新时代乡村治理共同体构建的现实困境与优化路径

2024-01-01孙洪斌谢鲤芯王军琛

中国西部 2024年4期

〔摘要〕乡村治理作为国家治理体系的有机组成部分，是治理体系中最基本的治理单元。乡村治理共同体的构建作为一项系统性工程，是实现乡村有效治理和乡村振兴的重要内容。新时代乡村治理共同体面临组织建设有待加强、村“两委”责任有待厘清、乡村文明建设以及治理机制有待进一步优化等困境。构建乡村治理共同体，需要加强基层组织建设，强化政治引领；坚持刚性约束，强化法治保障；坚持以文化人，弘扬德治教化；激发内生动力，强化村民自治；以数字化技术为支撑，提升治理效能。

〔关键词〕乡村治理共同体；党建引领；法治；德治；自治；智治

〔中图分类号〕D422.6 〔文献标志码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2024）04-0111-07

〔作者〕孙洪斌教授四川音乐学院成都 610021

谢鲤芯副教授四川音乐学院成都 610021

王军琛人力资源管理师中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司成都 611130

〔基金项目〕四川省科技计划软科学项目 “新时代农村基层治理现代化研究——以四川省推动现代乡村治理制度改革为例”（2021JDR0062）。

一、引言

乡村治理作为国家治理的基石，不仅关系到农业农村改革发展，而且关乎党在农村的执政基础，影响乡村社会稳定。随着新型工业化和城镇化的持续推进和农村改革的稳步推动，我国乡村的社会结构、经济结构、思想观念随之发生变化，维系乡村社会的血缘、地缘、业缘关系渐趋弱化，农业生产方式、社会结构的变化给乡村治理带来了诸多新的问题。解决这些问题迫切需要构建乡村治理共同体，为全面推进乡村振兴提供坚实的保障。

乡村的发展与治理是休戚与共的共同体，需要将二者建设成共生发展的格局。构建乡村治理共同体，需要激发体系的建立与发展动力。一方面，需要持续深化改革。加快推进农村集体产权制度改革，夯实乡村治理现代化的基础，以构建乡村治理现代化体系为目标，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，冲破与乡村发展不相适应的治理格局与模式。另一方面，需要积极开拓创新，不断丰富乡村治理的手段、组织和方式。现阶段，我国主要是以基层党组织为核心、多元组织共同参与的乡村治理模式，乡村中的基层党组织通过网格化和组织嵌入的模式推动乡村发展。乡村治理主体、目标和结构之间难以实现有效平衡，乡村治理共同体作为一种“应然的组织体系”，乡村治理结构作为一种“实然的组织实践”，治理体系和治理实践难以紧密衔接。在乡村治理共同体中，基层党组织、乡村治理机制共同构成乡村治理的内容。由于乡村治理主体的应然角色和实然表现存在着脱节，乡村治理机制需要优化，导致乡村治理共同体出现一些困境。因此，构建乡村治理共同体，不但有利于推动乡村治理良性发展，而且有助于激发乡村发展内生活力，促进乡村跨越式发展。

二、相关文献综述

目前，学界对构建乡村治理共同体进行了深入研究。在乡村治理共同体的主体与内容方面，学者们认为，乡村治理共同体是由政府、村民、企业等组成的多元主体，围绕乡村治理目标，在弹性设置治理单元、多治理主体有效合作、灵活治理中达到乡村发展的远景^〔1^〕。乡村治理共同体的构建需要转变治理理念，完善乡村治理制度，采用多元化的治理方式，强化村干部权威，为实现治理共同体发展提供动力^〔2^〕。有研究主要围绕治理内容、治理方式和治理结构，分析了社会治理共同体在乡村落实的情况^〔3^〕。村集体和多元治理主体之间的利益、行为等与乡村的制度构建、组织结构存在一定相关性，阐释了“组织结构—利益激励—行动协同”的乡村治理共同体运行机制^〔4^〕。在构建乡村治理共同体面临困境与实现路径方面，学者们认为，乡村治理共同体的构建面临治理主体不足与缺位以及公共权力下放较分散、村委会定位模糊等带来多元主体行为边界不清晰的问题^〔5^〕。依托党建引领产生示范效应和“一核多元”造就各尽其责的社会是构建基层治理共同体的基础^〔6^〕。构建乡村治理共同体需要建立统一多元主体的目标，输入资源并联结集体利益，采取措施引导村民参与^〔7^〕。

综上所述，学者们对于乡村治理共同体的研究仍处于起步阶段，且较为零散。乡村治理共同体在解决乡村治理分散化、局部化、原子化方面具有重要作用，本文聚焦新时代乡村特定场域，剖析了目前乡村治理共同体存在的现实困境，提出了以党建为引领的自治、法治、德治、智治相融合的构建路径，以期为推动新时代乡村治理提供参考和借鉴。

三、新时代构建乡村治理共同体的现实困境

近年来，随着乡村振兴全面推进和社会治理重心逐渐向基层下沉，在党建引领共建共治共享的乡村治理工作格局下，乡村治理的内容逐步充实，广大农民的获得感、幸福感和安全感不断增强，但也存在不少亟待破解的困难和问题，主要表现在以下几个方面：

1.基层党组织建设有待进一步加强

一是一些乡村党组织软弱涣散、缺乏高素质人才，治理和服务能力相对较弱，存在虚化、边缘化等问题，难以发挥领导核心和战斗堡垒作用^〔8^〕。部分农村地区人才匮乏，村干部存在年龄偏大、素质不高、能力不足等问题^〔9^〕。一些乡村党组织人才的综合素质和能力不能适应乡村组织振兴的新要求，村党组织领导使用现代化数字技术辅助管理的能力不足，仍习惯于依靠“经验”和“面子”处理乡村事务。二是一些乡村党组织管理不规范、自身实力不足、缺乏群众基础、服务方式相对单一，与群众进行有效协商、沟通与宣传教育不足，服务效能低下^〔10^〕。部分基层党组织从事村务工作存在“脱实向虚”的倾向，群众缺乏获得感；农村中部分党员思想修养不足、服务意识淡薄，难以发挥先锋模范作用。一些引进的年轻干部虽然敢于扎根农村基层，但是他们在开展工作时面临许多挑战。比如，新引进的年轻干部没有得到村民认可，不被领导重视，与当地村民有距离感，基层党建活动难以顺利开展。村民老龄化和干部年轻化并存，导致村党组织领导不稳定，不能满足乡村振兴的要求。在推进乡村振兴过程中，必须坚持抓好农村基层党组织建设，多举措将农村基层党组织建设成为引领新时代乡村组织振兴的坚实战斗堡垒。

2.村“两委”职责有待进一步厘清

一是部分村社党组织没有发挥引领作用，党组织的领导核心地位对内悬浮化和对外行政化并存，良好的治理机制没有得到有效落实^〔11^〕。村党支部与村民委员会之间的职责不清晰，部分村“两委”之间存在矛盾，一定程度影响了乡村组织振兴机制的良性运行。二是由于乡村社会形态由原有的固定化转向流动化、农民生计结构转向非农业化生产、农村转向社区化建设等因素，财产关系归属于农村体系，而管理制度却归属于城市体系，农村党组织和经济组织、自治组织等关系比较复杂，尤其是对于新经济组织、新社会组织和流动人口的覆盖不足，给乡村动态治理带来困扰^〔12^〕。三是村干部能上能下的机制不健全。一些地方没有选举出合适的村干部，村干部的选举受到地方势力的干涉^〔13^〕。加之，农村人口流失导致农村“空心化”，农村基层党组织发展的党员来源有限，党员质量相对不高，特别是缺少有本领、有知识、有致富能力的中青年，影响农村基层党组织的战斗力和凝聚力。

3.乡风文明建设有待进一步加强

近年来，虽然启动了各种乡风文明建设，但仍然存在流于形式，实际效果和预期效果仍有差距。一是在解构本土文化的过程中，其传统美德并未得到充分有效的传承，“天价彩礼”、婚丧嫁娶大操大办、赌博等不良风俗依然存在，道德失范现象时有发生。二是乡村社会不同于城市社会，对公共文化娱乐活动的诉求远没有谋得生计的诉求强烈，如果自上而下的群众动员活动与群众的核心生计无法产生必然关联，则很难形成村民参与乡村治理的根本动力^〔14^〕。三是群众法律意识较为淡薄。一些村民的文化水平有限，在长期封闭的生活中形成了既定的行为规范，法律知识基础薄弱，不善于通过法律手段维护自身的合法权益，也存在因不懂法律而侵犯他人合法权益的现象。同时，法律的权威性在部分地区的村民中也还没有完全树立^〔15^〕。四是在农村逐渐转为“半熟人社会”的趋势下，群众性文化活动少且形式单一，精神文化生活匮乏等问题没有得到切实解决^〔16^〕。

4.乡村治理机制有待进一步优化

一是在治理板块上，乡村治理的“一核”与“三治”之间控制权分化。一些地区的村（社）党组织建设主要基于传统伦理道德和人情世故，没有形成有效的运行机制，未能参与到乡村社会的各项工作^〔17^〕。乡村自治与法治、德治之间没有形成有效的互助互促的融合共治体系。二是在治理理念上，部分地区尤其是偏远山区和民族地区仍然习惯于自上而下的政府单向管理，“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的理念尚未潜入干部和群众的意识中，乡村治理人人参与、共享成果的局面尚未实现^〔18^〕。三是在体制机制上，政府、市场、社会组织和居民等多元主体在社会治理中的协同合作、互动互补、相辅相成作用没有得到充分发挥，“一核多元”的系统治理体系尚未完全形成^〔19^〕。四是在方法手段上，政府行政权力存在“硬管控”，忽视了社会治理主体内生动力的“软约束”，淡化事前预防和事中化解的现象仍然较为普遍^〔20^〕。

四、新时代构建乡村治理共同体的优化路径

1.抓好基层党组织建设，强化政治引领

一是坚持鲜明的政治导向，以党建引领乡村振兴，把全面加强党的建设作为新时代基层工作的根本遵循。优化提升组织动能，全面加强基层党组织建设，创新推进组织设置和活动方式，把各领域基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、推进改革发展、团结动员群众的坚强战斗堡垒。集中整顿农村软弱涣散基层党组织，以政治建设为主线，强化组织建设、思想建设与作风建设，全面增强基层党组织的凝聚力和战斗力。只有把党的基层组织体系建设得更加坚强有力，才能确保思想统一、步调一致，为全面推进乡村振兴凝聚强大的合力。二是推进基层党支部建设提质增效。党支部是构成党的坚强组织体系的细胞单元，加强党支部建设是推动乡村组织振兴的重要环节。加强农村基层党组织建设，必须始终坚持农村基层党组织的领导地位。深入落实党支部建设标准化，持续学标用标、对标达标，精准发力整顿软弱涣散的基层党组织。同时，抓好党群服务中心的硬件建设和规范化建设。三是抓好对党员特别是流动党员的教育管理。针对农村外出务工党员多、党员流动性大的现实问题，实行在线管理、积分管理、乡村干部结对联系等管理模式。抓好考核评议，强化奖优罚劣，教育引导党员干部增强党员意识，时刻把人民群众放在心中，充分发挥党员的模范带头作用，使之成为人民群众的知心人、贴心人、引路人。

2.坚持刚性约束，强化法治保障

一是高度重视法治社会建设。深入推进普法宣传，有效利用新媒体、“三会一课”和主题党日等开展法治宣传，通过“村组干部＋治安联防志愿者”“一村一法律顾问”“一村一法治宣传队”等方式强化法治保障。针对土地资源稀缺、地质灾害频发、灾后恢复重建、重大项目建设等治理难点，通过网格员讲解、农村广播、放映法治宣传片、开展法律讲座、培养法律明白人等方式开展普法教育活动，引导村民树立法治信仰理念，形成遇事找法、自觉守法、解决问题靠法的法治思维，推进法治宣传教育全覆盖。二是加强行政调解、司法调解与人民调解的有效衔接，创新发展新时代的“枫桥经验”，主动将矛盾纠纷解决在萌芽状态。联合司法所、派出所、乡镇综治中心等各方力量，搭建村级调解平台，及时有效化解矛盾和纠纷。三是聘请专业律师为群众提供法律咨询，引导村民依法处理各种矛盾纠纷，推动法律宣传在农村落地生根，为乡村依法治理护航，努力构建信仰法治、公平正义、权利保障、守法诚信、充满活力、和谐有序的法治社会。

3.坚持以文化人，弘扬德治教化

一是坚持“德治”教育，充分挖掘文化经典和历史文物等承载的道德资源，大力弘扬孝老爱亲、诚实守信、见义勇为、扶危济困等中华民族传统美德，使之成为引领新时代的一道亮丽风景线。推进移风易俗，向群众宣传文明新风尚，充分发挥道德评议会与红白理事会的作用，废除封建迷信和腐朽落后文化，摒弃薄养厚葬、人情攀比等陈规陋习。二是引导群众抵制高价彩礼，倡导喜事新办、白事简办、厚养薄葬的文明新风尚。利用宣传栏、文化墙、学校、广播、道德讲堂等平台传播社会正能量，引导农民群众转变观念，积极倡导文明新风。通过开展“文明家庭”“道德模范”等表彰活动，引导村民形成争先创优的良好氛围，以家庭美德带动社会公德，不断培养崇德向善的村风民风，提高村民的文化道德素质，推动“德治”深度融入基层社会治理。三是创建乡村道德评议组织。邀请新乡贤参与矛盾纠纷调处，优化道德模范的推荐评选和学习教育宣传机制。引导村民以德立人、宽以待人，夯实乡村治理的基础，将以德治村融入日常生活。依托社会舆论和乡风文明建设的力量，营造崇德向善、见贤思齐的时代新风。此外，收集、整理农耕文化与乡土文化，充分挖掘乡村文化，创建乡村文化的档案库，让外出村民记得住乡愁。

4.激发内生动力，完善村民自治机制

一是不断提升村民参与基层社会治理的自治意识，充分释放基层治理的内生动力。积极动员群众参与村规民约制定，广泛吸纳合理的建议，在村务公开栏等醒目位置进行常态化宣传，增加村民的知晓率和认可度。二是畅通群众民主议事渠道，统筹网格长和网格员的力量，悉心倾听群众意见，积极解决热点难点问题。引导群众树立正确的价值观、道德观和是非观，自主化解邻里纠纷和家庭矛盾。三是完善党组织领导的村民自治机制，建立“党支部＋党小组＋党员中心户”的核心治理体系，将乡贤理事会、红白理事会、志愿服务队等整合为村民自治小组，引导党员、新乡贤、群众等成立不同治理组织，实现各类自治组织的全覆盖。四是设立“爱心超市”并建立“爱心积分”评价机制。村民通过参与治安巡逻、矛盾调处、文明创建、移风易俗等村庄管理工作获得相应积分奖励，积分可以兑换日常生活物品，激励村民积极参与村庄的日常管理。进一步完善网格化管理，明确细化各级网格长与网格员的职责和任务，引导干部、党员、群众等积极参与基层治理，形成共建共治共享的格局，构建上下贯通、运转高效的基层治理组织体系。

5.以数字化技术为支撑，提升治理效能

一是积极推广数字化平台，创设云端上的党群服务中心。村党组织通过乡村治理平台可以管理村民信息、村庄大事记、发布通知等，村民可通过数字化平台了解所在村庄的发展情况并进行政策咨询，在外学习和务工的村民可以远程了解并参与村级公共事务管理。通过网络平台，将重要信息公开在电视和政务平台上，实现村级事务“及时查收”、办事流程“一键可查”，打通基层党组织服务和联系群众的“最后一公里”。二是建立政务“一站式”服务中心，利用服务平台实现“群众办事零跑腿”，整合卫生室、超市、快递网点等资源，向群众提供政务服务和便民服务。三是将人才作为支持乡村振兴的活力源泉。开展实用人才技术培训，组织“致富带头人”“土专家”“田秀才”参加专业技能提升培训。建立乡贤联谊会，充分发挥乡贤文化水平高、群众威信高的优势，引导新乡贤参与村级事务管理。

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