“印太经济框架”贸易议题发展动向及对亚太区域合作的影响

［摘要］ “印太经济框架”（IPEF）是美国“印太战略”在经济贸易领域的主要抓手。自美国总统拜登于2021年10月在东亚峰会上正式提出IPEF以来，其进程一直处于快速发展中，尤其联通的经济、韧性的经济、清洁的经济和公平的经济四大支柱的谈判突飞猛进。IPEF虽然不是传统意义上的自由贸易协定，但其在经济贸易议题上的内容却越来越具体，新趋势、新动向也日趋呈现。文章采用比较研究方法，对IPEF与TPP、RCEP、APEC等亚太区域合作贸易议题进行比较，认为IPEF贸易议题具有战略性和前瞻性，并分析其对亚太区域合作产生的冲击，可能改变20世纪60年代以来亚太地区形成的区域合作机制。为降低IPEF对中国造成的负面影响，中国应深化改革、扩大开放，并推动亚太区域合作机制与贸易议题创新，深化亚太区域合作。

［关键词］ “印太战略”；“印太经济框架”；贸易议题； APEC

［作者简介］ 杨泽瑞，中国太平洋经济合作全国委员会委员，北京 100005

［中图分类号］ D814.1；D822；F113" " " ［文献标识码］ A" " " "［文章编号］1003－2479（2024）04-048-11

2023年11月16日，“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF）14国领导人在美国旧金山举行首脑会议，宣布IPEF的谈判和机制化建设取得突破性进展。IPEF作为美国“印太战略”在经济贸易领域的抓手，自美国总统拜登于2021年10月在东亚峰会上正式提出以来，其进程一直在快速发展。虽然美国号称IPEF包括联通的经济、韧性的经济、清洁的经济和公平的经济四大支柱，不是传统意义上的自由贸易协定，但其在经济和贸易议题的内容却越来越具体，新趋势、新动向也日趋呈现。本文将研究IPEF的发展历程，分析IPEF贸易议题的动向，比较IPEF贸易议题与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和亚太经济合作组织（APEC）议题的异同，讨论IPEF对APEC及地区合作的影响，并提出中国应对IPEF挑战的初步思考。

一、“印太经济框架”进程正在加速

2021年10月，美国总统拜登以视频方式出席东亚峰会时，首次提出“印太经济框架”概念。拜登称，美国对印太地区的愿景是一个开放的、联通的、繁荣的、有韧性的和安全的地区；该框架将围绕贸易便利化、数字经济与技术标准、供应链弹性、脱碳与清洁能源、基础设施、劳工及其他共同感兴趣的领域制定标准1。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）明确指出，IPEF是独立于中国的安排。 美国副贸易代表莎拉·比安奇（Sarah Bianchi）表示，美国能够实现大规模的、有实效性的经济框架2。

IPEF无疑是美国“印太战略”在经济贸易领域的重头戏。自2017年1月总统特朗普上任伊始，美国发动了针对中国的贸易制裁。总统拜登2021年1月上台后，愈演愈烈的中美贸易摩擦不仅没有停止，反而演化成全方位的博弈。美国试图与中国“脱钩”，两国关系恶化导致区域合作状况日趋艰难。

（一）“印太经济框架”形成过程

2022年2月11日，拜登政府发布了美国第二份《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy of the United States），阐述了“印太战略”的五大支柱——自由开放、集体能力、共享繁荣、增进安全和建立韧性1。该报告提出了未来12～24个月“印太战略”的行动方案，包括：向印太地区投入更多资源，如强化在东南亚和太平洋岛国的外交存在，以及增强该地区的海上执法力量等；在2022年上半年发起“印太经济框架”；强化军事威慑，包括尽快落实美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）；支持东盟“中心地位”2；支持印度的地区领导地位，突出印度作为地区安全提供者的新角色；推动美日印澳“四边对话”机制（QUAD），将其打造成印太地区的首要集团；拓展美日韩三国合作；与盟友一道共同推进太平洋岛国开发；支持印太地区良治与问责；在印太地区构建可信的、安全的数字基础设施网络；等等。与特朗普政府2019年6月1日推出的美国第一份《印太战略报告》相比，拜登政府的这份报告在目标、手段、路径等方面更加具体，也更有操作性3。可以看出，美国这两年在亚太地区的行动，基本上是在落实报告里的规划。共和党特朗普政府继承了民主党奥巴马政府后期的对华政策调整，民主党拜登政府又继承和发展了共和党特朗普政府的“印太战略”，并在国家战略、军事安全、经济贸易三个层面日益具体化。两党对华政策的延续表明“印太战略”不会随着美国政府人事更替而变化。

（二）“印太经济框架”谈判进展

2022年5月23日，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”，初始成员国包括美国、印度、日本、韩国、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南、澳大利亚、新西兰和斐济等14国。领导人发布的共同声明称，IPEF由贸易、供应链、清洁能源脱碳与基础设施、税收与反腐败四部分构成，将在各领域签订政府间协定。IPEF的14个成员国总人口占世界总人口的32%，占世界经济总量的40%，世界贸易量的28%，在未来可能会吸收更多的印太国家4。但印度出于自身原因，已明确宣布不参与IPEF在贸易支柱的谈判。

2022年7月13—14日，IPEF在新加坡举行了首次高级官员和专家会议。各国就框架设想的实质性内容进行了讨论，并决定在未来几个月继续保持密切接触。同年7月26日，美国政府主办了一场IPEF部长级视频会议，由美国贸易代表戴琪和商务部部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）主持，讨论的议题包括贸易、供应链、清洁能源、基础设施、税收与反腐败等。戴琪多次表示，IPEF谈判会加速进行，最快会在2023年完成谈判5。美国的目标是在2023年11月APEC领导人非正式会议前基本完成IPEF的谈判。2022年9月，IPEF在美国洛杉矶举行第一次部长级会议，并就四个支柱谈判的框架达成一致。2022年12月以来，IPEF举行了多次谈判（见表1）。在正式谈判加紧推进的同时，IPEF的扩员行动也在进行。据媒体报道，加拿大很可能加入IPEF，成为IPEF启动后的第一个新成员。

与1989年9月开始的APEC进程、2010年3月扩员后的TPP进程和2013年5月开始的RCEP进程相比，IPEF进程明显要快得多。可以看出，IPEF进程没有一般国际机制、国际协议谈判的“预热、加速、冲刺”等逐步升温过程，而是从一开始就是“冲刺”。美国对IPEF急于求成之心昭然若揭。

表1 “印太经济框架”概况

[参与国家 美国、印度、日本、韩国、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南、澳大利亚、新西兰、斐济 目的 提高印太经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平和竞争力；促进印太地区的合作、稳定和繁荣 协议内容：

四大支柱 支柱一：联通的经济，即贸易议题；

支柱二：韧性的经济，即供应链议题；

支柱三：清洁的经济，即新能源议题；

支柱四：公平的经济，即反腐败与税收议题； 进程 2021年10月 美国总统拜登在东亚峰会上提出概念 2022年5月 美国总统拜登在日本东京正式启动 2022年9月 在美国洛杉矶举行第一次部长级会议 2022年12月 在澳大利亚布里斯班举行第一轮谈判 2023年2月 在印度新德里举行第二至第四支柱的特别谈判 2023年3月 在印度尼西亚巴厘岛举行第二轮谈判 2023年5月 在新加坡举行第三轮谈判 2023年5月 在美国底特律举行第二次部长级会议；完成第二支柱——供应链支柱的谈判 2023年6月 举行部长级视频会议 2023年7月 在韩国釜山举行第四轮谈判 2023年9月 在泰国曼谷举行第五轮谈判 2023年10月 在马来西亚吉隆坡举行第六轮谈判 2023年11月 在美国旧金山举行第三次部长级会议和领导人峰会，签署了《供应链协定》 2024年6月 在新加坡举行第四次部长级会议，签署了《清洁经济协定》《公平经济协定》和《IPEF协定》 ]

资料来源：作者根据相关资料制表。

二、“印太经济框架”贸易议题的动向

为什么拜登政府发起的是“印太经济框架”而不是“印太经济协定”呢？美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）对此解释说，“印太经济框架”是21世纪的经济安排，旨在从制定数字经济规则到确保安全和有韧性的供应链，再到帮助基础设施和清洁能源转型，提高透明度、公平税收和反腐败的标准，以应对21世纪的经济挑战。沙利文没有明说的是，在特朗普政府于2017年1月宣布退出TPP之后，拜登政府已不可能从国会得到授权开始新一轮的经济贸易协定谈判。

（一）“印太经济框架”的主要议题

2022年5月23日IPEF正式启动时，领导人发布关于IPEF四个支柱目标和内容的声明1。经过两年的演绎，美国对“印太经济框架”四大支柱的解释越来越具体。其中联通的经济（connected economy）指的是在国际贸易领域加强合作，制定国际经贸规则，包括数字跨境流动与数字本地化标准，应对在线隐私、歧视以及对人工智能的不道德运用；寻求建立强劲的劳工和环境标准以及公司责任条款等。韧性的经济（resilient economy）指的是提升供应链的韧性，降低因供应链断裂而造成的物价飞涨和增加民众生活成本，包括建立供应链预警机制，确保对关键原材料和加工材料、半导体、重要矿产和清洁能源技术的获取，改善关键领域的可追溯性，合作推进生产的多样化布局，确保物流体系的便利性、畅通性与高效性。清洁的经济（clean economy）指的是应对气候变化而采取的行动，如在可再生能源、除碳、能效标准、遏制甲烷排放的新措施等方面加强合作；加速清洁能源技术的开发和部署；加快绿色、可持续的基础设施建设，创造高薪工作机会等。公平的经济（fair economy）指的是为维持良好的竞争环境而采取的措施，如加强税收、反洗钱、反贿赂机制建设，包括交换税务信息、根据联合国标准将贿赂定为刑事犯罪、打击腐败，以促进公平竞争，等等。

虽然用词时有不同，内部逻辑关系也有交叉，但IPEF强调的四大支柱——贸易、供应链、基础设施与去碳化、税收与反腐败——是始终没变的。在贸易议题方面，IPEF特别强调了劳工、环境及气候变化、数字经济、农业、监管透明度、竞争规则和贸易便利化等子领域。

表2 “印太经济框架”四大支柱主要内容演变

[2021年10月 东亚峰会 提出“印太经济框架”概念 2022年5月 美国总统拜登访问日本 在日本东京正式启动IPEF；提出“联通的经济、韧性的经济、清洁的经济、公平的经济”四大支柱 2022年9月 洛杉矶第一次部长级会议 提出“四大支柱”的目标和内容 2022年12月 澳大利亚布里斯班第一轮谈判 提出谈判框架和部分文本 2023年2月 印度新德里特别谈判 第二至第四支柱特别谈判 2023年3月 印度尼西亚巴厘岛第二轮谈判 美国、澳大利亚、新西兰提出谈判的文本文件 2023年5月 新加坡第三轮谈判 各支柱深入谈判 2023年5月 IPEF部长级会议 基本完成“供应链支柱”谈判 2023年7—10月 第四至第六轮谈判 第二、三、四支柱深入谈判； 2023年11月 IPEF第三次部长级会议和领导人峰会 签署 《供应链协定》

基本完成第三、四支柱谈判；

美国宣布第一支柱谈判取得进展，2024年继续谈判 2024年6月 IPEF第四次部长级会议 签署《清洁经济协定》《公平经济协定》和《IPEF协定》 ]

资料来源：作者根据公开资料整理制作。

（二）“印太经济框架”的新特征

IPEF启动时，美国提出了IPEF总体性原则和目标，但其同时表示，IPEF在四大支柱领域参与的国家、谈判推进的速度和策略、执行的力度都不同。可以看出，拜登政府倾向于采用灵活磋商等非正式的执行机制，而不是建立一个类似TPP的正式协定。IPEF注重的是长期的“规则”和“标准”的设定，从而便利贸易和投资、加强各国经济的融合和一体化。这是IPEF与TPP等传统自由贸易协定的最大区别。

在IPEF第一支柱“联通的经济”方面，多轮的会议与谈判使贸易议题领域的内容越来越具体1。2022年5月23日IPEF正式启动时，领导人声明只是原则性地表示“寻求建立高标准、包容性、自由和公平的贸易环境，并在贸易和技术政策方面制定新的创造性方法，以推进一系列广泛的目标”。2022年9月9日，IPEF贸易部长会议公布了贸易议题未来谈判的内容，包括劳工、环境、数字经济、贸易便利化、农业、竞争政策、透明度和良好规制实践、包容性、技术援助与经济合作，以努力推进“有弹性、可持续性和包容性”的贸易政策目标2。2022年12月IPEF第一轮谈判时，美国贸易代表办公室提出了第一支柱贸易议题的贸易便利化、农业、服务业国内监管、透明度和良好规制实践的谈判文本；美国商务部提出了第二支柱（供应链）和第四支柱（公平经济）的谈判文本，并提出了第三支柱（清洁经济）的概念文件。谈判期间，美国与IPEF其他伙伴还就贸易议题的劳工、环境、数字经济、竞争政策和包容性等子议题进行了详细的概念讨论。2023年2月，在印度新德里举行的IPEF特别谈判中，美国商务部提出了第三支柱（清洁经济）的谈判文本。2023年3月，IPEF第二轮谈判在印度尼西亚巴厘岛举行，这是美国在2023年积极推进IPEF进程的新一轮谈判。在谈判之前，美国公布了劳工、环境、数字经济和技术援助的谈判文本。根据美国的声明，IPEF伙伴国讨论了“第一支柱”文本内容，并就早些时候在澳大利亚布里斯班和印度新德里提出的其他议题进行了后续讨论。澳大利亚和新西兰提出了“包容性”议题的文本。2023年5月8—15日，IPEF第三轮谈判在新加坡举行。稍后在美国举行的IPEF部长级会议宣布，供应链支柱的谈判基本结束，贸易支柱的谈判进展顺利，特别是在技术援助、能力建设领域，《技术援助与经济合作》章节的文本谈判取得了实质性进展。又经过韩国釜山、泰国曼谷和马来西亚吉隆坡三轮谈判后，2023年11月14—16日，IPEF先后举行部长级会议和领导人峰会，签署 《供应链协定》，宣布基本完成第三、四支柱和IPEF协议的谈判。与会领导人表示，IPEF将建立部长理事会和委员会，从2024年开始，每年举行一次部长级会议，每两年举行一次领导人峰会，这标志着IPEF的机制化建设迈出了关键的一步。

为了回应外界对IPEF未能完成第一支柱谈判的质疑，美国单独发表了声明，声称第一支柱谈判取得进展，特别是在贸易便利化、包容性、技术援助和经济合作、农业等领域；美国与IPEF其他伙伴在2024年会继续进行新的谈判，完成实现互惠互利的贸易支柱成果，包括技术援助和经济合作，通过强有力且可执行的劳工标准促进工人权利，促进公平、开放和基于规则的贸易使牧场主和农民受益，改善家庭和微型、小型和中型企业的经济机会； 保护环境； 建立对数字经济的信任；并推动可持续、公平的经济增长。IPEF谈判为什么会这么顺利？总体来说，首先是因为IPEF协议是一个原则性、战略性、约束力“并非致命”的协定，成员之间无须经过锱铢必较的谈判。美国提出IPEF四大支柱多个子议题的谈判文本貌似迅速，但这些议题其实是美国政府“有经验的领域”，是“容易摘取的果子”。随着进程的深入，文本谈判的困难应该会越来越大、越多，特别是在贸易支柱领域的问题应该会更多，2024年的谈判仍会有反复。

表3 “印太经济框架”贸易议题谈判的主要内容

[时间 活动 第一支柱——贸易议题内容 2022年5月 日本东京IPEF正式启动 确定“贸易议题”是IPEF的四大支柱之一 2022年9月 美国洛杉矶第一次部长级会议 提出贸易议题的目标：韧性、可持续性和包容性；

初步确定具体谈判领域：劳工、环境、 数字经济、农业、透明度和良好监管实践、竞争政策、贸易便利化、包容性、技术援助与经济合作 2022年12月 澳大利亚布里斯班第一轮谈判 美国贸易代表办公室提出贸易便利化、农业、服务业国内规制、透明度和良好规制实践的谈判文本 2023年2月 印度新德里举行第二至第四支柱特别谈判 美国商务部提出第三支柱（清洁经济）的谈判文本 2023年3月 印度尼西亚巴厘岛第二轮谈判 美国提出了劳工、环境、数字贸易和技术援助的谈判文本；

澳大利亚和新西兰提出了“包容性”子议题的谈判文本；

继续讨论在澳大利亚布里斯班和印度新德里提出的其他议题 2023年5月 新加坡第三轮谈判与美国底特律部长级会议 贸易支柱取得重大进展 2023年11月 第三次部长级会议和领导人峰会 在贸易支柱，贸易便利化、包容性、技术援助和经济合作、农业等领域取得进展 ]

资料来源：作者根据相关资料制表。

在美国贸易代表办公室2023年3月公布的拜登政府2023年贸易政策议程和2022年年度报告中，IPEF排在第一位，重要性明显超过APEC和其他各类区域倡议。该报告声称，IPEF将应对21世纪面临的挑战，特别是那些由新冠疫情和乌克兰危机而暴露出来的挑战。美国贸易代表戴琪强调，IPEF的核心是将主要经济体与新兴经济体联系起来，以应对 21 世纪的挑战，并在未来几年促进公平和有韧性的贸易1 。

（三）关于“印太经济框架”的评论

对IPEF谈判的内容、局限与前景，学者们见仁见智，但国内学者以批判和怀疑的居多。复旦大学国际问题研究院教授赵明昊认为，“印太经济框架”存在两个“先天不足”：第一，在这个框架下，美国并不会向其他成员开放市场，这对其他成员来说无疑是无利可图的“空头支票”，很难引起足够的参与热情；第二，“印太经济框架”是以拜登政府签署行政命令的方式推进的，无须经过国会批准，在此情况下，一旦拜登总统任期结束，该框架就面临“朝令夕改”的风险2。

三、IPEF贸易议题与TPP、RCEP、APEC议题的比较

本文将从传统议题、深度议题、横向议题和制度议题四种类型来分析IPEF、TPP、RCEP和APEC的议题。TPP包括30个章节、28个议题，RCEP包括20个章节、18个议题，这两个协定既有许多共同内容，也存在许多差异。关于货物贸易和服务贸易等传统议题，两个协定都包含货物贸易、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生和植物卫生措施、技术性贸易壁垒、贸易救济、服务贸易、自然人临时移动（商务人员临时入境）。关于深度一体化议题，两个协定都包含投资、电子商务、政府采购、竞争政策与知识产权保护等议题。关于横向议题，两个协定都包含合作与能力建设、中小企业等议题。关于制度议题，两个协定都包含争端解决机制、初始条款和总定义、机构条款、例外与一般条款、最终条款等。这20个议题是TPP与RCEP都涉及的共同议题，但TPP还包括纺织服装、金融服务、电信服务、国有企业与指定垄断、劳工条款、环境保护、竞争力与商务便利化、发展、监管一致性、透明度与反腐败等10个深度议题和横向议题。这是RCEP没有涉及或没有独立成章的1。

从机制角度来看，APEC讨论的议题对成员没有约束力，与TPP、RCEP不存在可比性，但作为“观念的孵化器”，APEC讨论的很多议题最后进入世界贸易组织（WTO）为代表的多边机制、地区合作机制或者双边机制，甚至单个成员的内部政策之中。因此，APEC的议题对推动地区合作及更广义上的地区经济发展功不可没。近几年来，由于中美贸易摩擦、新冠疫情等多种原因，APEC的合作气氛日益淡薄，讨论的议题也越来越宏观、越来越缺乏可操作性。

作为2023年的东道主，美国把APEC当年的主题设定为“为所有人创造一个有韧性和可持续的未来”，三个优先事项是互联、创新和包容，强调致力于推动解决供应链韧性、数字贸易、互联互通、中小企业机会、气候变化和环境可持续性等关键问题的工作。同时，美国也强调粮食安全、卫生健康、反腐败、数字化、妇女经济赋权及支持弱势社区等问题。2023年2月举行的第一次高官会还强调了贸易和投资、数字化和创新、可持续性和包容性增长等领域，及完善APEC 商务旅行卡（ABTC）、加强反腐败合作等领域的工作。同年5月举行的第二次高官会继续推进上述工作，特别是在可持续发展和包容性领域的“马努阿议程”和数字经济领域的“数字太平洋议程”等工作上2。但在美国旧金山，APEC部长会议声明和领导人声明则乏善可陈，跟“轰轰烈烈”的IPEF相比，APEC讨论的内容黯然失色。

作为2022年的东道主，泰国将当年APEC的主题设定为“开放、连通、平衡”，重点关注包容性和可持续增长、促进经济与环境之间的平衡，以及促进贸易和投资。APEC领导人通过了《生物循环绿色经济曼谷目标》（BCG目标）。BCG目标作为全新的概念，符合世界各国对环境保护、气候变化寻求解决方案的需要。APEC通过的“安全通道”（safe passage）倡议、启动的APEC旅游信息门户网站，无疑是对APEC商务旅行卡工作的扩充。

对比APEC这两年的议题，可以很明显地看到，2023年议题一方面是APEC近年来讨论议题的继续，另一方面又是在呼应IPEF讨论的内容，比2022年的议题广泛且有针对性。虽然APEC议题没有约束性，但每年的东道主都在为自己感兴趣的议题造势，这一点在2023年表现尤其明显。美国是这方面的“行家里手”，试图将APEC打造成为IPEF议题造势的舞台，战略性明显更强。

表3 IPEF贸易议题与TPP、RCEP、APEC议题比较

[分类 IPEF贸易

支柱议题 TPP议题 TPP独有而RCEP

没有的议题 RCEP议题 APEC议题

（近两年） 传统

议题 贸易便利化 货物贸易、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生和植物卫生措施、技术性贸易壁垒、贸易救济、服务贸易、自然人临时移动 纺织服装、金融服务、电信服务 货物贸易、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生和植物卫生措施、技术性贸易壁垒、贸易救济，服务贸易、商务人员临时入境 亚太自由贸易区、完善APEC 商务旅行卡 深度

议题 劳工、环境、数字贸易和技术援助、包容性等 投资、电子商务、政府采购、竞争政策和知识产权保护 劳工、环境 投资、电子商务、政府采购、竞争政策与知识产权保护 互联、创新和包容、数字化、数字贸易、气候变化和环境可持续性等 横向

议题 农业、服务业国内规制、透明度和良好规制实践等 合作与能力建设、中小企业 国有企业与指定垄断、

竞争力与商务便利化、发展、监管一致性、透明度与反腐败 合作与能力建设、中小企业 供应链韧性、互联互通、中小企业机会、粮食安全、卫生健康、反腐败、妇女经济赋权、支持弱势社区、反腐败等 制度

议题 谈判结束时会有 争端解决机制、初始条款和总定义、机构条款、例外与一般条款、最终条款 争端解决机制、初始条款和总定义、机构条款、例外与一般条款、最终条款 无 ]

资料来源：作者根据相关公开资料整理。

将IPEF贸易议题的谈判内容与TPP、RCEP的章节对比，可以很明显地看出三者之间的巨大差距：IPEF贸易议题的谈判基本上不包括传统议题（浅度一体化议题），重点是深度议题和横向议题；RCEP虽然也涉及深度议题和横向议题，但重点还是传统议题；TPP议题则要平衡得多，在传统议题上水平更高，在深度议题和横向议题上则内容全面，代表了“21世纪的、高水平的自由贸易协定”。

在传统的贸易投资自由化领域，IPEF将谈判贸易便利化作为子议题；在数字经济与电子商务等深度议题领域，IPEF讨论的内容超过TPP所能达到的水平；在横向议题领域，IPEF讨论的是各成员国内规制的协调与一致问题。因此，IPEF贸易议题不是讨论降低关税等传统议题，而是直奔TPP涉及的深度议题和横向议题，及TPP尚未涉及的最新一代议题。

很明显，IPEF的目标是建设新型的贸易自由化与便利化规则。虽然IPEF不涉及降税，但标准、程序和规制的一致化势必导致贸易便利化，既会出现贸易转移，也会产生贸易创造，从而最终推动贸易增长。如果再加上第二至第四支柱议题的谈判，可以发现IPEF开创了国际经贸协议谈判的新领域，是超越TPP、《美墨加三国协定》（USMCA）和《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）的新一代经济贸易协议。虽然IPEF的谈判尚未完成，美国也有退出TPP、中途放弃美洲自由贸易区（FTAA）协议的先例，但考虑到地区合作局势的剧变，怀疑美国政府的决心或者IPEF的长期效果是毫无道理的。IPEF会如何与自由贸易、市场开放联系起来，从而增加吸引力和约束力呢？很多人对此有过探讨。比如，新加坡前总理李显龙建议IPEF应该包括数字经济贸易的内容，让人回想起2021年拜登刚任美国总统时探讨过的《跨太平洋数字贸易协定》。2023年，美国趁举办APEC会议之际，“适时”地提出了“数字太平洋议程”，明确指出该议程的目的就是“打造管理数字经济的规则、规范和标准”1。因此，数字经济与贸易规则在IPEF贸易支柱中的地位会很突出。

2022年12月IPEF第一轮谈判前，彼特森国际经济研究所（PIIE）的布朗（Chad Bown）采访了美国前副贸易代表、TPP美国首席谈判官芭芭拉·维索（Barbara Wiesel），谈到了IPEF与美国市场开放的问题。维索认为，IPEF贸易支柱会有很多议题与TPP重复，环境议题应该会有突破，但劳工议题不太容易定义。维索特别提到IPEF与美国市场开放联系起来的途径，比如，使用“轴心—辐条模式”（Hub-and-Spoke Approach），推动IPEF成员间的产业链分工，使产业链条上的产品优先进入美国；又比如，授权IPEF成员通过《降低通胀法》《购买美国货法》等美国国内法律进入美国市场，变相扩大市场开放，等等。当然，这又涉及政府采购、原产地规则的调整等自由贸易协定中的传统议题1。

四、IPEF对APEC机制的冲击及发展前景

IPEF的“横空出世”打乱了APEC“布城愿景”所设定的“2040年亚太共同体”建设，更让“奥特亚罗瓦行动计划”无法行动。因为新冠疫情、中美贸易摩擦等主客观因素的影响，APEC2020—2022年的东道主马来西亚、新西兰和泰国无法积极推动APEC进程，使APEC讨论的议题日益空洞和单调。

（一）IPEF对APEC机制的冲击

2023年的APEC东道主美国本可以像1993年主办西雅图会议时一样，大大推进APEC的亚太共同体建设，但已“变心”的美国却将注意力全放在IPEF的谈判上，只是将APEC当成推销IPEF理念的平台。2024年的APEC东道主秘鲁，因为自身分量过小，在地区合作进程中难以主导方向。2025年的APEC东道主韩国，又适逢极端亲美的尹锡悦总统执政，主办APEC会议也只会紧跟美国的“印太战略”，为IPEF摇旗呐喊。因此，今后的几年，APEC进程将进入困难期。国内外对IPEF的质疑非常普遍，就连很多美国前政府官员等内行人也对IPEF的必要性和可行性表示怀疑。但当前判断IPEF对APEC及地区合作前景的影响还为时尚早，毕竟IPEF才刚刚起步一年。美国的雄心与现实还是有距离，特别是在地区合作中，美国有过多次失败的例子，比较有代表性的就是FTAA和TPP。回顾历史，美国力推10年的FTAA仍以失败告终，表面上看核心原因是政体与人权等问题，但其实是南北美洲之间的巨大差异，使创建包括整个美洲的自由贸易区并不成熟。虽然当时冷战刚刚结束、全球化与地区化发展顺利，但南美洲既有古巴这个社会主义政权，也有委内瑞拉、巴西和智利等一批左右摇摆的国家，并不可能构建一个统一的自由贸易区。

（二）IPEF的发展前景

美国对IPEF会不会重蹈FTAA和TPP的覆辙？在笔者看来不会——前者是因为过于理想而失败，后者是因为美国国内政治而失败，而IPEF明显地规避了这些问题，在机制建设、内容和成员等方面取得了新的突破。作为“印太战略”的重要一环，美国提出IPEF的原因是与中国“脱钩”，IPEF只是“落实印太战略在经济贸易领域的手段”，而不是目的。这是中美贸易摩擦与两国博弈的必然后果。只要践行“印太战略”这个大方向不变，美国推动IPEF的行动就不会停止。IPEF进程将是长期性的，可能会持续一代人的时间。这个进程会快会慢，但因为与中国“脱钩”这个目标明确，IPEF即使有挫折也只会是暂时的。IPEF进程将是颠覆性的，破坏当前的地区合作框架，冲击APEC为代表的亚太合作及以东盟与中日韩（10+3）、东亚峰会为代表的东亚合作进程，让APEC、10+3等机制日益虚化，并让CPTPP、RCEP效果递减，对成员逐步失去吸引力。IPEF进程是前瞻性的，在议题设置上将超越CPTPP、USMCA和TTIP，重点解决经贸中的深度议题和横向议题。在全球关税已大幅降低、国内规制成为国际贸易投资主要障碍的情况下，IPEF不管将来对这些议题解决的程度如何，也必将开创众多国际经贸谈判的新领域，完全有可能成为新一代经济贸易框架的模板。IPEF进程是革命性的，将重建本地区的经济合作机制，并通过贸易和投资重建印太地区的产业链、供应链和价值链，重新布局高科技产业。在约束力方面，IPEF应该是“虚实结合”，有些内容有约束力、有些内容又比较松散。2023年5月27日举行的IPEF部长级会议关于《IPEF供应链协定》的声明，充分证明了IPEF的前瞻性和革命性。部长们表示，IPEF成员将成立三大机制——IPEF供应链理事会、IPEF供应链危机应对网络和IPEF劳工权利咨询委员会来确保供应链的安全，开展供应链领域的合作1。可以看出，IPEF在供应链领域的工作，性质类似于经济合作与发展组织（OECD），而不是WTO，2023年11月举行的IPEF部长会议和领导人峰会则标志着IPEF的机制化建设已初步完成。因此，IPEF将是一个逐步递进的过程，这个过程可能需要一二十年的时间才能看出效果，现在尚处于早期阶段。

关于IPEF对APEC及地区合作的直接影响，当前至少从表面上看，IPEF不会冲击APEC的议题，也不会马上取代其他的地区合作机制。但是，从2022年开始，美国“印太战略”及IPEF的出台对亚太—印太地区的经济合作影响巨大，根本性地改变了20世纪60年代兴起的亚太合作进程和20世纪90年代兴起的东亚合作进程。亚太—印太地区的合作进入过渡期，以APEC为代表的亚太合作将逐步过渡到以IPEF为代表的印太合作。

五、IPEF对中国的挑战及应对策略

有学者称，“印太经济框架”破坏多边贸易规则、扰乱亚太地区秩序、威胁亚太区域价值链和供应链体系稳定、加剧亚太区域经济合作碎片化的风险、对APEC合作产生离心力2。这些评论无疑都是正确的——IPEF出台的目的就是排除中国、打碎既有的地区合作框架、重建排他性的地区合作机制，问题的关键其实是应对。

（一）IPEF对中国的挑战

一是IPEF在战略层面将 “坐实” 美国力推的“印太战略”， 使中美博弈机制化， 让中美双边博弈变成中国与地区其他主要国家的集体博弈，根本性地破坏了中国的战略与安全环境。二是IPEF破坏了地区合作环境，既让APEC、东盟与中日韩（10+3）等地区合作机制日趋虚化，也让CPTPP、RCEP等地区贸易安排效果递减，对成员逐步失去吸引力。IPEF创建的排除中国的合作框架限制了中国参与区域合作的渠道。三是IPEF在双边关系上，机制性地拉拢日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰和菲律宾等区域主要国家与中国分裂， 从而事实上挑拨中国与这些国家的关系，让中国与印太地区大部分国家的双边关系更难处理。四是IPEF在经济发展方面，“四大支柱”的协定必将加深成员间的产业链、供应链的重新布局，通过贸易转移和贸易创造，让本地区的高科技产业、高附加值领域与中国“脱钩”，从而阻碍中国的进一步发展。

（二）中国应对策略构建

一是切实推进改革开放。特别是对外开放方面，对标高标准国际经贸新规则，对国内市场监管规则进行修订，采取新的步骤打造“改革开放2.0版”，真正地将自己国家的命运与国际社会、本地区联系在一起。二是在双边层面，稳妥改善中美关系，降低博弈的强度和“脱钩”的烈度，灵活地使用“斗争与合作”两手；同时，改善与日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等区域国家的关系，并推动中日韩自由贸易区谈判持续进行。三是在区域合作层面，适度推进中国—东盟自由贸易区、澜沧江—湄公河合作机制、RCEP持续升级，力争做出更大成绩，以此“对冲”IPEF带来的负面影响。同时，尽快启动和完成加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的谈判。当前，美国“印太战略”与IPEF的启动，对中国申请加入CPTPP、DEPA产生负面影响。相关国家要么久拖不决，要么架空CPTPP和DEPA后再让中国加入。但即使如此，早日加入仍应是中国的方针，这是积极推进改革开放最好的表现。四是在APEC层面，增加APEC内部的合作面，如同意APEC扩大讨论内容到安全等领域，同意APEC扩员，邀请巴拿马、哥伦比亚和印度等国家参加，等等，以尽量维持APEC合作平台的作用，延长其寿命。虽然“从亚太到印太”是地区合作的发展趋势，但技术性地延缓本地区的印太化进程仍是有意义的。五是尽早表态中国有意加入IPEF。印太地区是中国安身立命的根基所在。为避免APEC沿印太第一岛链分裂成为两个平行的供应链，中国应对IPEF持开放态度，虽然美国当前不可能同意中国加入，但中国作为姿势的表态，必将站到道义的制高点。当然，外交是内政的延续。中国应对美国“印太战略”和IPEF的核心，其实是在新时代如何对待改革开放的问题。深化改革、扩大开放，打造一个良好的区域合作环境，将是中国进一步发展的关键，是中国能否在21世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的关键。

（责任编辑：张" 磊）

Development Trends of Trade Issues in the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity and Its

Impacts on Asia-Pacific Regional Cooperation

Yang Zerui （China National Committee for Pacific Economic Cooperation， Beijing， 100005， China）

Abstract： The Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity（IPEF） is the cornerstone of the U.S.Indo-Pacific strategy in the field of economy and trade. Since the official proposal by U.S. President Biden at the East Asia Summit in October 2021， the IPEF process has been rapidly advancing， particularly with negotiations on the four pillars of \"Connected Economy （I）， Resilient Economy （II）， Clean Economy （III）， and Fair Economy （IV）\". Although IPEF is not a traditional free trade agreement， its content on economic and trade issues is becoming increasingly specific， and new trends are emerging. In the paper，a comparative research method is adopted to compare IPEF with TPP， RCEP， and other Asia-Pacific regional cooperation and trade issues， and is believed that IPEF trade issues are strategic and forward-looking. In addition， the analysis is conducted on their impact on Asia-Pacific regional cooperation， which may change the regional cooperation mechanism formed in the Asia-Pacific region since 1960s. To mitigate the negative impact of IPEF on China， China should deepen reforms， expand openness， and promote innovation in the Asia-Pacific regional cooperation mechanism and trade issues， deepening Asia-Pacific regional cooperation.

Keywords： Indo-Pacific strategy; Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity; trade issues; APEC

［基金项目］ 福建社会科学院课题“以亚太合作到印太合作：回顾与展望”

1The White House. Readout of President Biden’s participation in the East Asia Summit［EB/OL］.（2021-10-27）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.

2凤山太成. 美国主导对抗中国的框架最早5月启动［EB/OL］.（2022-04-08） ［2024-06-12］. https：//cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/48186-2022-04-08-10-12-25.html.

1The White House. US Indo-Pacific Strategy［R］.（2022-02）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

2钱宇明.拜登政府的东南亚政策发展轨迹、影响及趋势［J］.东南亚纵横，2023（1）：87-101.

3陈积敏.拜登政府印太战略报告评析［EB/OL］.（2022-03-14）［2024-06-12］.http：//cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20220314/42553.html.

4USTR. Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2022-05-23）［2024-06-12］. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacific-economic-framework-prosperity.

5Reuters. USTR’s Tai： Indo-Pacific trade talks could see results this year［EB/OL］.（2023-04-20）［2024-05-20］. https：//www.reuters.com/markets/ustrs-tai-indo-pacific-trade-talks-could-see-results-this-year-2023-04-20/.

1贸易：我们寻求建立高标准、包容性、自由和公平的贸易环境，并在贸易和技术政策方面制定新的创造性的方法，以推进一系列广泛的目标。这些目标包括为经济活动和投资提供动力，促进可持续和包容性的经济增长，并使工人和消费者受益。我们的努力包括但不限于在数字经济方面的合作。供应链：我们致力于提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，使其更具韧性和一体性。我们寻求协调危机应对措施；扩大合作以更好地做好减轻“断链”影响的准备，从而更好地确保工商业连续性；提高物流效率并支持行动；确保获得关键原材料和加工材料、半导体、重要矿产和清洁能源技术。 清洁能源、脱碳和基础设施：我们根据《巴黎协定》的目标，以及努力支持我们人民的生计，我们计划加快清洁能源技术的开发和利用，以实现我们经济的脱碳和增强对气候影响的抵御能力。这涉及深化技术合作、调动资金（包括优惠融资）、寻求通过支持可持续和持久基础设施发展以及提供技术援助来提高竞争力和加强互联互通的方法。税收和反腐败：我们致力于通过现有的多边义务、标准和协议，在印太地区制定和执行有效和稳健的税收、反洗钱和反贿赂机制来促进公平竞争、遏制逃税和腐败。这涉及分享专业知识和寻求方法，支持推进负责任的和透明的系统所需的能力建设。见Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2022-05-23）［2024-06-12］. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacific-economic-framework-prosperity.

1USTR. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2023-04-30）［2024-06-30］. https：//ustr.gov/ipef.

2USTR. Statement from USTR Spokesperson Adam Hodge on December IPEF Negotiating Round in Australia［EB/OL］.（2022-11-14）［2024-04-14］.https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/november/statement-ustr-spokesperson-adam-hodge-december-ipef-negotiating-round-australia.

1USTR. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2023-04-30） ［2024-05-30］. https：//ustr.gov/trade-agreements/agreements-under-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef.

2赵明昊. “印太经济框架”：美地缘竞争新工具［EB/OL］.（2022-06-15）［2024-06-15］. https：//iis.fudan.edu.cn/e3/4a/c6897a451402/page.htm.

1全毅. CPTPP与RCEP协定框架及其规则比较［EB/OL］.（2022-05-17）［2024-05-17］. http：//www.ccg.org.cn/archives/69558.

2APEC. APEC Senior Officials Address Economic Challenges Ahead of Trade Ministers’ Meeting［EB/OL］.（2023-05-25） ［2024-05-25］. https：//www.apec.org/press/news-releases/2023/apec-senior-officials-address-economic-challenges-ahead-of-trade-ministers-meeting.

1USTR. The U.S. 2023 APEC Host Year Digital Pacific Agenda. 2023APEC第二次高官会文件.

1PIIE. What is the Indo-Pacific Economic Framework and will it work？［EB/OL］.（2022-12-12） ［2024-06-12］. https：//www.piie.com/blogs/realtime-economics/what-indo-pacific-economic-framework-and-will-it-work.

1IPEF. Press release［EB/OL］.（2023-05-27）［2024-05-27］. https：//static.pib.gov.in/WriteReadData/specificdocs/documents/2023/may/doc2023528205801.pdf.

2刘晨阳. 印太经济框架破坏多边贸易规则［EB/OL］.（2023-02-27）［2024-05-27］. http：//m.ce.cn/bwzg/202302/27/t20230227_38414172.shtml.