协同治理视角下交通建设资金监管平台研究

2024-01-06杨镇胡怡雯叶邦银

会计之友 2024年2期

杨镇胡怡雯叶邦银

【摘要】党的二十大报告提出要加快交通强国建设，而交通建设资金监管是全面落实“交通强国”战略的重要保证。如何通过数字化技术提升交通建设资金监管水平，成为当前研究的重点课题。交通建设资金具有需求量大、周期长、多元化等特点，需要多方协同監管。文章基于协同治理的视角，介绍了江苏省交通工程建设局与某商业银行结合数字化技术手段共同研发的CBS平台，剖析该平台的主体协同、目标协同及信息协同功能，并针对交通建设资金监管在主体层面与流程层面遇到的困境，从资金预算管理端、资金控制管理端、资金考核管理端详细阐述如何利用该平台完成交通建设资金监管全方位立体式协同治理，具有较强的创新性和实用性，可为新时代交通资金监管提供参考和借鉴。

【关键词】交通建设；资金监管；数字交通；协同治理； CBS平台

【中图分类号】 F234；F502 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）02-0112-08

一、引言

交通运输业是具有基础性、服务性、引领性、战略性的行业，通过促进人员与货物的有效流通，赋予国民经济强大活力，推动国内国际双循环，在实现中国式现代化的征程中发挥着至关重要的作用。党的十九大提出将建设“交通强国”上升为国家战略，二十大又进一步明确要加快“交通强国”建设。《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》及《“十四五”综合交通运输发展规划》为我国交通运输业指明了新方向，同时国家向交通基础设施建设项目注入了数万亿资金。据统计，“十三五”时期，我国各级财政累计在交通运输建设投入资金7.5万亿元，拉动交通运输领域形成超过16万亿元的固定资产投资规模。此外，《数字交通“十四五”发展规划》指出要大力推动交通运输业协同监管应用，推进业务应用协同一体化运行，打造综合交通运输“数据大脑”。在此背景下，我国交通建设资金具有需求量大、周期长、多元化等特点[ 1 ]。资金流动过程中涉及多方主体，但在实际运用中并未实现多方主体的高效协同，再加上资金信息不对称、监管模式未转变、多方主体沟通不畅，现行交通建设资金的监管手段并未与数字化技术充分融合，使交通建设资金利用效率严重受限，也难以保障巨额资金的安全，这将会影响国家政策的有效落实。因此，加速推进交通建设资金协同监管平台构建迫在眉睫。

为响应“交通强国”政策号召，切实满足交通建设资金监管诉求，江苏省交通工程建设局（以下简称省交建局）与某商业银行合作，以协同治理理论为视角，结合数字化技术手段，将某商业银行现有的跨银行现金管理平台（以下简称CBS平台）运用到交通建设资金监管中，使监管的事前、事中、事后阶段实现全方位的立体协同治理，确保交通建设投资资金使用安全、公平，对最大限度发挥交通建设资金的总体效能具有重要的现实意义。

二、协同治理视角下交通建设资金监管的理论分析

协同治理理论是在1991年由Wood和Gray首次提出的[ 2 ]，取代了传统的政府指令与控制机制。罗茨和斯托克从概念、模式、机制三个方面发展并推动了合作治理的研究。罗茨[ 3 ]提出了协同治理的具体组织形式和特点，即组织间的依赖、资源的分享、信任的基础和协作的网络。斯托克[ 4 ]的研究则进一步表明了不同组织之间界限模糊、相互依赖及自我管理在协同治理中的体现。我国学者孙萍和闫亭豫[ 5 ]指出协同治理的本质是由多个主体共同参与，以实现多个子系统的协同作用。联合国全球治理委员会对协同治理进行了新的定义：协同治理是个人、各类机构管理共同事务的多元方式的汇总，是不同利益主体通过采取联合行动，调和互相之间矛盾的一个持续过程。本文之所以选用协同治理理论作为理论基础，是因为其特性与交通建设资金监管工作相契合。

（一）治理主体具有多元性

随着社会公共事务变得日益复杂，除政府、事业单位外，非营利组织、企业、志愿者开始参与社会治理，使治理主体趋于多元化。从协同治理理论来看，他们既是组成社会公共事务的子系统，又是对该领域实施共同治理的主体。交通建设资金流转繁琐，交通建设工程项目需要众多参建单位共同完成，且项目建设过程中涉及的施工环节众多，要根据建设项目的特点确定重点管控环节，主次有当，加强管控。因此，交通建设资金监管工作具有主体上的多元性，囊括交通运输部门、交控公司、国土部门、环保部门等。各主体不仅是监管平台的组成部分，其内部又有自支配性，同时伴随着职权交叉、任务交织，所以只有使多元主体间协调配合，才能最大程度地发挥监管协同效应。

（二）治理目标具有一致性

治理主体的多元化必然导致多目标的相互冲突，从而引起资源的浪费和低效率。协同治理能够充分发挥平台运行的内驱动力，以多方成员的发展目标、发展方向为基本点，实现多元主体的利益最大化。交通建设属于国家基础设施建设，能够带动提升社会经济效益，加强人民生活幸福感，所以不得不投入大量资金来保障所需材料与技术的高质量，且交通建设项目的施工时间跨度较长，通常以3到6年为一周期，往往需要强大资金力量加以支撑。庞大的交通建设资金数额要求其监管工作目标应具有一致性，倘若各监管主体的工作目标无法达成一致，那么多主体间难免产生利益冲突，这便将巨额资金置于高风险之中。我国2009年颁布修订后的《交通基本建设资金监督管理办法》，提出了交通建设资金监管的五大基本原则，为完成统一资金监管的目标提供了方向指引。

（三）治理资源具有协同性

由于所属领域不同，社会公共事务中各治理主体在政治、经济、文化、技术等方面的治理资源存在差异，协同治理理论要求各治理主体通过资源整合与互补等方式促进治理资源的协同增效。交通建设资金性质复杂，各项资金来源不同，其中包括以国家财政为中心的预算资金、国债资金、地方财政性资金、国有企业集团资金和经营性资金。同时，对来自不同渠道的交通建设资金，需要采用相应的管理机制，在进行资金的划拨与使用时，应遵守政府及有关部门的各项规定，及时进行报告审批。交通建设资金监管工作本质上是实现多方治理资源的协同，为了更好地发挥交通建设资金效用，多主体应对自身相关的资金信息资源进行分解，再通过持续的资金资源整合实现信息共享，完成优势互补，以全面了解交通建设资金使用状况。

三、江苏省交通建设资金监管的多维困境

江苏省作为“交通强省”，一直在为建设“交通强国”贡献江苏力量。江苏省交通运输厅于2021年发布《江苏省“十四五”公路发展规划》，指出“十四五”时期全省高速公路建设的总体任务是基本建成现代化道路，并且预计到2025年，江苏省政府在高速公路和过江通道领域的总投资将达到4 235亿元。

随着巨额资金的不断投入，江苏省交通资金监管也将面临新的挑战。省交建局是经江苏省政府批准成立的事业单位，其主要职责是组织领导和监督全省交通工程建设项目的资金管理。然而，江苏省公路交通建设资金监管存在诸多问题，对省交建局提出了严峻挑战。因此，本文以省交建局公路建设资金监管为例，分析、探讨交通建设资金监管中的多维困境。

（一）主体层面

1.所涉主体数量繁多，需要实现协同管控

交通基础设施建设资金数额庞大，监管工作所涉主体繁多，所负职责各不相同（如表1所示），再加上交通建设项目具有跨区域性，难以避免多异地主体捆绑在一起。省交建局实行以建设项目为单位开设专项资金账户的制度，致使银行账户过多，资金过于分散，资金运转流程复杂。同时，由于江苏省公路交通建设的资金来源具有差异，而且涉及各大银行，以至省交建局所需面临的网银U盾数量庞大，管理十分不便。此外，每一条资金链在进行流转时，都将牵涉多个银行账户，导致查询不便，难以进行协同管控。根据笔者调研，截至2022年10月13日，省交建局所管控的重点项目共14个，涉及各类账户达322个。因此，需要利用数字化手段将各账户进行系统对接，并制定统一的监管标准。

2.多主体目标相互冲突，需要明确共同目标

交通建设资金监管工作是一个具有共同战略目的的协同体系，同时又是一个具有多目标矛盾的复杂系统。在江苏省交通建设资金监管平台中，省交建局、相关政府部门、第三方监管机构的目标是实现监管价值的最大化，提升交通建设资金的监管力度，更好地发挥交通基础建设的社会效益；但参建企业和基层员工的目标在于追求经济效益的最大化，易将个人利益置于集体之前，进而会造成损害集体利益的行为。省交建局在交通建设资金监管工作中，难免会发生由于目标冲突而导致信任程度差、合作效率低、协同程度不够等问题，再加上信息的不对称性，会使部分群体的利益受到强大沖击。因此，需要利用交通建设资金监管平台来明确共同目标，并保证目标实现，确保监管工作质量。

3.多主体信息沟通不畅，需要信息共享平台

省交建局不同于其他政府部门，其下设的指挥部遍布全省大小市、县、乡，并且具备较强的独立性。各主体之间存在信息沟通不畅、资金流动透明度低、问题反馈不及时等问题，造成省交建局的财务部门难以监管交通建设资金的使用。省交建局指挥部对施工单位的账户资金情况掌握困难，进而引起资金使用效率低、资金安全风险大、财务信息滞后等。因此，省交建局进行交通建设资金监管迫切需要设计一个专门的信息共享平台，供各主体实时掌握资金流动情况，搭建各主体间的联系桥梁，使各个资金账户能够互联互通，确保信息真实性，强化款项收支核算。

（二）流程层面

1.事前预警尚未规范，需要完善防范机制

省交建局的财务部门对公路交通建设资金许多环节管控手段具有一定缺陷，注重事后处理，往往易忽视事前预警的重要性，资金预算使用情况不清晰。也正是因为对账机制缺位、预警监控滞后，导致监管信息不对称，对市场风险反应不及时，将巨额建设资金置于高风险的状态之中。为了尽量减少交通建设的损失，省交建局在资金监管中应突出重点，将预算工作和事前防范放在第一位，对资金预算进行合法合规审批和拨付，建立科学的资金安全预警平台，实现监管前移和常态化风险评估，完善风险防范机制，对不正常的资金状态重点监控，将不法行为扼杀在萌芽状态。

2.事中管理模式传统，需要立体控制平台

目前，省交建局为江苏省高速公路建设项目制定了“省市共建，以省为主”和“省市共建，以市为主”两种建设管理体制。同时，省交建局设置各指挥部负责不同的交通资金监管工作，其管理组织体系如图1所示。省交建局的管理模式较为传统，管理工作具有范围广、差异大、周期长、分散性强等特点，因此管理过程中往往会遇到上层监管手段存在时滞性、管理效率低、监管盲点多等问题。随着数字化技术的不断发展以及国家对交通行业的重视程度逐渐提高，省交建局的管理方式也需要做出相应的转变，以满足时代需求。所以，省交建局的管理模式需要转型升级，结合数字交通诉求，加强针对性与时效性，在原有的层级管理基础上创建立体的合力控制平台。

3.事后考核未完善，需要健全整改落实

省交建局对公路交通建设资金使用状况尚未形成统一的、标准化的报告，相关纪检部门尚未构建科学、客观、公正的考核评价指标，无法对各个主体进行绩效评价和有效的管理，难以对每个项目每一阶段的计量支付计划进行考核。此外，在事后考核工作中省交建局还未充分发挥社会群众监督力量，对考核结果的公示程度不够透明，以至于公众对交通建设资金安全情况关注度不够高，从而使监管范围受限。各主体无法及时收到全面的反馈评价，造成整改落实不到位，存在一定的时滞性，大大降低了交通建设资金监管效率。因此，需要借助交通建设资金监管平台，充分利用协同结果，健全整改机制，以实现监管工作的可持续性发展。

四、协同治理视角下交通建设资金监管平台的应用分析

针对江苏省交通建设资金监管的多维困境，同时结合我国交通建设资金的自身特点，并遵循国家对交通建设资金监督管理的相关规定，省交建局与某商业银行合作，以协同治理理论为视角，结合数字化技术手段，将某商业银行现有的CBS平台运用到交通建设资金监管中。

（一）CBS平台简介

CBS平台是指某银行自行设计与开发的跨银行现金管理平台（CROSS-BANK SOLITION FOR CASH MANAGEMENT，简称CBS），其通过搭建统一的现金管理平台，将各商业银行的网上银行或核心系统业务进行在线对接，能够实时获取合并分散在各银行系统中的账户数据信息，以提高资金流通的透明度，掌握资金使用情况（如图2所示）。CBS平台推出的理念，就是为了满足各行业的民营企业、跨国公司、事业单位和国企对自己资金状况进行全方位的管理与控制。CBS提供了全面资金管控功能，让每一位使用CBS的客户都可以实现事前计划、事中控制、事后分析，实现相关业务的事件追溯与管控，从而做到全流程监控与实时决策。

作为2007年业界第一家推出的跨银行资金管理系统，经过14年的产品积累和沉淀，已服务全国3 000余个集团客户，市场占有率第一，涵盖18大功能模块，无论是功能完备性还是系统安全性、稳定性、与企业和事业单位内部系统对接的成熟度以及支持直连银行的数量，均领先于银行同业机构和专业软件商。此外，CBS平台支持接入银行达200余家，支持30家银行的电子回单打印、10家银行的票据全流程管理。这些都是很多类似资金系统无法比拟的。同时，CBS平台完全自主研发，并非委托软件公司开发，拥有自主核心知识版权，系统的运行、维护及后续升级换代都有自己的数字证书认证中心，能确保财务数据安全、稳定与保密。因此，省交建局选择利用CBS平台对交通建设资金进行监管。

（二）功能建设

1.主体协同功能

资金监管囊括交通基础设施建设经济管理活动的各层级、各领域，其中包括省交建局、国土部门、交控公司、参建单位、代理银行、审计厅、社会审计、社会媒体等。这些主体既是交通建设资金监管系统的重要组成部分，又是实施共同治理的主体，在资金监管中发挥着不可或缺的作用。省交建局利用CBS平台，以多主体开设的各银行账户为枢纽，实现交通建设资金监管主体协同功能。省交建局的各下设指挥部或施工单位开通银企直联后，将由银行技术人员在CBS平台中进行参数配置，并完成直联对接的工作。多主体的成功对接，将便于发挥各个利益关联方所提供的物质、决策、执行、环境等要素的交互作用，使治理效率得到有效提高。

2.目标协同功能

多主体带来的是多目标的矛盾冲突。交通建设资金监管的最终目标是提高交通建设的整体效率，但实际情况却是，由于各组织地理、文化、经济、技术之间的差异，再加上监管平台涉及主体繁多，难以实现目标的明确性。

省交建局借助CBS平台，向各主体明确传达监管目标，实现交通建设资金监管目标协同功能。CBS平台的总体工作目标为提升省交建局的交通建设资金监管综合效益，实现交建局与各银行账户统一管理。CBS平台从倡导先进的监管理念、实行灵活有效的资金监管手段以及设计高效的监管流程等方面着手，为确保交通建设资金监管平台达到预期目标提供可靠保障。

3.信息协同功能

信息不对称是阻碍交通建设资金监管实现协同治理的一大困境。一方面，凭借CBS平台，可以实时传递资金流动情况，确保各银行账户的一体化系统运作。另一方面，CBS平台可以帮助组织端口和工作机制更好衔接，各方监督主体可以更全面关注监管工作状态和资金风险预警情况，及时发现非正常转账，迅速反馈监管过程中的矛盾与问题。当前，CBS平台已经支持的各银行直联功能包括账户信息查询、交易流水抓取、资金监控分析，基本可以满足省交建局线上化的日常业务需求。省交建局各级人员都可以随时掌握银行账户资金的数据交互情况（如图3所示），获取交通建设资金交易数据和要素信息，可以实现一个Ukey完成系统内所有加入账户信息查询和管理。

（三）流程实施

基于协同治理的理论基础，本文贯彻事前计划、事中监控、事后处理的原则，对交通建设资金监管平台具体流程实施路径进行了详细描述（如图4所示），使交通建设资金达到事前协同、事中协同、事后协同闭环式的全方位协同治理。

1.资金预算管理端

资金预算管理端是完成事前协同的手段。事前协同是交通建设监管平台的起点。交通建设资金预算计划是资金监管的导向，也是后续资金考核管理、资金分配的重要依据。国家交通运输管理部门应根据政策指引向省级交通部门制定资金使用战略，再由省级交通部门为不同的交通建设项目制定明确详细的资金使用计划，将长期发展战略目标、中期和短期工程計划、阶段性工作方案结合，使工程拨款依照严格的规定程序办理。该流程能够有效减少资金的超支，提高资金的使用效率，确保交通建设资金专款专用，预防工程资金外流、挤占、挪作他用。

在事前协同流程中，首先，国家级交通运输管理部门发布年度资金预算使用计划，省发展改革委和省交通运输厅结合实际情况编制各工程专项资金预算使用计划书，并上传至CBS平台由上级部门先行审批，再下达至各下级部门，实现由上至下全层级事前预算协同治理。其次，在CBS平台中，以管理层级和建设项目为单位开设预算资金账户，将不同代理银行的账户信息一点接入，通过平台的审批、备案、年检，实时更新各账户的资金流动情况，任何一笔款项在相关部门的来龙去脉皆可追踪、追溯，实现全账户的事前预算资金使用协同治理。省交建局将各指挥部和施工单位的银行账户在CBS平台中逐一登记，以实现各个项目维度、银行维度的各账户余额和资金交易动态查询、汇总统计及图表展示（资金监控展示），动态、实时地掌握各指挥部、施工单位以及各银行账户的资金变动、资金去向和监控触发等信息。最后，依据CBS平台中各资金预算账户的反馈信息，综合评估交通建设项目预算资金存量分配的合理性，以存贷款规模比、税收贡献率、资金使用效率、工程完成度等指标客观判断各账户的预算资金是否合理使用，以及最初制定的年度计划目标是否切实完成，是否需要调整预算规模。

此外，为了加强事前协同防范的功效，省交建局利用CBS平台的资金监控预警中心（如图5所示）辅助其完成监督工作，贯彻事前预警及监管前移的理念。在CBS资金监控预警中心，省交建局能够对纳入CBS平台管理的任意一个账户任意时间段的资金动向进行定制化的监控管理。省交建局可以在CBS平台设置监控对象，对单笔资金的金额、付款对象、账户余额、交易时间等设置监控的规则，当付款或账户资金触碰到设置的规则时，系统会对指定人员发起预警提醒，同时会自动生成资金监控的报表，该报表可以用于加强内部风险管理，辅助管理层决策。

2.资金控制管理端

资金控制管理端是完成事中协同的手段。资金控制管理系统要完成对交通建设资金的内部控制管理，将各交通部门、国土部门、林业部门及参建企业等相结合，对CBS平台中传递的信息进行立体式动态监督管理。各级部门应各司其职，密切关注交通建设资金使用情况，相互制衡并相互监督，保障交通建设资金链安全，厘清治理边界和治理权限，既不缺位也不越位，确保工作独立性，强化内部建设。

在事中协同阶段，省交建局基于CBS平台对自身资金管理体系进行转型升级，实现交通建设资金立体的组织管理体系（如图6所示）。第一维，统筹引领。省交建局、国土部门、财政部门依据CBS平台所提供的实际情况与信息反馈，对交通建设进行战略制定，明确工程实施目标，为下级部门指明工作方向。第二维，资源配置。下级交通部门决定资源使用配置，对不同的施工项目拨付合理的资金款项以及工程设备，避免出现资源短缺或者资源沉淀。同时，省交建局可以利用CBS平台完善项目资金申请流程，加强资金审批控制。各项目组按照项目计划和合同条款在CBS平台中对专项资金提交申请，其中工程资金、征地拆迁费及管理费都有相对应的审批流程。此外，参建企业可以定期到施工现场核查交通建设施工状况，根据工程进度调整施工方案，对预算外的资金予以记录，对资金使用违规的施工方进行及时整改，并将具体信息上传至CBS平台，按层级顺序协同审批。例如，对工程变更而导致的资金使用变化，要办理变更立项审批，由监理工程师初审、工程部门预审、跟踪审计单位和总负责人定审。第三维，协同交流。各方组织应利用CBS平台定期举行线上例会，使异地组织也能进行有效协同交流，搭建上下级沟通桥梁，对近期建设资金管理情况进行总结，提高监管信息透明度；对监管中出现的问题及时讨论，寻求解决方法并加以创新。

3.资金考核管理端

资金考核管理端是完成事后协同的手段。资金考核管理系统要实现内外部主体对交通建设资金的控制管理，各级财政部门以及省交建局应当按照各自的工作职责，组织客观公正的绩效评价工作，同时利用CBS平台将纪检部门、审计部门、代理银行、社会审计、媒体纳入交通建设资金监管的组织平台。通过外部监督的引入，可以有效化解内部监督的矛盾与舞弊，实现权力制衡，营造内外部监督平衡的良好氛围，努力实现各个组织在资金监管平台中的协同治理叠加效应[ 6-13 ]。

在事后协同阶段，首先，使纪检部门、审计部门、代理银行利用CBS平台提供的信息资源，发挥其监督力量，拓宽资金监管的覆盖面，减少资金监管盲区。其次，媒体通过CBS平台及时获取并公布相关资金监管报告，扩大公众的知情权，提高交通建设资金监管工作关注度，提升审计监督权威性。再次，充分利用CBS的监管工作评价平台，制定多维度评价指标，对资金监管进行全过程、全方位、全口径的综合评价，有助于对阶段性的监管结果进行横向和纵向比较，发现监管问题，对严重的违法违纪行为要追究刑事责任。最后，通过CBS平台的整改考核机制，借助内外部多方组织协同，将评价结果及时反馈给各被评价单位，实现管理的整改落实；同时设置科学的整改考核指标，对资金管理整改情况进行客观评价和结果公示。此外，省交建局加强与纪检部门、各组织人事部门的相互协同配合，将管理整改落实情况纳入干部任免、单位绩效考核中，对整改不力的单位负责人进行约谈、督办问责，对整改效果好的予以表彰奖励。

综上，交通建设资金由于其自身特点，使交通建设资金监管平台并非处于固定不变的状态，而是一个不断发展、变化、动态的过程，CBS平台也应做出相应升级改变。CBS平台项目团队能够持续跟踪各家银行直联接口的变动，并进行免费的更新迭代，为省交建局提供最全面的银行对接服务。在此过程中，通过持续的资金监管，根据实际情况调整整体监管系统方向，推动组织内部持续调整、更新、优化，以达到一个新的平衡，实现资金监管的良性循环。

五、结语

交通建设资金监管平台的构建与实施是一项长期性、系统性的工作，目前仍处于初步探索阶段，但其有效应用能保障交通建设资金安全，推动交通运输业稳定、健康发展，为我国“交通强国”政策落实提供坚实的支撑。考虑到交通建设资金的特性，本文以协同治理理论为分析视角，详细阐述江苏省交建局与某商业银行联合开发的交通建设资金监管平台——CBS平台如何利用其功能与系统，借助信息化手段解决交通建设资金在主体层面和流程层面的问题，完成交通建设资金监管全方位立体式协同治理，并实现了交通建设资金监管的协同化、透明化、动态化。

当前，CBS平台已在江苏省交建局交通建设资金监管工作中投入使用近一年，并取得了初步成效，可为我国交通建设资金监管平台的构建与实施提供参考。未来，我国其他地区可参考CBS平台的成功经验，从以下方面着手交通建设资金监管平台建设与完善，逐步推进交通建设资金监管平台在全国的广泛应用，促进交通建设资金监管的长远发展：第一，选点试行，争取多方协同支持推广；第二，精准培训，开设协同合作专题课程；第三，统筹推进，促进全国平台协同发展；第四，强化性能，保障平台持续协同完善。

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