以韧性社区建设助推基层社会治理现代化

宋青励，张 勤

（南京航空航天大学，南京 211106）

随着经济社会发展和城市化进程的不断加快，传统基层社会治理模式已经难以充分适应当前急剧变化、风险多发的社会环境，进一步加强基层社会治理能力建设，推动基层社会治理现代化成为当务之急。党的二十大报告提出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”〔1〕。面对现代社会风险的复杂演进，韧性治理日益成为社区风险治理的新命题。韧性治理理念倡导多元主体共同预防和应对风险事件，强调系统性、综合性和长期性发展，这为我国韧性社区建设提供了重要指导。作为一种富有创新的社会治理模式，韧性社区建设强调社区的能动性、主体性和自我修复能力，不仅是对社会治理模式的完善发展，而且是对基层社会治理理念和范式的创新优化。韧性社区建设依托于基层社会治理能力的强化，旨在积极营造稳定和谐的社区治理环境，不断提高社区居民的参与度和满意度。深入探究韧性社区建设与基层社会治理现代化之间的内在关联，有利于拓展社会治理研究视角，并为推动基层社会治理现代化提供新的思路。

一、韧性社区建设的内涵阐释

课题组深入分析“韧性”和“韧性社区”的概念，准确把握韧性社区建设的科学内涵，从而进一步探索了韧性社区建设发展的时代必然。

（一）韧性社区建设的概念阐释

联合国政府间气侯变化专门委员会（IPCC）关于城市韧性给出的定义认为，韧性是社会、经济和环境系统应对风险事件、趋势或干扰的能力；以保持其基本功能、特征和结构的方式作出反应或重组，同时保持适应、学习和转型的能力〔2〕307。理论层面看，“风险”与“韧性”两条脉络逐渐呈现出交叉融合的趋势〔3〕，将韧性建设视为“结构优化、功能整合”式的风险防控路径。韧性理论主张万事万物都是有韧性的，系统构成要素的韧性和持久性决定了系统整体对抗扰动出现和减轻事故后果的鲁棒性和泛化性〔4〕39。社区风险治理要求社区具有较低的易损性和较高的可恢复性，即灾害的发生不易对社区造成破坏且灾害发生后社区易恢复或修复，并具有适应突发风险的能力〔5〕。总的来说，韧性表现在五个方面。一是强度：具备强韧性的社区有充足的硬件软件整体实力抵御灾难冲击性，不容易造成严重毁坏和功能缺失；二是备份：有能力在抵御临时性灾难时开启后备设施，确保城市正常运转；三是多元性和协调能力：设施配置与调试体系有多种形式；四是反应性：具备相对健全的风险监测机制和信息反馈机制，能够确保第一时间锁定风险区域，便于及时反应；五是协作性：信息公示，各系统和单位分享，防灾减灾整体规划涉及人力、物力、工具等多个方面。

权威专家凯瑟琳·蒂尔尼将“韧性社区”定义为具备准备、应对和从灾难性事件中恢复的能力，包括自然灾害或经济衰退等紊乱，以及贫穷或犯罪等持续的压力，而不会失去凝聚力或认同感的社区〔4〕39。城市社区韧性建设旨在通过提升物质系统和完善基本功能，提升社区应对风险的专业能力和完善的资源调配能力，形成高效的组织网络系统〔5〕，进而提升整个社会系统的韧性治理水平。可见，韧性社区建设是韧性治理理念在基层社会治理领域的具体实践，强调社会系统面对不确定性时具备自我适应、自我修复的能力，并通过行之有效的应对措施保持系统的稳定性。

（二）韧性社区建设的基本内涵

首先，从建设逻辑来看，韧性社区建设是指从了解社区安全系统入手，推动变化、适应与变革。社区安全系统的结构和功能特征主要表现为居民、社区居委会、政府、基础设施、制度、网络以及多个时空尺度上运行过程之间的相互关系与相互作用。与此同时，实现社区应对危机的高效治理，需要借以超越空间、时间和部门界限的体制机制。其次，从建设基础来看，韧性社区建设作用于人与环境的紧密互动，人与人的密切联系。我国正处于“矛盾凸显期”“风险高发期”，也是“战略机遇期”“黄金发展期”，面临的环境更复杂更严峻，社区作为城市安全的基础防线，其暴露出的问题更集中更突出，只有使社区拥有足够的韧性，才能在各种可以预料和难以预料的危机面前得以“步稳”。韧性社区建设强调的是系统性思维，所体现的阶段性治理需要尽可能多地涉及多方利益相关者，并在建设的各个过程中有一定的价值体现，包含着增强社区联动、改善资源投入等，更要关注利益相关者的参与度并通过赋权提高其参与韧性社区建设的积极性。最后，从建设取向来看，韧性社区建设为城市安全与发展提供了新的视角，为理解和分析社区系统固有的复杂性和不确定性带来了生机。韧性社区建设要求社区具备风险抵御能力、动态适应能力与可持续发展能力，这与传统社区建设模式形成了鲜明的对比。面对重大公共危机带来的严峻挑战，传统的社区治理模式主要是为了应对危机，最终打造的是“安全—修复”的城市。而韧性社区建设则是基于社区安全系统功能和损害恢复的非平衡，指向强优势、补短板，打造“持续修复”型城市。它标志着一种转变，提倡从“维持现状—恢复平衡”的保守转变为支持变革，实际上是把危机视为机遇，推动整体安全环境良性发展。

可以说，较之于传统的路径依赖型风险治理模式而言，韧性社区建设展现出更为强大的学习能力、创新能力与变革能力，将进一步推进中国式风险治理现代化。从本质上分析，韧性社区建设与中国式风险治理现代化是同一社会发展进程的一体两面，二者最终目的都在于促进个体的全面发展以及社会可持续发展。最重要的是韧性社区建设在一定程度上克服了单一城市形态或建设格局捆绑的固有弊端，能够以更加宏观的视角梳理系统的内核与表征、过去与未来、部分与整体的内部联系。韧性社区建设已成为当今风险社会背景下城市安全发展的战略导向和崭新范式，是国际社会“风险治理”理念的有效诠释和最佳实践。

二、基层社会治理与韧性社区建设：相辅相成、协同互促的现代化路径

客观来说，基层社会治理与韧性社区建设有着密切关联，两者实质上是相辅相成、协同互促的统一整体，共同服务于基层社会治理体系和治理能力现代化。

（一）基层社会治理能力是韧性社区建设的基本依托

社区是基层社会治理的重要场域，随着基层社会治理主体更加多元、治理环境更加复杂、治理事务更加棘手，治理过程中面临的内外风险已经层出不穷，更加强调社区空间内的场域流动性与场景适应性，这也是当前韧性社区建设的目标指向。随着基层社会治理能力的不断提升，韧性社区建设因此有了基本依托，进一步强化韧性社区建设有赖于强大的基层社会治理能力。

第一，基层社会治理能力决定了韧性社区建设的广度。韧性社区建设是在基层社会治理框架下切实保障社区安全稳定的重要基础，注重社区基础设施、数据信息、组织领导等方面的韧性建设。伴随着现代化进程的持续加快，新的风险因素不断增加和累积，无疑给社会成员带来了更高程度的不确定性。为了有效应对这些风险因素，需要进一步扩大韧性社区建设的覆盖广度。一方面是空间上的广泛性。随着风险社会的到来，原本分散的地方性空间因结构性因素而相互联系起来，并受到同一种风险因素的威胁。因此，韧性社区建设需要具备扩大空间覆盖的能力，基层社会治理能力恰好可以满足这一条件。另一方面是内容上的广泛性。与传统风险因素相比，现代风险因素已经泛化且不确定性日益增加，使得社会成员不可避免地置身于风险之中。为了更好地认清和把握各类风险因素，及时采取行之有效的应对措施，韧性社区建设更加需要发挥基层社会治理能力的支撑作用。

第二，基层社会治理能力决定了韧性社区建设的深度。目前，我国韧性社区建设尚处于探索阶段，老旧社区基础设施落后、治理能力弱化已经成为基层社会治理的薄弱环节，着力改造老旧社区不仅是物质上的优化，还意味着推动实现社区生活环境和质量的提升，最终是要求强化老旧社区抵御社会风险的韧性和能力。因此，要在具体实践中不断推动基层社会治理体系和治理能力现代化，不断推动韧性社区建设方案的优化设计，不断推动社区保持稳定运行和完善发展的良好态势。随着国家治理场景、能力、体系的升级，基层社会治理需要积极适应理念、结构、机制、技术等方面的现实挑战，充分确保基层社会治理能力更上新境界。具体来说，治理理念变革的重点在于秉持以人为本的价值目标和追求，治理结构变革要求关注权力、主体等子系统结构的深层变革，机制变革要求重塑社区治理全流程的一系列运行机制，技术变革要求夯实社区治理理念、结构、机制变革的技术基础。

第三，基层社会治理能力决定了韧性社区建设的效度。基层社会治理能力涵盖着组织协调能力、应急反应能力、社会动员能力等，能够直接影响社区在面对各种挑战和危机时的应对能力和恢复能力，从而决定了韧性社区建设的效度。其一，组织协调能力是基层社会治理能力的重要组成部分。在韧性社区建设中，需要建立有效的组织体系和协调机制，确保资源能够得到合理配置和有效利用，从而形成合力，共同应对各种挑战和危机。其二，应急反应能力是基层社会治理面对突发状况的快速反应、科学决策以及有效应对的能力，能够保障社区居民的生命财产安全和社区的稳定运行。其三，社会动员能力是基层社会治理能力的关键。在韧性社区建设中，需要广泛动员社区居民参与，增强社区的凝聚力、向心力和抗风险能力。通过有效的社会动员，可以激发社区居民的积极性和创造力，提高社区应对各种挑战和危机的信心和能力。

（二）韧性社区建设是基层社会治理能力的集中体现

社区是基层社会治理体系的重要组成部分，韧性社区建设有助于加快推进基层社会治理体系和治理能力的现代化进程。在新时代背景下，社区居民期望更为高效、便捷、智能的服务体验。信息化手段不仅可以整合分散的资源，解决不平衡不充分的问题，还将大大增强社区居民的满意度。可以说，韧性社区建设与基层社会治理具有密切关联，是基层社会治理体系和治理能力现代化的集中体现。

第一，韧性社区建设是推动基层社会治理能力现代化的核心内容。从本质上看，关注韧性往往是以感知脆弱性为基本前提，脆弱性强调个体或群体应对自然灾害、社会风险的能力不足，在具体实践中表现为资源匮乏、能力弱化、机会渺茫。老旧社区要实现夯实基层社会治理基础的价值功用，首先就应逐步强化基层社会治理能力，有效克服自身应对公共安全风险的脆弱性。大体来看，基层社会治理强调的韧性主要是指治理体系调适的有效性和尺度，调适尺度要平衡好治理逻辑和生活逻辑的关系，不得过分偏袒任意一方，否则可能会引发社会风险。因为如果一味重视调适的有效性而忽视相关尺度规定，虽然通过调整治理体系化解了内生风险，但依旧会引发外部风险的滋生裂变，从而导致韧性社区建设深陷困境且难以实现。韧性社区建设凸显善治品格，关注应对危机、恢复系统、推动演进等各个关键环节，在应对风险冲击时能够始终维持基础机能、快速分散风险、恢复正常运转并推动变革创新。因此，在韧性社区建设的过程中，政府仍要以基层社会治理能力为关键抓手，努力为社区发展提供基本的卫生设施、社会福利、政策制度等保障，更多地推动社区自我组织、自我教育与自我管理。

第二，韧性社区建设是推动基层社会治理能力现代化的重要保障。社区韧性事关城市安全以及社会整体的稳定发展，牢牢抓住韧性社区建设这个关键点，有利于推动基层社会治理能力现代化目标的实现。当前，城市具有无可比拟的规模经济效应和人口聚集效应，一旦城市社区面临的诸多现实难题无法解决，就会使全体社会成员面临着结构性、系统性的社会风险。当基层社会治理能力无法有效应对社会风险时，或社会风险可能给全体社会成员带来潜在损失时，这就需要韧性社区建设提供重要保障作用。韧性社区建设的主要目标是统筹整合内外资源、有效抵御风险冲击，旨在提升社会系统在突发风险时仍能保持安全稳定运行的能力，其核心在于强化社会子系统的韧性联系纽带、突出韧性治理的顶层设计，通过多元嵌入治理主体、系统整合治理资源、完善优化治理行为，不断提升社会系统面对不确定性风险时的治理韧性和治理效能。在韧性社区建设过程中，不仅要深层激发社区居民和社会组织的原生动能，有力促进基层社会治理主体的协同参与和紧密合作，还要建立健全社会组织、企业、居民等主体联动的机制，通过信息交流、资源共享、行动配合等方式，实现多元主体之间的优势互补和步调一致。

综上所述，韧性社区建设离不开基层社会治理能力的提升，韧性社区建设有利于推动基层社会治理能力现代化。如何以韧性社区建设助推基层社会治理现代化，有效应对风险社会下的一系列现实挑战和深刻变革，是当下亟需破解的难题。

三、以韧性社区建设推动基层社会治理现代化的实现路径

由于韧性社区建设是基层社会治理能力的集中体现，以韧性社区建设推动基层社会治理现代化具有一定的必要性和可行性，清晰呈现实践路径有利于集中彰显韧性社区建设的价值功用。

（一）培塑社区韧性治理理念，促进基层社会治理理性的提升

传统的联结与社会信任的消失，对于社区价值共识与情感认同构成了阻碍。因此，需要培塑社区韧性治理理念，以增进社区居民的价值共识与情感认同，从而促进社区共同体的形成，激活社区治理的风险共担、居民自治意识。为了实现这一目标，要打造深受欢迎的大众文化品牌。首先，社区领导者应重视多人共同参与的文化项目，鼓励社区居民在日常文娱体验中频繁互动，从而增强社区居民之间必要的联结。同时，注重依托社区公共事务和党建文化活动，大力开发一些深受青少年和中老年群体欢迎的文化形式，逐步加强党组织和社区居民之间的情感认同与集体意识。其次，要注重社区风险治理中公共精神的培育，激发社区领导者、志愿者、居民等多元主体的公共精神。为了有效激发社区居民公共精神并推动专业文化创造，社区领导者可借助社会组织等专业力量，打造独特的文化品牌和符号，以提高居民的文化技能、文明素养和对社区场所的认同感。韧性社区建设本质上是构建学习型社区，在学习制度方面要进一步推进科学、系统的机制建设。相关部门应充分吸收全周期风险治理思想，建立覆盖风险预防、应急处置、灾后重建的多阶段、立体化学习机制。最后，考虑到社区党组织成员和多元力量的知识强化，社区书记和党员需要保持警觉意识，不断增强危机管理和应急领导力，在实践中善于发现漏洞并总结经验，促进学习型组织在社区风险治理中的成长和发展。

（二）优化韧性社区治理结构，促进基层社会治理主体的成长

党的二十大报告强调：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”〔1〕为了实现风险共治，必须明确社区风险治理的权责边界。然而，目前的风险治理体系往往只是按照科层制组织体系设定，导致不同层级之间的应急预案同质化、预案质量评估体系难以建立、属地管理难以实现〔6〕。因此，要建立灵活性、实效性、适应性强的社区风险治理体系，打破科层制的桎梏，借助党组织之间的沟通机制、区域化的党建协调优势破解基层组织与基层组织之间、基层组织与非基层组织之间的协同合作困境〔7〕，实现上下贯通、属地管理的真正落实，提升风险应对的效率和水平，保障人民群众的安全和健康。

首先，确立整体性的社区治理责任观。以顶层设计为依托，持续更新社区风险治理属地责任制的法治建设。比如，通过贯彻落实总体国家安全观、“枫桥经验”等治理观念，将社区风险治理中基层治理体系各主体责任压实，避免权责模糊导致的避责式治理结构。其次，要设置“向下负责”式的问责导向。政府要扮演好“使能者”角色，与基层社会要形成良好的互动关系。明确对公众负责的治理指向，通过分级监管等方式清晰界定各层级机构、部门的分工关系和工作重点，避免本位主义、监督缺位、权责模糊等问责失灵的问题。最后，要制定合理、合法的责任保障机制。除了追责机制外，规范化的责任保障机制可以确保各主体依法依规行使裁量权，使其有序参与协同共治的格局，避免风险处置迟滞造成的风险扩散。这样就能建立起完善的社区治理责任体系，通过提高社区风险治理的效果和水平，为人民群众创造更加安全、和谐、稳定的社区环境。

（三）强化韧性社区资源保障，促进基层社会治理水平的提高

在我国风险治理过程中，虽然进行政治动员和运动式治理能够取得显著成效，但也可能对科层制造成潜在冲击。因此，应坚持在日常治理中促成常态化、制度化的资源下沉机制，以便在风险事件发生时能够顺畅、及时地触发外部支持模式。首先，要强化政府组织的支援效能。街道和职能部门应设置系列化的资源下沉举措，如扩大街道层面应急部门的资源储备和权能范畴，逐步强化其为社区提供专业性帮助、输送常用物资的实操能力。在社区风险治理行动中，积极动员社区居民、驻区单位、社区社会组织等主体资源，提高风险应对中的积极响应能力和自我调适能力。其次，要强化社会组织的协同作用。相关职能部门要积极引导专业应急组织建设，尽力帮助其实现规模和能力增长。此外，还应推进面向社会组织的应急管理机制建设，注重对各类资源的量化管理，加强对于资源使用情况的监控和评估，及时调整资源配置与分配策略，保障资源下沉的合理性和有效性，避免协调失灵问题造成社会组织资源的错配和浪费。最后，推动应急产品标准化发展。在坚持需求牵引的基础上，明确社区应急装备和公共服务发展方向，制定一套韧性治理标准、动态调节标准、绩效考核与评估标准以及管理服务与行为操作标准等，从而彻底打破应急行业的非产业化运行的传统模式，有序推动应急产品的标准化、模块化、系列化和特色化发展，进而显著提升社区安全装备升级换代的速度和质量，积极促进企业向社区提供韧性治理一体化综合解决方案。通过这些实践举措，推动实现资源下沉到基层、跨部门合作、多元主体参与的目标，着力打造高效、稳定、可持续的基层社会应急治理体系。

（四）推进韧性社区智慧建设，促进基层社会治理方式的完善

韧性智慧城市建设不仅是人民对于美好城市生活向往的集中体现，也是城市高质量发展的必然趋势和目标追求。现代风险往往伴随着先进技术的快速更新和推广，因此数字化建设成为弥补传统应急滞后缺陷、高效识别风险走势的重要途径。首先，要循序扩大数字化工具的覆盖面，推动基层智能设施和装备技术的更新，加快智慧社区建设并增强社区风险预警能力。其次，要逐步深化数字化治理的嵌入度，积极推广技术工具的使用培训，尽量避免数字鸿沟的出现，在有力促进智能化治理与社区主体治理互动的同时，充分运用“互联网+”、大数据、云计算等手段有效应对各种风险挑战。加强数字化管理的规范化建设，推进数字保障制度体系的建设，完善数字化应急预案流程，加强数据管理和安全保障，确保数字化治理的可持续性和稳健性。最后，在加强数字化治理方面，不仅要提高治理效率和处置灵活性，通过深度嵌入数字化技术，实现有效的风险预警、研判、评估，还要警惕数字治理中的技术依赖问题，正确看待技术辅助治理的工具作用，避免过度依赖数字化工具而忽视社区民生动态和治理环境等。同时，进一步完善韧性社区智慧建设的相关法律法规，有利于保障社区运行流程的合理性和规范性。法律法规和政策规范是推进韧性社区智慧建设的强力支撑，因为相应制度能够保障网络信息来源的可靠性和安全性，在此基础上开展的数字化、信息化是韧性社区智慧建设的关键助力。另外，还要充分运用物联网手段系统采集社区运行的各项数据，提升社区各项系统的运行效率和安全水平，通过跨系统数据应用实现更广泛意义上的智慧生活愿景。

韧性社区建设为创新社会治理模式提供了一种全新思路，同时也为增强社区凝聚力和应对社会风险变革提供了有效的途径和手段。推行韧性社区建设必须充分发挥政府、社会组织和居民自身的积极性和创造力，增强社会协同合作的促进、基层民主的推进、资源保障能力的提升、技术创新的推进等方面的治理效能。未来，应当注重韧性社区建设的机制完善，构建起一套适应社会发展的社区治理体系，不断提升社区综合实力，推进基层社会治理的现代化。