非法行医行政处罚的法律适用问题探讨

张国霞

建湖县卫生健康信息中心,江苏 盐城 224700

非法行医是指未依法获得相应资质的单位或个人进行诊疗活动的行为,通常也称无证行医,以未取得《医疗机构执业许可证》行医和非医师行医最为常见。非法行医行为不仅严重扰乱医疗管理秩序,因行医者缺乏相应的医疗技能,行医场所缺乏必备的医疗条件,极有可能危害就医人员的身体健康和生命安全。无证行医者不仅要受到行政处罚,造成他人伤害的还需承担民事赔偿责任,行为严重构成犯罪的甚至会被追究刑事责任。本文就日常遇到的非法行医案件如何适用相关法律进行了探讨,并结合自身实践提出粗浅认识和建议。

1 非法行医的现状

沿海某地级市调查显示:2017—2020年医疗卫生行政处罚案件中,无证行医(包含未取得《医师执业证书》和《医疗机构执业许可证》)约占48.27%[1]。我县2017—2021年共查处非法行医案件173起,其中未取得《医疗机构执业许可证》71起,占41.04%,未取得《医师执业证书》102起,占58.96%。近年来,各级卫生行政部门通过一轮轮专项整治行动,取缔了大批“黑”诊所,处罚了大批游医,但非法行医现象仍在一定范围内存在着,严重扰乱医疗市场秩序,对人民的身体健康造成了极大危害。

1.1 隐蔽性强 近年来,非法行医已呈现出多元化倾向。有的在经营场所内不摆放药品,而存放在其住处或其他隐蔽处;有的专挑卫生监督部门下班或休息时间营业,一有风吹草动立刻关门走人,弃治疗中的病人于不顾;有的通过租赁承包或合作分成等方式在正规医疗机构内设置场所,自诩为专家,安排专人望风值守。成本小,收益却巨大,使得这些非法行医者甘愿铤而走险[2]。

1.2 执法取证难 非法行医者想方设法对抗卫生行政部门的检查,尽一切可能做到行医“无痕”,不开处方,也不做病人基本情况登记。在执法过程中,对于拒不开门的场所,卫生行政部门无权强行进入调查,导致证据获取不充分。部分求医者法律意识淡薄,对非法行医行为不以为然、知情不报,不配合执法人员调查取证[3],导致非法行医者有恃无恐,即便被抓现行也往往会拒绝承认其违法行为,只能现场没收小部分药品、器械。此外,在目前打击非法行医工作中,发现线索、调查取证、立案处理等一般都由卫生监督所承担,而受编制、经费、保障等诸多因素影响,卫生监督执法人员数量不足问题尤为突出,执法时也常常会遭到非法行医者的抵抗与威胁恐吓。

1.3 社会危害大 非法行医者因不具备相应资质,缺乏全面系统的医学专业知识,甚至为降低成本,给患者使用一些廉价伪劣的医疗器械或药品;消毒设施缺乏或不完善,使患者在治疗过程中极易受到感染;虚假宣传、诊疗手段不当,以致延误病情,令患者错过最佳治疗时机;医疗废物没有明显的警示信息,与生活垃圾混放而随意丢弃,导致各种病菌的传播[3],这些都给人民群众的身体健康和生命安全带来极大威胁。

2 非法行医的行政处罚可适用法律

近年来,医疗卫生行业行政诉讼案件呈逐年增加趋势,据统计,2012—2017年,因行政处罚引起的行政诉讼案件占31.59%,而非法行医行政处罚案件占了较大比例,这对我们在非法行医案件查处中的法律适用带来了更大挑战。

自2019年《基本医疗卫生与健康促进法》实施以来,卫生行政部门对非法行医的打击力度逐步加大,违法成本的增加对非法行医者起到一定的震慑作用。随着2022年《医师法》和新版《医疗机构管理条例》的相继施行,对于非法行医的查处,可选择适用《基本医疗卫生与健康促进法》《医师法》《医疗机构管理条例》3部法律法规。对于开展中医诊疗服务的,还适用《中医药法》。

2.1 《基本医疗卫生法与健康促进法》 第九十九条:未取得医疗机构执业许可证擅自执业的,责令停止执业活动,没收违法所得和药品、医疗器械,并处违法所得5倍以上20倍以下的罚款。第一百条:医疗机构对外出租、承包医疗科室的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

2.2 《医师法》 第五十七条:医师未按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业的,责令改正,给予警告,没收违法所得,并处1万元以上3万元以下的罚款。第五十九条:非医师行医的,责令停止非法执业活动,没收违法所得和药品、医疗器械,并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款。

2.3 《医疗机构管理条例》 第四十三条:①第一款:未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的,依照《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条的规定予以处罚。②第二款:诊所未经备案执业的,责令其改正,没收违法所得,并处3万元以下罚款;拒不改正的,责令其停止执业活动。第四十七条:使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的,责令其限期改正,可并处1万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,吊销其《医疗机构执业许可证》或者责令其停止执业活动。

2.4 《中医药法》 第五十六条:举办中医诊所,应当备案而未备案的,责令改正,没收违法所得,并处3万元以下罚款,向社会公告相关信息。

3 不同类型非法行医案件的法律适用

在日常卫生行政执法中遇到的非法行医行为主要有:未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业,出租、承包经营医疗科室,超执业范围行医,使用非卫技人员从事诊疗活动,未经执业注册或在非执业注册地点从事诊疗服务等。通过对几年来案件的汇总整理,我们从人员资质与行医场所两方面进行了归类:行医者按照是否具备医师资格,可分为医师与非医师;行医场所按照是否具有《医疗机构执业许可证》或备案证,可分为有《医疗机构执业许可证》或备案证的类似诊所规模场所(以下简称有证场所)和无《医疗机构执业许可证》或备案证的类似诊所规模场所(以下简称无证场所)。根据以上条件,将非法行医案件分为3类。

3.1 医师在无证场所开展诊疗服务

3.1.1 无证场所设置者与行医者不是同一人 针对设置者,若具备备案设置诊所和中医综合诊所的条件而未备案即开展诊疗活动,依据《医疗机构管理条例》第四十三条第二款处罚,并下达《卫生监督意见书》要求立即改正,及时办理备案手续后方可开展诊疗活动;拒不改正的,予以责令停止执业的行政处罚。若无证机构只开展中医服务且行医者具备开设备案诊所的资质,虽然《医疗机构管理条例》与《中医药法》均有相关处罚规定,根据“高法优于低法”“特别法优于一般法”的原则,应适用《中医药法》第五十六条。

针对设置者,若不具有通过备案设置诊所医师资质,未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的,可依据《医疗机构管理条例》或《基本医疗卫生与健康促进法》处罚。根据“高法优于低法”的原则,对于《医疗机构管理条例》和《基本医疗卫生与健康促进法》,应优先适用《基本医疗卫生与健康促进法》。虽然《医疗机构管理条例》第四十三条第一款援引了《基本医疗卫生与健康促进法》的罚则,但直接适用《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条进行处罚更为妥当。

针对行医者,适用《医师法》第五十七条,给予警告,没收违法所得,并处1万元以上3万元以下的罚款;情节严重的,责令暂停6个月以上1年以下执业活动。

3.1.2 无证场所设置者与行医者是同一人 针对此类情形,可以选择仅对无证场所或行医者进行处罚,不需重复处罚,必要时根据情节轻重择一适当加重处罚。

对无证场所的处罚:设置者(行医者)为医师,该医师如果符合备案设置诊所和中医综合诊所条件而未备案即开展诊疗活动,依据《医疗机构管理条例》第四十三条第二款处罚,并下达《卫生监督意见书》要求立即改正,及时办理备案手续后方可开展诊疗活动;拒不改正的,责令停止执业活动。若只开展中医服务且行医者具备开设备案诊所的资质,则应优先适用《中医药法》第五十六条。

对医师的处罚:适用《医师法》第五十七条,给予警告,没收违法所得,并处1万元以上3万元以下的罚款;情节严重的,责令暂停6个月以上1年以下执业活动。

3.2 非医师在有证场所开展诊疗服务

针对行医者,适用《医师法》第五十九条,没收违法所得和药品、医疗器械,并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款。

针对该医疗机构,如果只是将其中一个科室转给非医师,并以该医疗机构的名义开展诊疗活动,应定性为医疗机构出租科室。适用《基本医疗卫生与健康促进法》第一百条,由卫生行政部门责令改正,没收违法所得,并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款,违法所得不足1万元的按1万元计;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分[4]。如果不是出租科室行为,则适用《医疗机构管理条例》第四十七条,由卫生行政部门责令其限期改正,并处以1万元以上10万元以下的罚款,情节严重的吊销其《医疗机构执业许可证》或责令其停止执业活动。鉴于是否为出租科室,行政处罚不同,在调查取证时行政执法人员要注意采集相关证据。

3.3 非医师在无证场所开展诊疗服务

3.3.1 无证场所设置者与行医者不是同一人 针对设置者,如果符合备案设置诊所和中医综合诊所的条件而未备案即开展诊疗活动,依据《医疗机构管理条例》第四十三条第二款处罚,并下达《卫生监督意见书》要求立即改正,及时办理备案手续后方可开展诊疗活动;拒不改正的,责令停止执业活动。若不具有通过备案设置诊所医师资质,未取得医疗机构执业许可证擅自执业,同3.1.1所述,依据《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条对设置者进行处罚。若无证机构只开展中医服务,且行医者具备开设备案诊所的资质,同3.1.1所述,适用《中医药法》第五十六条进行处罚。

针对行医者,适用《医师法》第五十九条,没收违法所得和药品、医疗器械,并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款。

3.3.2 无证场所设置者与行医者是同一人 针对设置者(行医者),因《医师法》第五十九条为“处违法所得2倍以上10倍以下的罚款”,而《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条为“并处违法所得5倍以上20倍以下的罚款”,依据《行政处罚法》“第二十九条:同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”之规定,适用《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条择重处罚。

综上所述,要综合考虑行医场所与人员及其资质等因素,坚持实施的行政处罚与违法事实、行为性质、情节以及社会危害程度相当,做到量罚一致,避免畸轻畸重,从而达到教育、纠正、指引行医者作出正确行为,恢复和维护医疗市场秩序的目的[5]。