敏感案件，其工作量往往大于普通刑事案件，在效率评价上应适当加大权重。在具体确定各类案件分值权重时，可通过计算过去一段时间内同类案件的平均工作量作为参考。在效果指标的评价中，为避免诱发检察官过度包装、宣传等形式主义现象，应认真分析各种工作效果的性质，特别是要警惕夸大、捏造、投机产生的效果。同时，应仔细甄别检察官行为与效果之间的因果关系，避免对效果的不当关联。为提高效果评价的准确性、客观性，可参考人大代表、人民监督员、服务对象等外部主体对相关工作的效果评价。由于质量、效率、效果三类指标有相似之处，为避免不同指标的评价出现断裂与重复，必须厘清三类指标之间的评价逻辑。对此，建议严格落实质量导向要求，对效率指标的评价应以质量合格的业务量为基准，对质量指标的评价应以业务合格标准为基准，而效果的实现一般以质量为前提，质量不佳的案件很难取得良好的效果，效果可视为质量的延伸，对效果指标的评价可在质量指标评价基础上根据效果优劣大小进行评价。

（三）建立适度量化的考核机制

由于检察工作的特点，检察官业绩难以实现彻底的量化评价。即便可行，随着量化精度的提升，量化评价的边际成本也将变得极其高昂，甚至超过其所带来的收益。基于成本—收益的考量，适当牺牲考核的精度反而是一个理性选择。实际上，实行量化评价的目的，主要在于通过量化评价来确定不同检察官业绩的优劣顺序，只要量化评价的精度足以区分检察官业绩的优劣，就已经实现了量化评价的预期目标，不必过度苛求量化评价的精度。因此，量化评价困难不应是放弃量化评价的理由，而应成为改进量化评价方法的动力。应坚持适度量化原则，在此基础上对量化评价方法进行不断优化，以尽可能提高量化考核结果的精准性。以往的定性考核模式主观性强，考核结果受论资排辈、人情关系、领导意志等因素影响较大，量化考核提供了一个相对客观的标准，要竭力避免走上定性考核的回头路。①焦成千：《哲学视域下的检察官业绩考评》，《人民检察》2021年第17期，第45—49页。

采取适度量化的考核方式，必须建立相应的保障机制。一是实行分布式考核。在检察官考评委员会统一领导下，将业绩考核权分配给各业务部门，有利于发挥各部门在考核信息掌握上的优势，提高考核准确度；有利于发扬民主、凝聚共识，增强考核结果认可度；还有利于各部门利用考核权调动人员开展工作。二是建立数字考核系统。量化考核涉及大量数据，需加大数字技术在考核中的应用，②季美君、赖敏娓：《检察官绩效考评机制的完善与发展——兼论大数据在其中的运用》，《中国法律评论》2018年第3期，第165—174页。持续优化考核系统，提升考核系统的精准度、便利性和人性化水平。三是严格落实平时考核制度。通过平时考核及时、准确了解检察官工作情况，做好数据积累，分摊年度考核的压力和难度。四是加强对考核数据的审核和公开。业绩考核数据主要来源于检察官本人，为保证数据真实性和认可度，部门负责人应加强数据审核，同时在部门内部进行公示，接受同事监督。五是改进计分规则。由于人性趋利避害，检察官可能会倾向多填加分项、少填扣分项，在设计计分规则时宜以加分为主、减分为辅，以减轻检察官瞒报减分项的影响，同时更好地发挥加分的正向引导作用。六是限制考核分数比较范围。在同一计分规则下，业绩考核分数在相同业务岗位之间进行比较，不会对公平性造成太大影响。但是，如果在不同业务岗位之间进行对比，就可能产生不公平结果。因此，业绩考核分数应限于相同业务岗位之间的比较。如果要进行跨业务、跨部门或跨层级比较，宜以检察官得分在本业务条线或本部门、本层级中的排序进行对比，以“位置”比“位置”。①张敏：《唤醒内生动力 激活一池春水》，《检察日报》2022年1月5日，第1版。

（四）加大业绩考核结果的运用力度

如前所述，检察官业绩考核能否真正形成激励以及激励作用大小，最终取决于业绩考核结果的运用。业绩考核结果运用越充分，对检察官的激励作用就越显著。因此，应加大业绩考核结果的运用力度。

一方面，提高业绩考核分值在检察官考核总分中的比重。检察官考核中的共性指标与综合评价，即政治素质、职业道德、专业水平、工作能力、工作作风等内容，并非孤立存在，而是体现在具体工作当中，应通过工作业绩来考核相关内容。而在设计业绩考核指标时，最高检也已把政治要求等融入具体考核指标之中，业绩考核结果在很大程度上可以反映检察官德、能、勤、廉等方面表现。②最高人民检察院有关负责人曾介绍，业绩考评要将讲政治的要求融入体现到检察官办理的每个案件和每项业务中去，在设置考评指标、确定计分分值时，要考虑如何更好地体现和评价检察官的政治水平和表现，确保业绩考评的指挥棒始终跟着党中央部署和大局需要来挥动，检察官只要按照考评要求去做，就相当于是在贯彻落实中央部署、服务经济社会发展，从而让服务大局、司法为民真正成为检察官办案的自觉追求。参见孙风娟、李春薇：《最高检有关部门负责人就检察官业绩考评工作答记者问》，《检察日报》2020年5月18日，第2版。为此，应将业绩指标分值在考核总分中的比重从60%提高至70%以上，共性指标与综合评价得分比重相应降低，以更好地突出检察官主责主业，树立实干导向。③王玄玮：《检察官办案业绩考核的几个问题》，《中国检察官》2019年第17期，第66—69页。

另一方面，应多维度拓展检察官考核结果的运用。完善考核结果运用的配套制度和保障措施，推动检察官考核与检察官培养、使用、管理、监督深度融合，充分发挥考核制度在检察官队伍管理中的综合效能。一是加大考核结果在评优评先和绩效奖金方面的运用力度，适当拉开不同考核等次之间差距。如拉大不同考核等次的绩效奖金差额，使“优秀”等次的奖金具有足够吸引力。④李琪林：《内设机构改革后检察办案业绩考评的制度建构》，《人民检察》2020年第22期，第1—6页。有观点认为，将考核结果与奖金挂钩易导致检察官形成急功近利的思维和行为方式，⑤龙宗智：《试论建立健全司法绩效考核制度》，《政法论坛》2018年第4期，第3—15页。此种担忧有其道理，但却明显夸大。相反，实践中不少检察官反映绩效奖金差距过小，弱化了激励效果。⑥龙婧婧：《检察官业绩考核制度的法理检视与完善建议》，《人民检察》2021年第10期，第62—65页。二是加强考核结果在检察官教育培训方面的运用。通过考核结果分析，及时发现检察官的思想差距、知识空白、能力弱项，针对性开展教育培训，提高教育培训实效性。同时，做好结果反馈，让检察官全面了解自身工作情况以及优缺点，帮助检察官总结经验教训、明确努力方向。三是加强考核结果在干部选拔任用方面的运用。将检察官考核与干部考察相结合，把考核结果作为检察官提拔、晋升、交流等的重要参考，探索建立考核结果采用反向说明制度，干部选拔任用时未采用考核结果的应当作出说明。四是加强考核结果在检察官调配中的运用。通过业绩考核了解检察官业务素质，以及人岗匹配程度，及时进行岗位优化调整。五是加强考核结果在检察官履职监督上的运用。对考核过程中发现的违法违规线索或相关风险，及时进行查处或提醒。考核等次确定为不称职，或经评审认为不适合担任检察官的，及时做好退出员额工作。