国有独立工矿区剥离企业办社会职能双赢新范式探索

2024-01-06李叶红

当代石油石化 2023年9期

李叶红

（中国石油化工集团胜利石油管理局有限公司，山东东营 257001）

1 国有独立工矿区企业剥离办社会职能实施背景

独立工矿区是一种特殊的资源型城市类型，因矿产资源开发而兴起，长期以矿产资源开采加工为主导产业，是以矿工及家属为居民主体，远离市、县主城区，经济社会功能相对独立的生产生活区。由于矿区远离当地人口聚居的县城、乡镇，或者当地本就人口稀少、甚至处于无人区，因此客观要求矿区主体企业不但要承担生产任务，而且必须为职工家属解决就医、求学、就业等问题，并承担本应由地方政府承担的城市规划及各项福利功能，即企业办社会职能。其具有两大鲜明特点。

第一，办社会负担沉重。油田企业属于典型的独立工矿区，如大庆油田、胜利油田、新疆油田等。以胜利油田为例，开发初期没有城市依托，为了促进生产、方便生活，油田在盐碱荒滩上逐步建成了覆盖山东省内8个市、28个县区的社会化服务系统，涵盖水电气暖、物业及市政、社区管理、学前教育、医疗卫生、公共消防、退休人员管理等11个业务领域，社会负担重，历史遗留问题多。在经济全球化、市场化的发展大势下，背负沉重办社会负担参与市场竞争，严重制约油田做强做优做大。

第二，企业经营困难。从经营状况看，胜利油田办社会职能相关业务人员总数2.61 万人，年度经营补贴近36亿元，加重了企业经营负担，油田的盈利能力、人均劳动生产率、单位油气成本与国际一流油公司存在较大差距。从投入情况看，近年来根据国家相关政策规定和现代企业管理制度要求，矿区基础设施建设和服务配套等企业办社会业务投资已无法纳入企业预算。从政策要求看，党的十八大以来出台了一系列深化国有企业改革的政策，要求加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。将社会服务职能从企业主营业务中剥离出来，进行社会化移交、专业化发展、市场化运营，成为企业做大做强的必由之路。

作为国务院国资委确定的5 家综合改革试点单位之一，胜利油田分离移交工作量大、门类齐、摊子大、任务重、难度高。在充分调研吸收国内企业职能转变先进工作经验的基础上，按照系统思维加强顶层设计，逐步探索出了以聚焦增强企业经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力（简称“五力”）的总体要求，以统筹谋划做强做优做大独立工矿区国有企业的“职能转变路线图”，以坚持油地协调联动、剥离重组并进，摸清“三供一业”、精准分类移交，做大矿区公共服务“基本盘”，兜牢基本民生保障底线的实施途径，可为国有独立矿区综合改革提供借鉴。

2 胜利油田剥离办社会职能双赢新范式的探索实践

为破解造成长期“政企不分”的最后一项体制性顽疾，独立工矿区企业须以剥离办社会职能综合改革为牵引，谋划构建以分离移交开路、油地共建并进、主营业务重构为主线的变革管理提升工作路径，创建以价值化引领、专业化提升、市场化运行、开放型服务、社会化发展为主要内容的管理新模式，全面提升企业和区域经济社会管理效能、保障水平和发展质量，实现企业增“五力”促发展，油地深融合创双赢。

2.1 剥离重组精准施策

为顺利推进“三供一业”分离移交，独立工矿区企业普遍加大与地方政府的密切协同，通过完善顶层设计，统筹引领剥离工作全面开展。胜利油田、大庆油田等通过建立油地联合分离移交工作领导小组，统筹把握推进方向；成立专项分离移交工作组，强化协调联动、主动作为、分类施策，实施挂图作战、销项管理，精准与地方政府对接移交办社会职能业务。

“三供一业”移交县区国有资产承接平台。如胜利油田与县区政府联合运行，协调推动县区政府搭建“三供一业”国有资产承接平台。相关县区政府先后成立了物业资产管理公司、物业和市政公用事业投资公司等国有资产接收平台，承接了超过19万户居民的“三供一业”运营资产及业务。青岛、烟台、滨州、淄博、德州等油田外围区域的家属区供水、供电、供气、供暖和物业资产及业务，全部移交当地政府指定的国有专业公司或接收平台运营。

办社会职能移交属地政府。油田学前教育机构职能、业务、资产全部移交所在县区政府教育部门管理；医疗卫生机构职能、业务、资产分别移交市及县区政府卫健部门管理；环境卫生设施、市政管网设施、污水处理设施、公共绿化及设施、市政设施管理职能及资产，全部移交市和县区政府有关部门；油田原有的社区消防机构的职能、业务、资产整体移交消防大队；退休人员管理和社区管理职能及配套的办公场所、服务场所、设备设施等资产移交当地县区政府指定的部门和街道办事处管理。

区域性专业公司移交地市国资接收平台。供水、供气、供暖等区域性专业公司的源网厂站等具有系统配套的属性，强行拆分将造成系统瘫痪、重复建设等不利后果。经油地协调一致，将油田的供水分公司及水务公司所有资产和业务移交东营市属的水务公司；将油田天然气资产及业务移交东营市属的燃气公司，负责上下游一体化运营市政及油田移交居民小区的天然气业务。油田通过借用聘用渠道派遣人员支持接收平台开展运营业务，确保分离移交资产实现价值创造最大化。

2.2 油地联心共融共建

独立工矿区企业剥离办社会职能业务资产后，从对大庆油田等国务院国资委试点单位调研情况看，大都面临从业人员安置、移交家属区维修改造、居民服务质量提升等共性问题。各独立工矿区区分不同区域、不同业务特点，因地制宜、设法推进移交业务平稳运营、社区转型升级、家属区改造提升。其中，胜利油田通过油地联手构建人员盘活、和谐稳定、维修改造3 项机制，配套推进移交业务运营、社区治理、片区更新改造等项目建设，共同做优合作发展“示范田”，在更大平台上实现优势互补、资源共享，为油田聚焦主责主业创造了良好环境。

着力构建人员盘活机制。推动“暗补改明补”改革，将油田职工原享受的物业、取暖等非货币化补助显性化，建立与市场接轨的社会化服务收费机制，实现了30 多万人的补贴发放和22 万多住户收费全覆盖。针对油田分离移交规模体量大、移交业务运行费用超出地方政府承接能力的情况，油地联合争取上级政策支持，国务院国资委专门出台独立工矿区市政社区分离移交3 年过渡期政策，为从业人员稳岗稳业创造了条件。建立“政府搭建运营平台，油田输出管理＋技术＋劳务”的人力资源盘活模式，按照人员委派、阶段性调动、人力资源输出3 种方式安置人员17 800 人，企业年创收超5 亿元，实现了资产、安全、运营管理等主体责任移交后业务的有序衔接。

携手构建和谐稳定机制。针对原油田小区没有设置居委会的情况，地方政府主导成立居委会，油地采取社区书记由地方委派、工作人员由油田输出的方式，强化党建融合、服务融入、文化融汇，社区功能持续完善，在防汛排涝、疫情防控、城市创建、应急处理等工作中发挥了重要作用。按照“政府主导、油地融合、双重关爱、高质量发展”要求，结合独立工矿区的实际，油地共同组建社区党组织，网格化服务管理实现全覆盖，确保近16万移交老年群体和谐稳定。

合力构建维修改造机制。聚焦201 个移交家属区“三供一业”维修改造惠民政策落实落地，油田主动构建居民诉求征询、方案优化及监督机制，多措并举协力推进移交小区维修改造。油田层面和二级单位层面分别成立维修改造工作专班，大力宣传维修改造方案、广泛征求居民意见建议，依托社会化服务协调中心在小区设置答疑服务点，将居民诉求解决在维修改造第一线。充分发挥油田管理、技术、人才等优势，全方位参与维修改造方案优化和工程监督，搜集施工现场三标典型经验做法，形成现场三标样本，推动维修改造照样本施工、监理和监督，有效提高了维修改造的效率。移交小区基础设施和配套工程得到有效改善，标志性地实现了分离移交综合改革收尾和居民生活品质提升双胜利，为移交片区更新改造等积累了经验。

2.3 服务主业转型升级

剥离企业办社会职能在做大矿区公共服务“基本盘”的同时，突出精干企业主营业务，将留存企业的后勤业务工作重心由生活服务向生产服务转变，经营模式由保障型向经营型转变，管理方式由分散管理向集中管理转变，构建新型后勤服务管理体系，为提升企业主营业务价值创造能力和核心竞争力提供强有力的后勤保障。

建立后勤一体化统筹管理机制。胜利油田为更好服务主营业务需求，成立矿区物业服务、房产管理维修、机关管理服务等新型后勤服务单位，打造新型后勤服务体系，将公有房产管理维修、员工食堂、公寓服务、办公区物业服务、热力运维等业务委托管理局有限公司统一运营，建成了油田统一的后勤服务内部市场。适应新型后勤服务管理体系要求，调整职责分工，作为业务主管部门，负责统筹管理油田后勤服务业务，同步优化调整相关机关部门职责；服务协调中心（站）承担对外协调、对内沟通职责，统一政策标准，完善工作制度，理顺工作关系，在油地融合发展、区域资源优化、配合地方政府做好社会事务、协调解决员工群众关心的问题等方面发挥作用；专业化服务单位承接相应后勤服务业务，主业单位不再从事后勤服务业务，各方工作关系更加明确，运行机制更加通顺。

推进矿区集约化改造提升。创新实施“项目部＋区工作组”的运行模式，以采油厂为单元，集合片区内各专业化单位基层站点，系统优化、整体提升。按照经济、适用、简约、整洁的标准要求和相关维修改造程序，采取标准化设计、工厂化预制、模块化施工、机械化作业、信息化管理的“五化”建设方式，一体推进片区房屋本体、场地、绿化改造，办公、生活条件明显改善，城区油田生产站点与城市景观更加协调，外围矿区环境成为区域亮点。

推进专业服务提质增效。充分发挥区域统筹管理协调作用和专业化服务力量的支撑作用，建立标准化服务、契约化管理机制，推动后勤服务水平提升。油田办公区卫生保洁、绿化养护、秩序维护、设施设备管养等服务业务由矿区物业服务中心承接，社会化服务协调中心组织驻区单位和员工考核服务质量。员工食堂、公寓业务由机关管理服务中心承接，推进开放型区域食堂建设，食堂数量由379 家整合到288 家，优化率达24%；明确误餐费标准和补贴方式，建立“堂食＋配送”“自助＋点餐”服务模式。

3 剥离办社会职能双赢新范式成效显著

独立工矿区企业主业“五力”显著增强，改革管理效能持续释放。胜利油田将油田层面业务流程由1 067个优化为160个，配套制度由450多件整合为240 件，运行更加高效；开发单位“七大体系”“四大服务平台”持续做实，承载服务功能不断强化；管理区“五项机制”运营成果深化巩固，经营效益、运行效率、管理效能整体提升，管理性费用每年下降20%以上。专业化单位聚焦人才、技术、装备、管理“四个一流”工作目标，内外部市场份额得到巩固和扩大，生产实效、工作质量、经营创效水平整体提升。市场化运营全面推进，优化配置资产、人员、土地、储量等“大资源”，“十三五”以来盘活油田内部用工1.14万人，外闯市场签订合同额59.76亿元，调剂盘活资产1.35万项，资产净值12.74亿元，降低外委费用11.10亿元，油田资源效能、劳动效率、创效潜能全面提升。

促进企地在更大平台、更深层次、更广范围上实现合作双赢。油田共向地方移交资产净值达72.35亿元，油地签订融合服务协调框架协议，增强了地方政府的资源调配能力和基本公共服务保障能力。东营市完成油田机关所处中心城区“两河”及内水系环境综合治理等重点项目，建成首批国际湿地城市和国家生态园林城市；投资109.03亿元实施城市品质提升工程，投资43.35亿元完成油田移交公园、道路等市政设施、学校及医疗机构等改造提升。扩大油田医保覆盖范围、优化简化服务流程，油田职工定点医疗机构数量不断增加，省内就医住院实现“一卡通”联网结算；油田职工工伤认定、劳动能力鉴定及待遇领取更加便捷，计划生育属地管理取得积极进展，职工住房历史遗留问题得到化解，累计完成不动产证办理近20万套；做实区域员工服务大厅和职工e 家，近百项事务实现就近办、一站办、自助办，累计服务20万余人次，员工群众满意度和幸福感不断提升。