城乡融合背景下新型城镇化推进策略探析

2024-01-02张娟

成都工业学院学报 2023年5期

张娟

(滁州学院经济与管理学院,安徽滁州 239000)

城镇化向新型城镇化发展,表明城镇化发展的内涵已经发生变化,由单向发展转变为城乡互动的双向发展;从单一的经济社会发展转变为农民富裕的多样发展。就当前城镇化发展情况来看,城乡融合已然成为新型城镇化发展的新内涵,是实现乡村振兴战略目标的有效方法。总的来讲,社会转型发展时期,中国城乡人口分布、地域资源分布、城乡关系、区域差异等已经发生了较为明显的变化,只有以中国国情为基础,构建具有鲜明特点的新城镇化发展模式,才能实现城乡融合的发展目标,为中国社会经济高质量发展做出重要贡献。

1 新型城镇化推进的必要性

城镇是人类创造精神与物质财富的重要区域,人类在城镇生产、生活的过程中会消耗大量能源和资源,导致城镇区域温室效应严重。随着产业、人口、经济、土地等的变化,城镇化模式发生变化,推进新型城镇化不仅是促进经济社会高质量发展的重要手段,也是应对环境恶化、实现可持续发展的有效途径。

1.1 改善现代化发展失衡

从全局角度分析,城镇化的发展扩大了国内需求,提升了经济社会转型发展速度,有效改善了社会公众的生活环境与生活质量,对国民经济发展有明显的促进作用。然而城镇化发展背景下,乡村整体发展速度较为缓慢,出现了现代化发展失衡的现象。推进新型城镇化能够进一步优化资源配置,提升资源的综合利用率,进而增强社会、环境、资源、经济的承载能力;实现产业和要素升级,为经济社会转型发展提供助力,协调城乡区域发展,使得城乡居民均可以享受现代城市文明成果[1]。总之,新型城镇化可以有效改善社会主义现代化发展过程中的不平衡现象,促进城乡融合发展,使全国各地人民都可以享受到现代化发展的成果,提高人们的整体生活水平,将民主落实到城乡各个区域,促进社会和谐发展。

1.2 进一步深化体制改革

从本质上讲,新型城镇化的推进不仅能够促进国民经济的增长,也是全面深化改革,促进中国可持续发展的重要战略。新型城镇化不单指城市面积、人口数量的增加,更重要的是城乡产业结构、人们居住环境、就业环境、社会保障结构和内容等由乡村向城市的转化。新型城镇化发展过程中会面对乡村拆迁、基础设施建设、农业发展、就业、产业支撑等诸多问题,解决这一系列问题必然会进行体制机制改革,改革内容主要包括城乡户籍、土地、就业、人口政策、财税、行政体制、行政区划分、乡村组织管理等。城乡融合背景下推进新型城镇化发展,是全面深化各项体制、机制改革的必由之路。只有合理、配套的改革措施才能培育新城市,从根本上促进国家经济高质量发展,提升国家的国际竞争力。

1.3 有助于解决“三农”问题

“三农”问题一直是影响国民经济发展的关键。想要从根本上解决“三农”问题,需要以中国国情为依据,推进新型城镇化,促进城乡融合发展。“三农”问题主要包括:农业在国民经济中的地位不稳固,整体产业结构不合理,经济效益较低;农村存在大量闲置人口;农村居民资源的人均占比较低,整体生活水平较低,与城市差距较大。推进新型城镇化能够加快农村人口向非农人口的转化速度,减少农村的闲置劳动力问题,提高农业现代化水平,为农村创造更高的经济效益;新型城镇化的发展使得大批农村人口转入城镇,农业迅速向集约化、规模化方向转型发展,农民经济效益提升,进一步减小了城乡发展差距[2]。因此,推进新型城镇化,有助于借助工业等产业对农业进行反哺,促进农业现代化发展,实现城乡融合,加快“三农”问题的解决。

1.4 推动经济社会的发展

国民经济增长的要素主要包括生产要素的成本和供给、内需潜力等,其中内需主要指国内消费和投资需求。新型城镇化有助于扩大内需,逐步带动国民经济发展。当前,中国城镇化率并没有到达能够与当前经济社会水平相匹配的高度,新型城镇化发展潜力巨大。国家统计局资料显示,截至2020年,中国常住人口城镇化率已经达到63.9%。根据国家城镇化发展经验来看,城镇化率达30%后增长速度加快,城镇化率约70%时稳步增长或逐渐出现逆城镇化问题。如果中国每年城镇化率提升1%,则每年城市人口可增加1 000万,需要投入基础设施建设费用1亿元,且人们进入城镇后消费水平提升,需求不断增加,为经济社会发展做出重要贡献。总之,新型城镇化与区域经济联系密切,二者相辅相成、互相影响,经济社会的发展推动了新型城镇化发展,进而对人们的收入和消费结构产生一定影响,人们的观念逐渐发生变化,第三产业比例逐渐增加;同时,新型城镇化的发展促进了资本和人口的聚集,为区域经济提供了更好的劳动力和资本,促进了经济社会高速发展[3]。

2 新型城镇化推进面临的现实困境

工业化背景下,中国城镇化水平不断提升,取得了较为突出的成就。但随着市场经济的发展,城乡发展差距越来越明显,逐渐出现了城镇化发展结构不平衡、发展质量较低等问题,如半城镇化、被城镇化、城市病等,城乡二元分割局面明显,城市产业结构失衡,城市自身发展受限,无法带动农村发展。

2.1 城乡二元分割局面十分明显

加快建设新型城镇化步伐,需要深入了解城市和乡村制度方面存在的差距,明确城乡融合发展的思路,加快城乡产业结构调整的速度,最大限度激发出城镇化发展的动力。但就当前城镇化发展现状而言,城乡发展存在十分明显的二元分割现象,农村、农业、农民在城镇化推进过程中长期居于较为弱势的位置,优质资源和劳动力单方面向城市聚集的现象。在此情形下,农业和农村发展受到制约,农村发展被迫边缘化[4]。城乡融合背景下,新型城镇化需要将城市、郊区、周边县乡、农村资源进行合理配置,实现资源利用最大化。

2.2 城镇化空间格局有待优化

新型城镇化的发展会对城镇人口、经济、产业等影响,进而影响城镇化空间格局。就当前城镇化发展而言,空间格局仍旧需要进一步优化才能满足城镇化发展需求。其一,当前中国人口跨省流动规模逐渐增加,但流动空间较为集中,大多由中西部向东部经济水平较高的城市流动,部分省份逐渐从人口流出地转变成人口流入地。整体来看,西北地区人口较为稀疏,而东南地区大型城市人口密度非常大,反映了城镇化发展的强度和方向。其二,经济能够影响人口流动方向,改变城镇化空间格局。国内生产总值(Gross Domestic Product,GDP)总量高的城市主要分布于东南沿海城市,西北地区城市所占比例非常小;而人均GDP高的城市分布为簇状,较为分散。因此,GDP总量与城镇密度、人口、空间布局存在较高一致性,而人均GDP分布集聚程度较弱。其三,当前第一产业主要集中分布在中部和东北地区;第二产业集中在东北和中原地区,产业分布对城市资源的依赖性较强;第三产业大多分布在东部地区,主要为社会经济较为发达的省会城市和地级市。因此,当前城镇化发展存在较为严重的空间失衡现象,且随着不同区域的发展,由空间格局失衡引起的区域发展矛盾日益突出,需要科学优化城镇化空间格局,促进市场经济平稳发展。

2.3 对城镇化发展存在认知偏差

城镇化是经济社会高速发展形成的产物,最终目的是让更多人享受城市发展的文明成果。但部分地区对城市化发展存在一定的认知偏差,认为城镇化就是地域面积和人口的增加,采取行政手段直接划分行政区域,以扩大城镇面积来增加城镇人口比重。此外,改革开放促进了经济社会的发展,但发展过程中也出现了一些不合理、不科学的绩效评价标准和发展观念,部分地方盲目崇拜GDP,错误地认为地区发展等同于经济社会增长,忽略了经济发展对地区生态环境的破坏。通过对比各级政府发展规划和目标可知,层层加码现象屡禁不止,下级政府往往会在上级政府提出的目标附加其他要求,特别是对区域投资增长率和GDP的发展要求[5]。在错误的认知和观念的引导下,部分区域地方政府为长期获得收益,扰乱了城镇区域发展规划,甚至纵容部分高利润企业向自然环境中肆意排放污染物质。这种单一的以经济社会发展为城镇化发展核心的错误认知,虽然提升了城镇化土地和人口,但对生态环境和区域资源造成了不可逆转的破坏,对区域未来发展的影响十分严重。

2.4 城乡户籍制度限制人口流动

城镇化发展过程中,城乡户籍制度阻碍了农村人口向城镇人口的转化。传统户籍制度针对农村和城市分别制定了不同社会管理和经济管理制度,使得城乡差距逐渐拉大,甚至对城乡社会福利、基础设施和公共服务等造成严重影响。2014年国家进行户籍制度改革,城市与乡村户籍制度统一,但获取部分城市户口难度仍旧较大,需要达到一定积分才可以落户,导致外来人员及其子女在城市就业、社会保障、教育等方面不能与拥有城镇户口的居民享有同等待遇。特别是对于大型城市而言,户籍制度改革进度较为缓慢,城市公共服务和城乡人口自由迁移难以达到均衡配置,城市公共服务存在较为严重的歧视现象,限制了人口城镇化发展[6]。此外,各大城市落户政策局限于“人才”,高学历高素质人才更容易获得户口,在一定程度上能够激发人们提升自身学历和素养,但其与人本思想相悖。城市不可以将落户政策局限于高学历,需要吸纳更多有技术、有特长的人才,不断缩小城乡差距,推进城镇化发展。

2.5 部分政府部门治理能力较差

城镇化推进过程中,地方各级政府部门发挥着非常重要的作用。这些部门不仅是城镇化发展计划的制定者,也是为城镇化发展提供条件的关键。随着城镇化的推进,政府部门治理工作表现出越来越多的问题。一是城镇化发展过程中地方财政活动没有保障,地方各级政府财政汲取能力较弱,城镇化基础设施建设和公共服务投资较少,且中央与地方政府的财权与事权没有得到统一,未设置城镇化专项资金,城镇化发展过度依赖政府融资、卖地,给经济社会发展和房价带来了风险。二是部分地方政府对社会公众需求的感知能力和回应能力较弱。例如,城镇化建设过程中,部分政府将城镇化作为发展政绩的手段,忽略了当地民众的实际需求,或者构建形式化沟通渠道,不能及时、高效地反馈和处理社会公众提出的问题。三是部分地方政府的整理能力较差,城区、郊区、周边县乡存在不合理规划问题,需要在后期发展过程中进行重复建设或扩大规模,形成了大规模“建—拆—建”的恶性循环,造成了严重的资源、人力和资金浪费,影响了城镇化高质量发展。

3 推进新型城镇化的策略

城乡融合是分析中国国情后制定的发展战略,对缩小城乡差距、促进城乡协调发展、实现乡村振兴有重要意义。新型城镇化就是为解决中国问题而走的路,其围绕以人为本的发展理念,构建城乡一体化发展战略,破除了城乡发展的二元分割局面,使得城乡利益分配更加公平合理,为促进国民经济高质量发展做出了重要贡献。

3.1 构建城乡融合提质增效发展战略

计划经济背景下,城镇化的发展形成了城乡二元分割局面,虽然改革开放后政府多次对城乡关系进行调整,但城乡差距依旧较为明显,阻碍了城镇化发展质量的提升。归根结底,城乡二元结构主要源于城乡基础设施、公共服务、工农业生产率、生产要素、城乡收益等差异的综合作用。根据中国国情和社会经济发展现状,提出了城乡融合发展战略,以促进城市和乡村生产要素自由流动,实现共建共享。一是通过产业融合的方式构建农村产业现代化发展模式,转变农业生产、经营、管理和资源利用方式,积极开发本土生态资源,促进城市和农村第一、二、三产业融合发展,以第二、三产业带动农业发展,辅助农业、农村、农民实现增产增收。二是通过创新制度促进城市和农村生产要素自由流动,深化城乡融合,为实现乡村振兴奠定经济基础,助力城市和农村生产资源和要素的双向流动[7]。三是构建城乡一体化公共服务与基础设施,根据不同区域发展现状和空间布局,努力缩小城市与农村在基础设施建设和公共服务方面的差距。

3.2 积极优化城镇化发展的空间格局

良好的空间格局能够推进新型城镇化健康发展,解决人口和土地资源分配不合理的矛盾,使得资源得到合理配置。首先,在城乡融合背景下,发展新型城镇化应当根据区域资源分布提升城市的空间承载能力,分析区域范围内适宜开发城镇化的地区,在不破坏地区生态环境的条件下,将人口、生产要素和产业聚集到城镇化发展区域,提升城镇化建设区域的人口密度和土地资源利用率。其次,通过空间的密切联系有效提升经济效率,即利用都市圈和城市群,在各个城市间构建空间联系,促进生产要素、知识、技术和经济的自由双向流动,形成分工协作的发展机制,促进区域城镇化高质量发展。再次,促进空间均衡发展,以区域城镇化发展规划和总体战略为参考,调整和优化区域经济分布、环境资源、人口分布等,以优化城镇化空间格局缩小城乡发展的差距。最后,充分协调大中小城市的功能和优势,促进不同规模城市优势互补、合理分工,使其协同发展。

3.3 突出以人为本的城镇化发展观念

“人”是新型城镇化发展的核心,新型城镇化发展需要各级政府和参与者深入理解和领悟以人为本的发展理念,并将其贯彻落实到实际工作中[8]。新型城镇化建设需要从人的全面发展,以及促进社会全面进步的角度出发。从本质上讲,这属于同一问题的不同方面。新型城镇化建设要致力于解决农民在推进城镇化过程中角色的转换,不仅仅是户籍的变化,更是思想观念、行为方式、生活习惯的变化。新型城镇化建设要注重提升农民的文化程度和综合素质,进而提升其持续就业或再就业能力,使其在城市中可以获得公平竞争的机会,其子女能够平等地享有就业、教育、医疗等权利,能够长期稳定地在城市中生活。广大人民的生命安全及身体健康是新型城镇化发展的基本目标,在经济、社会事业、基础设施建设等项目落实过程中做到生命至上。新型城镇化建设中需要满足人们需求,不仅要确保城镇居民在生活、工作、学习中能够享有同等义务和权利,而且要满足城镇居民的各类生活需求和安全需求,使得社会保持稳定和安全,真正做到国泰民安。

3.4 以户籍制度改革推动城镇化建设

受到城市发展规模的影响,部分人更愿意选择落户困难的大城市,对小城市的户籍福利接受程度一般,导致城市间差距加大,区域发展不平衡的局面愈加严重。基于此,一是需要进一步提高中小型城市吸纳农业人口的能力,增强中小型城市的基础设施建设和公共服务水平,通过合理划分空间格局,构建优势产业园区,为外来人口提供更多的就业机会。二是调整大型城市的积分落户制度,不仅要吸引高学历、高素质人才,而且要提升对低学历、低层次人群落户政策的关注程度,将技术、特长等纳入积分范围,为更多的农民工落户大城市提供机会[9]。三是采取城镇分散策略,引导中小型城市利用自身发展优势,将大型城市产业转移到周边中小型城市,提升中小型城市的社会福利,使得中小型城市人才市场能够与大型城市相互衔接,为人们提供更多就业机会,有效缓解大型城市的城市病问题,挖掘中小型城市产业发展优势,缩小城市间发展的差距,促进城乡融合。

3.5 整合各级政府部门综合治理能力

政府是推动新型城镇化建设的重要主体之一。有效整合各级政府部门的综合治理能力,才能充分发挥政府对新型城镇化建设的推动作用。首先要提升各级政府部门的财政改革能力,做到权责统一。各地政府需要根据地区经济发展状况制度合理的税收体系,完善地方债券相关制度,制定城镇化建设专业资金投入制度,为城镇化发展提供资金保障。其次要大力破除传统体制机制,对现有的土地制度进行创新改革,制定与政府保障、市场配置相一致的住房政策,以满足城镇居民对住房的需求[10]。此外,还要增强政府与城镇化建设过程中其他主体的沟通和交流能力,构建多条主体沟通渠道,引导公众参与城镇化建设,实现社会公众与政府的良性交流;同时邀请多元主体参与社会治理和城镇化建设工作,与其形成和谐的伙伴关系,如充分发挥其优势和功能,形成网络化治理模式,提升各级政府的综合治理能力,促进新型城镇化健康发展。