乌克兰危机背景下美国缓和委内瑞拉石油工业制裁研判

谢盛松

（中国石油化工集团有限公司综合管理部，北京 100728）

乌克兰危机爆发给全球能源市场带来剧烈冲击，面对油价和通胀“双高”的局面，以及2022年美国两党国会中期选举的焦灼选情，美国开始主动寻求缓和对委内瑞拉石油工业的制裁，这在美国国内引发巨大争议。在乌克兰危机大背景下，全球能源市场供给侧格局正面临近年来最为重要的结构性重塑，推动委内瑞拉产能输出是美国诸多平抑油价措施中的一项战略举措。

1 美国制裁委内瑞拉的历史与现实

BP能源统计，委内瑞拉拥有全球最大的已探明石油储量，规模3 038 亿桶，占全球石油总储量的17.5%；美国以688亿桶排名第9。然而，自2000年以来，受国内乱政和美国制裁持续性影响，委内瑞拉的原油储量无法得到有效开发，严重影响了委内瑞拉作为全球最大原油储量国的产能输出。

1.1 美国不断升级委内瑞拉制裁措施

20 世纪70 年代，美委两国原油贸易极为顺畅，美国石油企业是最早一批在委内瑞拉进行勘探开发投资的外国企业，也是委内瑞拉石油出口的首要目的地。1976年，委内瑞拉宣布石油工业国有化，并逐步收回私人石油开采权。美国采取了包括政变在内的一系列制裁措施，美委关系开始进入转折期。20世纪90年代末期开始，美委关系继续恶化，美国不断升级制裁措施，两国进入敌对期。在拜登政府以前，美委关系经历了长达近半个世纪的尖锐对抗，直至2020年拜登执政以来，开始逐步尝试缓和美委关系，这是美国政府对委内瑞拉态度的一次革命性重大调整。

1.2 委内瑞拉石油工业受制裁影响巨大

在长达20年的时间里，美国不断升级委内瑞拉制裁措施，对委内瑞拉国民经济造成重创。由于委内瑞拉石油工业收入占财政总收入的70%以上，石油出口占国家出口总额的80%，禁止了委内瑞拉的石油出口就相当于变相卡住了其经济命脉，切断了委内瑞拉与全球能源和资本市场的联系，也深度影响了全球原油供应格局。2017—2019年，美国对委内瑞拉实施石油禁运，直接导致该国石油开发、销售、运输等受到限制，原油产量从2016 年的近250 万桶/日下降至2020 年的不足50 万桶/日；委内瑞拉炼油厂仅有1/10 产能能够正常运转，不仅难以保持出口份额，还导致了国内汽柴油严重短缺。美国的制裁给委内瑞拉国民经济运行造成了显著冲击。2012年，委内瑞拉GDP 达历史峰值720 亿美元，此后8 年出现断崖式下跌，2020年仅为450亿美元；2008年，委内瑞拉外汇储备达到历史峰值450亿美元，2020年仅为80 亿美元；特别是近年来，委内瑞拉连年经受恶性通货膨胀，2019 年通胀率一度高达300 000%左右[1]。委内瑞拉遭遇经济重创，食品、药品、医疗物资严重短缺，国内大面积停水停电，动荡加剧。特别是2020年新冠疫情暴发后，物资短缺问题已引发了人道主义危机。

1.3 乌克兰危机直接改变美国对委内瑞拉制裁政策

乌克兰危机搅动了全球地缘政治格局，深度影响国际供应链、贸易链、金融链，重塑以原油贸易为关键变量的全球能源市场。俄罗斯在国际能源市场的地位举足轻重，是全球第一大天然气出口国、第二大石油出口国、第三大煤炭出口国。乌克兰危机发生后，美欧联手对俄罗斯发动了多轮经济制裁，制裁范围从官员扩大到企业，从金融领域蔓延至能源领域，制裁持续升级，影响逐步增大。其中，按照欧盟第六轮和第八轮制裁规定，2022年12月5日以后，欧盟全部停止俄罗斯海运原油进口并禁止提供保险服务；2023年2月5日以后，全部停止俄罗斯成品油进口。与此同时，OPEC 组织在美俄两端寻求对己方利益最大化的战略平衡，俄罗斯产量大幅下降过程中，以沙特为首的OPEC 组织始终拒绝增补原油缺口，甚至同步在2022年11月作出减产决定，原定当月减产目标200万桶/日、实际执行目标为110万桶/日，这是自2020年原油需求暴跌以来该组织作出的最大减产决定。为了弥补全球原油供给侧的严重不足，自乌克兰危机发生以来，美国宣布释放原油储备抑制油价。据美国能源信息署（EIA）统计，2022 年底，美国商业原油库存大幅降至4.368 亿桶、汽油库存降至2.066 亿桶，为2014 年11 月以来最低水平；国家战略石油储备降至3.998 亿桶，跌破4亿桶大关，创1984年5月以来最低水平。

美国释放原油储备来抑制全球油价不仅不可持续，而且会对美国经济内生性平衡和国家能源安全带来巨大影响。该政策自出台后，美国国内反对声浪不断。最为关键的是，国际油价总体仍保持高位震荡，措施未能起到显著效果，这使美国政府开始诉诸其他渠道协同推动原油供给侧格局重塑，缓和委内瑞拉石油工业制裁就是不得已而为之的一条战略性举措。2022 年3 月5 日，美国外交代表在委内瑞拉会见了马杜罗政府，这是20多年以来，白宫高级官员对马杜罗政府的首次公开访问，其中一个重要目的是评估委内瑞拉填补俄罗斯能源缺口、协助平抑全球能源价格的可能性。5 月17 日，美国政府向外界透露或将考虑放宽委内瑞拉石油制裁，以换取马杜罗政府承诺重返谈判桌，与反对派探讨2024 年总统选举的合作条件。白宫方面表示，接触谈判仅是一系列可能的制裁缓和措施的第一步，如果马杜罗政府愿意恢复与反对派谈判，保证2024年能够实现自由和公平选举，美国可以允许雪佛龙公司向委内瑞拉运送设备；如果谈判成功，可以允许雪佛龙公司开采和销售委内瑞拉石油。在美国的主动示好、积极斡旋下，美委两国关系出现实质性转机。2022年10月1日，两国司法系统相互释放了被拘公民；11 月6 日，马杜罗参加了在埃及举办的全球气候变化峰会；11 月底，委内瑞拉政府同美国拜登政府达成临时协议，美国方面阶段性放松对委石油制裁。2023 年8 月底，白宫方面再次释放消息，表示正在考虑进一步放宽对委内瑞拉制裁。面对乌克兰危机发生后全球原油供给侧结构性变局，面对油价和通胀“双高”严峻局面，美委关系正在迎来关键性的转折节点。

2 美国缓和委内瑞拉制裁的阻力与动力

2.1 美国党争内政阻力

2022年以来，美国政府试探性接触委内瑞拉政府的行为在其国内引发广泛批评。另外，2020年总统大选民调显示，仅有26%的拉丁裔选民认可拜登政府的工作表现，是所有族裔选民群体中最低的。如果再放宽委内瑞拉制裁最终落地，将对民主党的选举造成重创。面对国内外广泛指责，拜登政府采取摇摆政策，从不在公开场合提及委内瑞拉事项。另外，预计2024年美国大选后，如果共和党在白宫和国会政治博弈中重新占据优势，大概率会频繁组织白宫涉委政策审查听证会，并起草新立法，试图推迟和限制任何可能放松对委强硬政策的行为，施压拜登政府调整对委政策。

2.2 利益集团发展动力

从表面看，拜登政府委内瑞拉制裁政策的转向是以美国国家利益和民主党选举政治作为核心考量；但在这些问题背后，拜登政府和民主党温和派党团也受到利益集团政治游说的巨大影响。据美国媒体报道，2022年以来，美国和委内瑞拉方面频频开展高级官员接触，是由雪佛龙石油公司一手推动的。雪佛龙是美国第二大国际能源公司，该公司在委内瑞拉有两家重要的合资企业：Petroboscan（委内瑞拉国家石油公司占股60.8%、雪佛龙39.2%），峰值产量约12万桶/日；Petropiar（委内瑞拉国家石油公司占股70%、雪佛龙30%），峰值产量约18 万桶/日，当前产量均远低于实际产能。雪佛龙公司既是美国制裁委内瑞拉最大的利益受损者，也是改变这一政策导向最大的利益寻租者。按照雪佛龙公司提出的规划方案，计划在2023年将原油产量和贸易量提高至16万桶/日，2024年进一步提高至20万桶/日，2025年底前收回全部30亿美元的未偿还债务。除此以外，西班牙雷普索尔公司和意大利埃尼公司在委内瑞拉著名的拉佩尔拉气田也有生产作业，该气田拥有15万亿立方米的天然气储量，是委内瑞拉发电的主要能源来源。按美国法律规定，作为受制裁的实体资产，雪佛龙公司与委内瑞拉国家石油公司持有的合资企业需要获得美国财政部许可才能运营。2021年底，美国财政部向雪佛龙公司颁布了延期许可证，雪佛龙公司快速向美国本土回运了4批、近200 万桶原油；并同意在委内瑞拉经营的其他欧洲油气公司（主要是西班牙的雷普索尔公司和意大利的埃尼公司）将油气运往欧洲，以弥补欧洲能源缺口。同时，2021 年两家美国投资基金还宣布，积极寻求入股委内瑞拉东海岸的一个石油项目，对委投资复苏是美国缓和制裁的最重要信号[2]。

2.3 缓和制裁有关影响

2020年以来，伴随国际油价谷底反弹，委内瑞拉原油产量逐步回升，2021年、2022年产量分别达到63.6 万桶/日、72.1 万桶/日，2023 年7 月达到许久未见的81.0万桶/日峰值产量。委内瑞拉原油产量回升主要基于两方面原因：一是国际油价疾速攀升推动资源进口国采购成本上涨，委内瑞拉原油黑市交易存在约25 美元/桶的折扣，持续上涨的油价提高了委内瑞拉原油的风险收益；二是委内瑞拉国家石油公司和伊朗国家石油公司2021 年9 月完成了一单凝析油采购交易，这部分凝析油对于委内瑞拉开采该国奥里诺科带陆上重油储量（占当前该国原油产量的60%）至关重要，一定程度上缓解了原油产能外输的压力[3]。

目前来看，本轮委内瑞拉原油产量回升带有一定的偶发性因素，各方面条件不具有可持续性，短期内原油上产空间极为有限，主要基于以下3个方面原因：一是勘探投资严重不足，过往15年委内瑞拉基本没有进行有规划的系统性勘探，尽管石油储量规模巨大，绝大部分尚未转化为商业开发资源，已规划产能部署的待开发区块更是极为有限，增产上产缺乏作业空间。同时，委内瑞拉约3/4的资源储量为高酸超重质原油，API度高达8.5，在开采加工时需要轻质油作为稀释剂；目前，委内瑞拉主要的轻质油进货渠道为伊朗，考虑到当下委伊贸易较为艰难，将严重影响委内瑞拉产能恢复进度。二是基础设施管理不善，设备常年缺乏维护，精炼、储存和出口等关键基础设施无法支撑产能需求，如对其重油升级至关重要的Petromongas装置目前仍处于离线状态，委内瑞拉国家石油公司仅有的30余艘油轮年久失修，大部分船只过往10年甚至未离开过所在水域。专家判断，按照委内瑞拉政府提出的200 万桶/日产能规划目标，需要在未来10 年内投资1 100 亿～2 500 亿美元，而委内瑞拉政府2022 年的整体预算仅为167 亿美元，此间差距可见一斑。三是合作模式仍未改变，委内瑞拉对国内原油资源实施严格的国有化政策，国外投资者必须与委内瑞拉国家石油公司设立合资公司，并承认后者的绝对主导地位，才可开展生产经营活动，体制机制障碍严重束缚产能扩张，这一问题迄今未有任何改观。同时，国际原油贸易的通行做法是使用信用证作担保，固定买家在货物启运后90天内完成付款即可。受美国制裁影响，委内瑞拉的原油贸易客户大幅缩减，迫使委内瑞拉政府在过去的两年内寻求没有石油销售记录的黑市中间商进行转运贸易，除了雪佛龙、埃尼和雷普索尔公司以外，几乎全部原油出口贸易都是通过空壳公司进行无担保贸易。这导致委内瑞拉原油出口渠道严重受限，不仅价格大打折扣（较WTI原油低约25美元/桶），而且贸易管理极为混乱，出现了大量的寻租腐败空间。为解决这一问题，2023年，马杜罗政府暂停了全部原油出口合同，并对整个出口贸易系统进行通盘审查，要求更改原油贸易付款方式，买方须在原油装载之前支付全部预付款，这将严重破坏买卖双方互信，进一步重创委内瑞拉原油出口贸易渠道。

与此同时，最为关键的因素在于，美国与委内瑞拉之间的解冻能够维系多久并不确定，尽管拜登政府2022 年以来做出了实质性的改善姿态，但这一姿态主要是基于美国的选举政治格局和通货膨胀形势作出的现实妥协，背后的根本动机并不具备可持续性。拜登政府仅是将委内瑞拉制裁缓和视为解决当期紧要问题的政治工具。一是推动国际原油市场供给侧产能释放，寄望于缓解国内通膨和油价高企的艰难经济局面。二是尝试推动委内瑞拉自由选举、制造外交政绩，为2024年即将举行的美国大选积累候选资本。另外，委内瑞拉国内反对派与美国政府之间的联姻关系也并不紧密，委内瑞拉政局当前正处于结构性调整期，反对派选出的新领导层在很多核心问题上与美国存在分歧。尽管拜登政府表面上承认选举结果，但实际上正在权衡美国与反对派的新政策立场。历史上，委内瑞拉政府和反对派之间的谈判较为频繁，但由于双方差距过大，往往是还未深入就一拍两散、不了了之。从当前情况看，委内瑞拉方面随时可能主动叫停谈判，迫使美国收回制裁缓和政策，不排除美委关系在未来一年内再次回归零点的可能性。

3 有关思考和对策建议

面对通胀和油价“两高”局面，面对美国国会中期选举不利局面，拜登政府在2022年被迫缓和了对委内瑞拉石油工业的制裁，这一措施在国内既有利益集团推手，也有国会现实阻力，短期内很难形成明确的政治性共识，也很难改变委内瑞拉产能输出有限的局面。然而，从长远来看，美国的这一举措对弥补全球原油缺口确有影响，甚至可能在一定程度上改变供给侧结构。我国宜密切关注相关事项进展，在严密把控风险的前提下，进一步加强与各方的战略互动，提升能源安全保障能力。综合以上，提出如下思考建议：

一是加强与拉美地区合作互利。2022 年以来，拉美地区多国出现政治“左转”，更加推崇务实温和外交，区域内部睦邻关系也得到显著改善。2023年以来，马杜罗政府积极与拉美多国领导人沟通，推动组建中俄盟友集团，我国也邀请委内瑞拉作为首个合作伙伴加入国际月球科研站，再次凸显中委两国互信友好的合作关系。宜加大中俄与拉美地区利益扭抱力度，积极融入拉美地区区域合作，提升外交主动权。

二是密切关注委内瑞拉产能恢复状况，维护在委项目利益。美国缓和委内瑞拉制裁带来了较多积极的商业影响，包括美国投资资本流入，委伊贸易关系加强，甚至俄罗斯与委内瑞拉之间的战略合作关系也得到升级，2022年俄罗斯更新了两国贸易转移支付的Mir 系统，这些因素对于委内瑞拉石油工业重建都大有裨益[4]。如果这一趋势能够保持，委内瑞拉在中长期恢复增储上产、提升油气外输能力是可以期待的。我国石油企业在委内瑞拉仍有资产处于闲置或低效产能状态，宜保持对委内瑞拉石油工业恢复状况的密切跟踪，在精准识别、有效控制投资风险的前提下，择机推动在委油气勘探开发项目，保障企业资产利益。

三是前瞻性研判全球原油供给侧格局调整，提前部署应对措施。由于乌克兰危机的出现，短期内全球能源市场面临需求增加、供给趋紧、供需错配的严峻局面，高油价周期会在相当一段时期内得以保持。作为油气进口大国，我国将持续面临进口油气成本上升、渠道不确定性增加的不利局面，在加大国内油气勘探开发和增储上产力度、加强新型能源体系建设的同时，宜加强海外资产评估战略研究，大力推动油气进口来源多元化，提升油气国际贸易能力和全球资源运作能力，在有效防控投资风险的前提下，研判布局中东、拉美等重点区域油气资源，多元化保障我国能源安全。