基于SFIC模型的水利档案多元主体间协同机制分析

摘 要：我国水利档案治理的困境需要从起始条件、催化领导、协同过程以及制度设计维度深入分析。为提高水利档案治理成效，健全水利档案协同治理机制，文章以协同治理为理论基础SFIC模型为分析框架，并以永定河档案治理为案例，分析了我国水利档案协同治理的理论路径，提出要解决水利档案治理的现实困境，必须完善构建水利档案协同治理的人才培养机制、沟通机制、催化机制、绩效考核与长效监督机制等。

关键词：水利档案；多元主体；协同机制

水利档案是指水利部门各单位在开展水利工作和水利活动过程中形成的文字、图像和图纸等各项资料的整合。随着“十四五”时期档案信息化、网络化建设管理要求，水利档案治理中存在的问题越发突出，一是水利档案在数字化网络化管理方面的不足，降低了档案的使用效能；二是水利档案治理成效不明显，水利档案治理工作受到严峻挑战。

多年来，水利档案的治理主要以政府部门作为单一主体对水利档案实施管理，但是，水利档案治理的复杂性与政府部门单一主体治理间难以适应。水利档案的治理需要政府、市场和社会等多元主体间的协同配合，但多元主体间协同治理机制不健全是水利档案协同治理成效提升的最大阻碍。

在永定河（北京段）档案治理工作中，治理模式逐渐从政府部门单一主体的治理过渡到政府部门和企业协同治档，鼓励市民参与档案治理的阶段。水利档案治理过程中多元主体协作关系是如何构建的？其中又存在哪些问题是本文要研究的问题。

2021年，《“十四五”全国档案事业发展规划》中提出，为健全档案管理体制机制，全面推进档案治理体系建设，需要加强部门协同、区域协同以及行业协同，鼓励、引导和规范社会力量参与档案事务。这说明档案协同治理是提升档案治理效能的新方向，是推动档案治理水平的必经之路。本文通过研究永定河（北京段）档案协同治理过程中，多元主体间的协作机制，寻求永定河档案治理工作高质量开展。

一、水利档案协同治理的理论框架

协同治理理论认为，在一个大的系统内部存在若干个子系统。如果这些子系统之间相互作用、相互协同，就会大大提高整个大系统的协同效能。应用在水利档案管理领域，就是指以档案治理合作为基础，通过政府、企业和社会机构之间良好的沟通对话，形成水利档案协同治理的局面，从而提高水利档案治理效能。

SFIC模型，作为公共管理领域基于协同治理理论的经典模型，是Ansell和Gash两位学者为寻找影响协同治理效果的具体因素而共同创建的。两位学者通过对全球不同行业上百个案例实施“连续近似分析”，得到影响协同治理的因素，主要包括起始条件、催化领导、协同过程、制度设计以及协同效果五个方面。该模型已在众多不同的领域应用，本文利用SFIC模型作为研究水利档案协同治理的分析框架。见图1所示。

图1 水利档案协同治理的理论框架

二、案例分析

1.永定河（北京段）档案工作简介

永定河（北京段）的档案门类主要包括通用的文书档案、科技档案、人事档案、会计档案以及音像档案和实物档案。

永定河（北京段）的档案主要由北京市（区）档案馆、北京市水务局及其下属单位、永定河（北京段）沿河五区水务局及其下属单位根据管辖范围和工作职责共同保管。但在档案形成的实际过程中，永定河工程项目、信息化等项目的设计单位、施工单位、監理单位以及运维单位等有关企业，参与项目档案的收集、整理、归档和数字化网络化建设过程。也就是说，目前永定河（北京段）的档案工作主要由政府部门和企业共同参与管理。

2.永定河（北京段）档案治理中多元主体协同治理的起始条件

一是政府、企业和社会公众在权力、资源和知识维度的不对等现状。首先，政府部门关系中，办公室（档案部门）牵头负责本单位档案的归档工作，在治理档案工作中具有一定的话语权。市级永定河管理部门对区级永定河管理部门有档案业务指导的权力。档案员也比其他部门兼职档案员掌握更丰富的专业知识。其次，政企关系中，政府部门作为永定河（北京段）工程项目的甲方，承担着项目前期和竣工验收的档案收集、归档和项目档案的检查验收职责，而项目在设计、施工和监理工作中的档案收集整理、被检查和验收环节，基本由项目的乙方，也就是企业承担。在权力分配上，相对企业来说，政府部门占有绝对优势。此外，企业档案员的人员流动性也较大。最后，社会公众在权力、资源和知识维度上都属于弱势地位。

二是多元主体间在档案协同治理中的协同动机。新时代对永定河（北京段）档案工作提出了新的要求，政府档案部门需要和其他内设机构、企业协同配合。企业为了自身的生存发展，也需要承接政府部门发布的永定河工程项目、永定河档案信息化项目。对社会公众而言，市民对了解、查阅永定河的档案资料也有着一定的需求。

3.永定河（北京段）档案治理中多元主体协同领导力

在永定河（北京段）档案工作协同治理中，政府部门高位协调与监督，促进了档案协同治理领导力的发挥。一方面，为加快永定河（北京段）档案网络化管理，2022年，由北京市水务局、北京市永定河管理处和北京市水利规划设计院等项目相关单位联合开展该项工作。2022年8月，北京市永定河管理处与北京市水利规划设计研究院，开展座谈交流并对永定河档案网络化建设项目提出了要求；另一方面，2023年，永定河管理部门实施了传统载体档案数字化项目，并成立了项目管理领导小组，最终促成政府部门与企业联手实施。政府部门领导的重视，加快了项目的实施，促进了政府部门与企业的协同合作，实现了永定河（北京段）档案数字化、网络化建设和管理。

4.永定河（北京段）档案治理中多元主体协同机制

第一，以组织权威为依托的结构性协同机制，主要体现在政府间的纵向协同。首先，在地方政府间，市级政府永定河管理部门可以对沿河五区区级永定河管理部门开展档案指导。其次，在政府内设机构间，市级水务部门可以对其所属永定河管理部门展开业务指导和检查。最后，在永定河市级管理部门建立起了档案主管部门及各科室、所、中心等部门负责人组成的档案工作协调机制，建立起以档案主管部门为中心，由各科室、所、中心等部门兼职档案员组成的档案工作网络。

第二，围绕专项任务推行的结构性协同机制。为做好2023年永定河大宁水库除险加固工程档案管理工作，专门制定了《大宁水库除险加固工程档案管理制度》，规范了政府部门和勘察、设计、施工以及监理等单位的档案管理职责，突出了政府与企业间的协作，增强了政府内外间的主体协同。

５.永定河（北京段）档案治理中多元主体协同过程

一是政府内设机构间的协同配合，为高效完成档案归档工作创造了条件。为做好2022年文书档案归档工作，永定河（北京段）市级管理单位专门召开档案工作培训会，档案部门与各业务部门面对面沟通工作流程。各部门及时完成永定河2022年度文书档案的收集、整理和归档工作；二是政企合作，推进档案数字化工作加速发展。2023年，永定河（北京段）市级管理单位实施了传统载体档案数字化项目。该项目成立专项管理领导小组，政府部门与项目中标企业面对面商谈工作内容。在该项目中，企业发挥市场主体优势，专业、高效地实施档案数字化工作，政府部门做好项目的组织、运管和监督工作。政府与企业的合作，增强了档案工作协同治理的合力。

三、水利档案协同治理的困境

1.起始条件——档案治理的多元主体协同动力不足

一是在政府主体方面。主要是压力传导不足和激励不足。在压力传导方面，政府部门习惯了单一主体管理档案的传统管理方式，协同治档意识有所欠缺。如果没有工作指示，政府主体缺乏和市场主体协同的内驱力。在协同激励方面，政府部门与企业协同管理，是档案治理的一种创新管理方式，这增加了做错事情的概率，但容错率、激励奖励却没有相应增加，导致协同治档动力不足。二是在市场主体和社会主体方面。由于在档案协同治理工作中，政府主体拥有较大的权力和资源，弱化了市场主体和社会主体的协同治理意愿。企业由于人力资源专业性不足，导致无法较好胜任档案工作，降低了企业与政府的合作意愿。社会公众对水利档案协同治理意识不足。

2.催化领导——档案治理中催化协同作用发挥不足

一是政府内设部门协同治理档案意识不强。在政府部门内部，水利档案治理工作机制已经过渡到由政府领导、档案部门归档负责等各方面共同参与的新时代档案工作协调机制，但非档案部门的接受程度与支持力度不尽相同。二是政府部门对水利档案移交工作监督不足。由于水利工程、信息化等项目资金量大，领导层面更加重视工程的建设与资金支付进度，对水利档案移交工作重视不足。

3.制度设计——透明性和清晰性不足

水利档案在制度设计上透明性和清晰性不足。一是水利档案规定因为缺少社会公众的监督，造成制度透明性不足。二是在已有的水利档案协同治理制度中，对政府主体、市场主体以及社会主体三方如何实施协同治理的制度尚未建立健全。2021年，《北京市“十四五”时期档案事业发展规划》中提出各方参与、社会力量参与的新要求，但治档工作中，各方力量如何参与没有给出具体措施。

4.协同过程——成熟的信息共享平台和专业人员不足

一是多元主体间缺乏安全、可靠、成熟的信息共享平台。虽然多元主体能借助微信等社交软件开展日常工作的沟通，但微信内容的保密性无法监管。二是市场主体中水利档案人员不足。特别是水利工程项目的施工单位、监理单位的档案人员专业性不足且流动性大，导致水利档案收集、整理、归档工作效能降低。

四、水利档案协同治理的路径

1.加强水利行业档案人才的开发与培养，构建水利档案协同治理的人才培养机制

一是推进水利档案人才开发和优化招聘工作。一方面，加强高校与水利行业企事业单位的合作，打通定向培养和实习通道。在档案专业课程体系中，以行业为类别，增加水利档案工作的知识模块，做好理论知识与实际工作的有效衔接；另一方面，放宽政府主体档案人才招聘条件，破除对性别、年龄和学历等非关键因素的限制，围绕工作经验、工作业绩等因素开展招聘；二是在实际工作中，做好水利档案人才培养工作。在水利档案工作中建立师傅带徒弟培养模式，做好档案“传帮带”工作。明确培养目标、措施和双方工作职责，将水利部门老档案员的知识、技术与经验在工作中教授给新档案员。

2.创新沟通交流方式，构建水利档案协同治理的沟通机制

一是成立水利行业档案协会，促进行业内部沟通。定期组织水利行业档案人员交流会，包括政府部门、高校、水利项目承包企业及水利档案行业领先公司等各主体相关人员共同参加，增加相互交流和实地考察的机会；二是建立项目培训制度，以项目为依托，组织项目有关单位档案工作人员集中培训，打通以本单位为边界的沟通壁垒，促进政府主体与市场主体间的交流。

3.充分发挥协同领导力，构建水利档案协同治理的催化机制

一是在政府主体协同配合中，强化领导推动，通过召开跨部门、跨单位联合会议以及下达工作指示、考核等方式，增强政府主体间的协同配合意识、沟通频次和工作效能；二是在政企合作中，当水利工程项目档案验收与单位资金支付进度发生矛盾冲突时，发挥领导部门的协调作用十分重要。

4.完善法律法规和规章制度，构建水利档案协同治理的绩效考核与长效监督机制

一是完善水利档案协同治理的法律法规和规章制度。一方面，在《档案法》中增加档案协同治理内容，明确协同治理协议的法律效力与对多元主体的约束力，为水利档案协同治理提供法律支持，从而提高政府、企业和社会公众等多元主体间相互合作的信任程度；另一方面，结合水利行业跨区域的行业特点，建立适用于水利行业的多元主体协同治理规章制度，如日常会议制度、项目会议制度、信息共享制度以及协同项目督查制度等。

二是构建水利档案协同治理的绩效考核与长效监督机制。首先，成立中央政府水利档案协同治理监管小组，监督政府部门和企事业单位水利档案协同治理的执行情况。其次，强化绩效考核，将多元主体间的协同治档工作列入考核项目，并增加容错率的考量。政府、市场和社会三方主体共同打分评价、公示，并对协同治档较差的企业，在之后的水利行业招投标项目评选上有所考量。

参考文献：

[1]程 远.新公共服务理论下江苏省盱眙县水利档案管理问题及对策研究[D].安徽：安徽大学，2019.

[2]水利部办公厅：《水利部办公厅关于深入贯彻习近平总书记重要批示精神进一步加强水利档案工作的通知》，2021，内部资料.中华人民共和国国家档案局.“十四五”全国档案事业发展规划[EB/OL].（2021-06-09）[2023-04-25].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[3]ANSELL C，GASH A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（04）：543-571.

（作者單位：北京市永定河管理处）

作者简介：金婷（1988—），女，汉族，北京人，硕士，馆员，研究方向：档案管理。