聘任制下中小学储备教师的权利保护

李佰珊 吴国平

作者简介：

1.李佰珊，女，黑龙江哈尔滨人，硕士，上海师范大学教育学院校长研修中心，研究方向：教师教育;

2.吴国平，男，上海人，博士，上海师范大学教育学院校长研修中心副教授，研究方向：教师教育.

摘  要：储备教师作为一种新的教师身份，有别于其他代课教师，具有特殊性。相应的法律与制度机制建设不完善，导致其产生关于编制获得、享有薪酬待遇等权利保护的困境。为此，本研究针对因人事考核未及时入编或被辞退、因学校申报或区政府给付问题产生薪酬拖欠等权利救济路径进行探析。

关键词：聘任制；中小学；储备教师；权利保护

中图分类号：G650

文献标识码：A  文章编号：2095-5995（2023）09-0085-06

教师聘任制是指学校和教师遵循双方法律地位平等，在公开招聘、平等竞争、择优录用的原则下，明确双方的权力、义务和责任，形成任职契约关系的教师任用制度。教师聘任制自20世纪90年代实施，直至今日仍存在较多争议。教师主体的法律地位问题不仅关系到该主体在法律关系中享有什么样的权利和承担什么样的义务，也关涉到该主体合法权利受到侵害之后的法律救济形式。［1］近年来，公立中小学的部分地区教师编制饱和，为了缓解社会就业压力，以及留任更多优秀教师，部分地区逐步建立教师人才储备库，如，上海各个区已经设立储备教师岗位并出台相应的管理规章制度，以期缓解因教师编制短缺而教师需求量大的问题。储备教师作为一种新的教师身份，有别于其他代课教师，需要有相应的制度机制来保障其因特殊身份而产生的权利保障问题，如储备教师未按照聘约内容获得编制与薪酬待遇等。

储备教师是指公办中小学（幼儿园）因教育教学需要，由区教育局统一招聘，实行劳务派遣合同管理的教师。［2］储备教师不同于代课教师，具有地方教育局统一招聘、薪酬待遇较好、拥有“预备编制”（即入校时暂时无编制，等待编制空出再优先分配给储备教师）等特点。而“预备编制”也成为储备教师权利保护一项重要事项。

本文将探讨储备教师的特殊身份地位及其保障，具体分析储备教师权利保护的困境，着重探析针对不同情境下储备教师获得救济的途径，以保护储备教师的权利，提高教师的工作积极性与对所在学校的归属感，形成稳定的青年教师团队，发挥创造、推动的力量。

一、聘任制下储备教师身份地位保障

储备教师作为一种新兴的教师群体，有着特殊的法律地位，这种法律地位将进一步影响其权利与义务的分配以及其权利保护的法律救济途径。

（一）储备教师法律地位的特殊性

储备教师法律地位的特殊性体现在以下三个方面。首先，储备教师是介于国家公职人员与非公职人员之间的特殊身份群体，是一种预备的国家公职人员。《教师法》中明确界定了教师的职业属性，即教师是国家公职人员。丁文珍、刘春雷等人皆认为在现行的教师聘任制下，理论上的学校与教师的法律地位應当平等，但在实际中教师往往处于弱势。［3］［4］储备教师在此基础上，兼具在编教师的国家公职人员与代课教师的非公职人员的两种属性：既服从教育部门管理任用，享有在编教师的大部分福利待遇，又具有非公职人员的临时性与流动性。其次，储备教师是介于行政内部人员与行政外部人员中间的一种特殊身份。公务员属于行政内部人员，在编教师与政府存在行政管理关系，而非行政隶属关系，受政府管理，但有一定自主权，也属于行政内部人员，而储备教师由教育部门统一招聘管理，未来会有编制身份，相当于一只脚踏入行政内部，一只脚还在行政外部。有学者指出，教师劳动性质的模糊，教师的法律地位在公私法之间还存在争议。［5］最后，储备教师与教育部门和聘任学校间存在双重管理关系。教育部门通过招聘考试，联合聘任学校进行面试后，录用储备教师，后由教育部门分配储备教师到任职学校，并对储备教师的档案及编制进行管理。在储备期间，该教师的实际工作学校有权对储备教师进行评价并在储备期满决定是否留用该储备教师。因此，储备期间所任职的学校具有较大的实际运行权利。

（二）储备教师身份地位的保障

当前，我国对正式编制教师的聘任存在聘任主体混乱、聘任程序缺乏民主性等问题，如各地教育法规对“校聘”还是“县聘”以及两部分所应有的管理权限有着不同的规定；在实际聘任过程中参与甄选的领导与一线教师缺乏，或各主体权利不平等，校长级负责人享有一票否决权等。［6］而储备教师的聘任涉及到区级教育部门、聘用学校以及储备教师本人，地区教育局与聘用学校不仅在决定是否录用该教师时拥有权力，在决定什么时候入编时也具有一定的权力，因此应明确地区教育局和聘用学校的权力分配比例，防止储备教师的自主选择权利和入编权利受到单方面的侵犯，使得储备教师成了另一种廉价“合同工”。此外，从参与招聘到获得储备教师身份、再到成为入编教师，这其中的程序和标准也应当有相应的规章制度加以规范，如教育局与聘用学校要根据合理的标准或条件判定储备教师考核合格从而给予其真正在编教师身份。因为，教师本身相对于教育行政部门和学校在其聘任发起与决定上的权利是不对等的，而赋予教师较大程序上的权利，能够弥补二者间的不对等性。［7］同时，将“预备编制”以合理、合法的标准切实地分配给储备教师，才能给储备教师吃下一颗“定心丸”，并且让储备教师在未入编前拥有相当的身份地位，不必瞻前顾后，畏畏缩缩。而当前的教师编制存在严重的结构性短缺问题，不仅在教师编制数量问题上，还反映在学科结构以及年龄结构上。例如，由于地区之间经济差异，乡镇地区在诸如音体美之类的学科上缺乏教师导致编制空缺；基于小班化教学、新课改的素质教育的要求，部分新开设的学科教师不能满足其编制需求。［8］人力资源和教育部门联合统计储备学校的各学段各学科储备教师人数，若相应学段学科已有储备教师，则不再给予该校相应学段学科新的带编教师名额，以防学校不优先考虑储备教师而直接招聘带编教师。

二、聘任制下储备教师的权利保护困境

储备教师是地方政府与教育局教育局基于公办学校教师短缺与区域内教育公平发展的需求，承担着面向大众的普惠教育的工作任务的公办学校专职教师，理应也享有一般教师所有的权利。但当前储备教师群体仍处于规模较小、力量薄弱的地位，相应的针对储备教师的管理制度规定并不完善，导致无法保障储备教师的权利。

（一）储备教师编制的获得权利

一般教师的聘任流程是教师经资格审核—报名参加公开教师招聘笔试—选择报名各学校发布的岗位—学校安排面试—拟录用公示并报上级审批—公示期结束与审批通过则可办理录用手续（签订合同获得编制），最终成为编制教师。［9］而在有关政策规定中储备教师的编制获得仍存疑虑。

其一，考核的对象与录用方式不明确。在一份2022年颁布的针对储备教师的公开招聘政府文件中，提到“被确定为‘储备教师的人员，应聘学校兩年内（至2024年7月31日有效）有核定编制的情况下，经“储备期”考核合格者可入事业编制”［10］，虽然用“两年内”给储备教师吃下一颗“定心丸”，保证其编制最终的获得，但深究其中还会发现界定模糊之处。第一，“考核合格者”表明通过招聘考试进入公办学校的储备教师在两年内还要经历考核，而这次考核是等额录用（即一个编制名额对应一个储备教师），还是差额录用并未说明，如果存在差额就意味着储备教师还要经历一次竞争，那竞败者则会白白浪费时间在学校里充当真正的“临时工”还会失去“应届生”这一特殊身份，错过良好的就业时间。第二，如果一所学校存在同批有多名储备教师，但编制额少于储备教师的情况，又该依据什么标准来决定编制给予的先后顺序。第三，储备教师在聘用期需要接受一定的考核，但这种考核只规定了“参照事业编制教师考核相关办法”，未明确是否将储备教师与编制教师纳入同一考核对象范畴，还是单独对储备教师进行相应考核，例如，储备教师所带班级的成绩是否要与编制教师所带班级成绩进行比较，以考核其是否合格或达成某种业绩。这种类似的表述对储备教师的编制获得方式并不明晰，这也就间接影响了储备教师获得编制的权利能否得到制度上的保障。

其二，考核的内容与作用存疑。根据2023年上海某区公办中小学储备教师招聘与管理实施办法，“用工单位参照事业单位人事管理有关规定对储备教师开展定期考核、聘期考核，考核结果与薪酬、职称晋升挂钩，并给予相应的奖励或惩戒。”［2］需要注意的是，用工单位即聘用学校，只是参考编制教师考核办法针对储备教师展开“定期考核”“聘期考核”，但考核只提到对储备教师的“奖”与“惩”，未提到是否具备决定储备教师“去”或“留”的作用，那么储备教师在聘期结束时，是否应该参与不同于一般编制教师的考核，而这种考核的内容是否应具备统一的标准与程序呢？

（二）储备教师获得薪酬待遇的权利

《教师法》第 7条规定，教师有“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”的权利。虽然在相关管理制度规定中，储备教师对比其他代课教师具有更好的薪酬待遇保障和更平等的晋升渠道与培训路径，但各地区的薪酬待遇仍存在界定不清与差异，培训晋升的制度有待改进。

不同区储备教师薪酬待遇的比照依据模糊或存在差异。各地区的公办在编教师薪酬待遇是由区政府及有关部门制定和发放的，但不同区在制度中规定的储备教师待遇并不相同。比如，某区“储备教师的薪酬参照本区见习教师待遇的80%-90%浮动，根据工作考核结果给付。”［10］“储备教师在职期间，薪资报酬比照同类事业编制人员执行，由区教育局核定总量。”［2］“区教育局按照储备教师项目有关要求，参照同类人员相关标准，分学段确定储备教师薪酬水平。储备教师薪酬以学校为单位，实行总量管理。”并未明确“同类事业编制人员”是否为在编教师。

（三）其他相关权利

有学者根据近年来教师频繁发生的矛盾事件而针对《教师法》提出关于教师基本权利的修改意见，包括建议增设对不当指派、无关事项的拒绝权和获得救济权；进一步明确教育惩戒的适用范围和使用界限，因为惩戒权是一种附属于教师评价指导权的一项权利。［11］由于储备教师在实际工作中仍然不是正式“在编教师”，在从事各项工作中常常会受到“编制”的隐形威胁而接受非自己职责内的工作或者因担忧失去编制而直接放弃惩戒权。因此，如何保障储备教师安心从事教育工作是十分重要的。

除此之外，储备教师依据《教师法》也应享有与编制教师同等条件下参与培训与晋升的权利。但不同地区储备教师培训晋升的结果互认制度未建立。

（四）储备教师的义务承担

“人对权利的拥有是以他履行相应的义务为条件的”［12］储备教师的权利保障需求也要在履行其义务的基础上，虽然不是正式在编教师，但其仍要履行一般教师所应承担的义务，以及其他方面的义务：储备教师应当遵守学校规章制度、履行聘约，聘期未到前不能随意缺岗、擅离；储备教师应当参与学校的教研活动、进修等计划，不断提高自身专业素养等等。需要注意的是，教师的权利与义务并不是一直相称的，权利会滞后或以非物质的形式回报于教师，教师凭借着责任心和爱心完成教书育人的使命，其付出不能都有所回报，而用量化对其教育成效进行评价有时会伤及付出努力的道德感［12］，因此学校乃至社会各界都应联合维护好教师的权利，只有这样才能促进其义务的履行。

三、聘任制下储备教师的权利救济路径

聘任制下，储备教师似乎成为了游离在编制教师与代课教师之间的“合法边缘性”角色，即储备教师为各地区政府与公办学校所承认，又缺少编制教师所被赋予的权利力量，而成为学校的边缘性人群。而权利救济是指“在聘任关系建立和履行过程中，学校与教师具有平等的法律主体地位，由此产生的权利、利益争议如辞职、辞退、调动、工资福利待遇的享受等，不能简单地套用原有行政管理的模式，而应通过‘法治的理念和法律的途径予以解决。”［13］这种通过法律的途径予以解决的方式就是对权利的救济。有学者将教师权利救济的途径总结如下，“教师权利受到侵犯时，可寻求的救济途径有行政申诉、行政复议、人事争议仲裁、信访及诉讼五种。”［14］当储备教师权利受到侵犯或被迫辞退时想要获得救济需要解决几个问题，第一，向谁提起申诉或诉讼。第二，通过什么样的流程获得救济。第三，依据什么法律或制度政策来支持救济。下面本人将针对不同情况下的可能存在的权利保护问题进行浅表地探析。

（一）储备教师因人事考核未及时入编或被辞退的救济路径

在储备教师的招聘以及相关的政府政策公告上都提及了储备教师期满经考核或考核合格则可申报获得编制，但是由于考核的方式、内容、标准等各地区并不统一，针对储备教师的人事考核存在不足，有可能导致储备教师未在约定期内及时获得编制或被辞退。以下将对这两种情况展开救济路径的分析。

第一，储备教师因人事考核排名靠后而未在约定期满或约定期后长时间无法获得编制。笔者认为，同一所学校可能存在同批的多个储备教师，当储备教师通过相应聘期考核后，因为编制额度的不足，而没有及时入编或聘期后仍长时间无编，则可以向区政府进行申诉，若编制还是无法解决，则可根据所签订的劳动合同向区政府提起行政诉讼要求相应赔偿。因为聘任储备教师也是替代教育行政命令的一种教师管理方式，其目的同样是为实现国家公共教育目标。而教师聘任合同是国家推行教育政策、实现教育公益的一种手段，是不能简单用民事合同及其制度来涵盖和规范的。

但是在我国行政诉讼法律中，存在“内部行政行为不可诉”的原则，即公务员对与行政机关产生矛盾不能通过行政诉讼来解决，只能在内部提起申诉。而教师与教育部门的关系非纯粹的行政隶属关系，是行政管理关系，学校和教师具有一定的自主性，并没有明确的相关法规制度来规定教师不可以提起行政诉讼。［15］另一方面，行政诉讼的内容存在一定局限，即行政诉讼只包含对人身权和财产权的保护，缺少对人事争议中关键的劳动权的保护。因此，储备教师若想采取行政诉讼还需要在法律将教师身份纳入行政诉讼范畴以及增加行政诉讼中关于劳动权的内容。

还需要考虑的是，这种救济路径成功的前提是储备教师在签订合同时就明确“因聘期内未获得编制的违约行为的相应赔偿与措施”。有学者从聘任制合同入手，研究聘任合同存在的意义、原则，并提出在合同中不能只列教师义务，还要明确教师权利，如，培训进修、职称晋级、工作条件等，以及提出应修改《教师法》，给予教师申诉、行政复议与行政诉讼的权利。［4］余雅风则从聘任合同签订的另一主体—学校或教育行政部门—入手，解释了这一主体与教师之间的合同存在权力因素，包括学校或教育行政部门的监督和指挥合同履行权、单方变更解除合同权、对教师违反合同规定行为的制裁权等。

［7］此外，为预防因个人诉求而被忽视的情况，储备教师在签订合同前可以考虑签订集体合同来保障储备教师集体的利益，又称集体契约，是雇员组织即工会与雇主或其团体之间以规范劳动关系，明确权利义务为目的，就雇佣的主要条件进行平等协调后订立的一种协议或合同。

第二，储备教师因人事考核未通过而被辞退。解立军通过分析现行国家法律法规，解析了学校与教师产生人事争议的救济途径，包括：

（1）调解；（2）向当地人事争议仲裁委员会提请人事争议仲裁；（3）提起诉讼。［13］（注：人事仲裁不包聘任争议，仅限于因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议），并支持教师聘用适用《劳动法》。《劳动法》中提到“教师可以依法申请调解，仲裁，提起诉讼也可以协商解决。”由于针对储备教师的人事考核内容、标准、方式在各地区存在差异，学校方面对储备教师的考核主观性较大，可能会导致储备教师因人际关系或其他因素而考核未通过或不合格。这种情况下，如果储备教师对结果不满，可先向学校提起申诉，对考核结果进行复核，若是还未通过，可根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条“因除名、辞退和辞职、离职发生的争议”以及第四条“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。”［16］申请第三方介入并进行劳动仲裁。

（二）储备教师因学校申报或区政府给付问题产生薪酬拖欠的救济路径

首先，储备教师薪酬构成。储备教师对薪酬待遇不满包括两个方面，其一是未按照约定获得基本工资与工作量收入，其二是对考核奖的不满。

其次，明确储备教师的薪酬申报发放流程。根据闵行区的政策：“区教育局按照储备教师项目有关要求，参照同类人员相关标准，分学段确定储备教师薪酬水平。储备教师薪酬以学校为单位，实行总量管理。”“各学校应根据区教育局颁布的储备教师薪酬管理办法和基本标准，制定具体的储备教师工资发放办法（包括考勤办法）并上报，按储备教师的工作量和考核结果发放薪酬待遇。”“各学校根据储备教师的实际工作情况，每月上报储备教师的工资，审核通过后发放。”［2］也就是说，储备教师的工资是由所在学校根据一定标准制定并每月上报给区相关部门，再由区政府审核通过后发放工资。

最后，针对不同的情况，采用不同的救济路径。其一，如果是储备教师的基本工资与工作量收入等较为固定的工资未能获得约定数额，则可以依据区教育局确定的储备教师薪酬水平，向区政府提出行政申诉。因为《教师法》第三十九条赋予教师的权利。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”而行政申诉的流程主要有向原单位申请校内复核（即校内申诉），复核不满意则进行申诉再申诉，后调解、仲裁，若是最终区政府还是未发放，则可提起行政诉讼（即校外诉讼）等。［17］因为发放储备教师工资的是政府，政府的行为损害了储备教师获得薪酬的权利，属于具体行政行为，符合《行政诉讼法》的受案范围，理应作为行政案处理。［18］其二，如果是储备教师的考核奖出现不足，一方面可能是在学校人事层面对教师的考核结果与储备教师自身的预期出现较大差异，储备教师如果对这部分工资不满，则可以向学校提出行政申诉，进行复核，复核结果不满意，则可依据《劳动法》“教師可以依法申请调解，仲裁，提起诉讼也可以协商解决。”提起仲裁或诉讼，因为《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》“事业单位与其工作人员之间因辞退、辞职及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理”。

当前的储备教师缺乏相应的法律来确保其合法的身份地位，以及缺少具体的制度政策来对其权利义务加以保护和规范，储备教师的社会认同并不高，因此，从法律层面，需要完善事业单位中储备教师的行政内部人员的身份；从政府相关部门与聘用学校层面，要明确储备教师的聘任权，细化劳动合同，完善储备教师的人事考核制度；从个人层面，储备教师需要提高自身权利意识，积极维护自身的权益。

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Protection of the Rights of Reserve Teachers in Primary and Secondary

Schools under the Appointment System

Li Bai-shan， Wu Guo-ping

（School of Education， Shanghai Normal University， Shanghai 200235）

Abstract：As a new teacher identity， reserve teacher is different from other substitute teachers and has its particularity. The construction of the corresponding legal and institutional mechanisms is not perfect， which leads to the dilemma of the protection of the rights to obtain and enjoy remuneration. To this end， the author puts forward the analysis of the right remedy path for the failure of recruitment or dismissal due to personnel assessment， and the arrears of salary due to the problems of school declaration or district government payment.

Keywords：Appointment system; Primary and secondary schools; Reserve teachers; Rights p-rotection