“印太经济框架”数字规则：区域合作影响与中国—东盟应对策略

2024-01-01陈喆王宇函

东南亚纵横 2024年4期

［摘要］数字经济业已成为改变全球竞争格局的关键力量，数字规则的制定和推广则成为各国提升国际影响力，抢占全球数字市场的重要手段。美国在亚洲和大洋洲启动“印太经济框架”，期望通过广泛的经济合作框架或合作委员会拓展美式规则影响力，从而主导未来数字经济发展走向，持续数字时代的美式霸权。“印太经济框架”数字经济领域涵盖数字环境、新兴技术、基础设施、监管措施和可持续发展等5个方面的内容，既是对美国此前《印度太平洋战略报告》内容的承继，也是与《美日数字贸易协定》为主的美式高标准数字贸易规则的联动，其倡导高标准合作的同时忽视东盟国家市场准入需求和实际承受能力，实质上是为了坚持贸易保护、阻碍亚太一体化和推广美式规则。“印太经济框架”下美国与东盟数字经济合作的达成，不仅会利用投资和数字技术输出阻碍中国与东盟的数字合作，而且会向东盟输出数字发展理念，加剧中国与东盟的“数字鸿沟”，破坏围绕《区域全面经济伙伴关系协定》形成的数字经济合作伙伴关系。因此，中国应当统筹国内国际两个大局，完善中国数字经济规则；全面对接国际标准，巩固数字合作伙伴关系；细化合作内容，共谋数字发展全球规则，共建数字发展新格局。

［关键词］ “印太经济框架”；数字经济；数字治理；中国—东盟数字经济合作

［作者简介］陈喆，西南政法大学国际法学院副教授，博士后，中国—东盟法律研究中心研究员；王宇函，西南政法大学国际法学院硕士研究生，重庆 401120

［中图分类号］ F49" " " " " "［文献标识码］ A" " " " " " " "［文章编号］1003－2479（2024）04-091-11

美国“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）于2022年5月启动，同年9月举行首次部长级会议，并于同年12月就草案文本进行了第一轮谈判，2023年9月正式发布《供应链协议》（第二支柱）文本。截至2024年2月，IPEF共举行了3次部长级会议，举行了7轮印太经济繁荣框架谈判。自中国提出共建“一带一路”倡议、申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA），并伴随着《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）的合作升级，中国与东盟国家的合作关系不断深化，双方合作范围扩展到数字经济领域。然而，IPEF的启动可能成为美国破坏中国与东盟数字合作的关键武器。当前，IPEF引起了广泛关注，既有研究多从框架整体出发，探索框架的本质并提出应对策略1，也有对框架启动后产生的影响进行研究2，还有从框架内的数字经济角度剖析美国与东盟的战略意图和影响1，但较少有学者从中国与东盟数字经济合作的视角对IPEF产生的影响进行研究。东盟国家数字经济快速发展，具有坚实的发展基础和广阔的发展前景，成为未来全球数字经济发展的战略要地。中国正处于数字经济发展关键阶段，应当关注IPEF对中国与东盟数字经济合作进程的影响，巩固与东盟的数字合作伙伴关系，共同构建惠及全球数字经济发展的国际规则与秩序。因此，本文拟重点分析IPEF中数字经济规则的核心内容，结合中国与东盟数字经济合作现状，考察双方在数字经济合作中存在的问题与挑战，并在此基础上提出中国与东盟数字经济合作路径和策略选择。

一、IPEF中数字经济领域的主要内容与特点

IPEF包括4大关键支柱，即互联互通的经济、有韧性的经济、清洁的经济和公平的经济，每一支柱下又包含不同议题2。数字经济属于互联互通经济即贸易议题的核心内容，当然，并不排除数字经济涉及其他支柱的相关议题。虽然目前第一支柱并未达成一致协议，但IPEF贸易支柱的首次部长级会议就数字经济部分已经达成共识，主要包括数字环境、新兴技术、基础设施、监管措施和可持续发展5个部分的内容。在对美国长期的战略政策和签订的双边与多边条约进行研究的基础上，不难发现，IPEF中数字经济领域纵向上是对《印度太平洋战略报告》（以下简称《印太战略报告》）、《美国印太战略框架》的承继，横向上是对数字经济规则的“美式模板”从双多边向区域的延伸。

（一）IPEF中数字经济领域的主要内容

1.以环境信任为前提

数字经济的核心在于数据的使用和流通，目前，世界上关于数据流动的模型主要有3种：主张数据自由流动的美国模式、主张数据有条件流动的欧盟模式和主张数据限制性流动的中国模式。IPEF提出通过建立信任的环境，以加强在线信息的获取和互联网的使用3。这与传统的美式数字贸易规则核心内容相一致，即推动跨境数据自由流动和禁止数据本地化。值得一提的是，美国致力于将APEC跨境隐私规则（Cross Border Privacy Rules， CBPR）体系和处理者隐私认可（Privacy Recognition for Processors， PRP）机制确立为跨境数据流动的主要标准之一，支持数据的自由流动以及有效的数据和隐私保护，IPEF数字经济规则可能会对此有所体现4。由于日本、澳大利亚、新加坡、新西兰、文莱、马来西亚和越南等既是IPEF成员国也是CPTPP成员国，这意味着他们已经接受美式高标准数字贸易规则。

2.以新兴技术为支撑

近年来，数字技术革命正在重整全球经济重心、调整世界规则和秩序，围绕数字核心技术的竞争也成为大国博弈的焦点。IPEF作为美国战略竞争的新工具，其对发展新兴技术的倡导主要包括两个方面。一方面，美国迫切需要与IPEF的数字盟友强化包括大数据、物联网、信息和通信技术（ICT）、人工智能和区块链等前沿新兴技术的合作。由此，针对澳大利亚、日本、韩国和新加坡等技术强国，美国提议共同负责任地开发和使用新兴技术。另一方面，针对菲律宾、印度尼西亚和越南等技术较为落后的国家，由于其较难适应美国提出的高要求的数据标准，因此，美国提出会考虑不同层次国家的经济发展和能力限制，在适当情况下与这些伙伴展开灵活合作，向其提供技术援助和能力建设支持。

3.以基础设施为桥梁

数字基础设施建设是数字经济发展的重要基础，在原有美式数字贸易规则涉及海底电缆、数字贸易网络的基础上，美国还将信息技术控制权和产业主导权的争夺引入其主导的新经贸合作框架。IPEF提出推进有弹性和安全的数字基础设施和平台，不仅关注第五代移动通信技术（5G）基础设施、云服务数据中心、海底光缆、操作系统等数字基础设施的建设，更重要的是与IPEF成员国建设互联互通的基础设施为美国带来数据输入和产品输出的双重便利。在“全球基础设施和投资伙伴关系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII）的支持下，美国启动美国—东盟基础设施和互联互通平台，以支持在东南亚地区建设高质量和可持续的基础设施，并促进《2025年东盟互联互通总体规划》的实施。

4.以数字治理为保障

数字基础设施、治理规范和技术标准共同构成数字基础骨干，其对数据、信息和知识的流动方式、地点和内容起着决定性作用1，控制全球数字基础骨干的实体将获得前所未有的国际影响力。数字治理规范是维护数字经济发展的关键力量，它保障数字经济的持续增长。为了实现高效的数字治理，必须建立高标准的数据管理规则、确保透明度和执行良好的监管措施。美国提交了一份关于良好监管实践（Good Regulatory Practices， GRPs）的章节提案，旨在通过提早使用监管议程并提供关于计划中的监管行动的信息，促进利益相关者与监管机构之间的接触，并为他们遵守规定做好充分准备。此外，该文本强调以透明方式制定法规的重要性，要求发布法规草案并留出充足的时间供公众考虑反馈意见，以及进行公开磋商，以便制定更加有效的监管措施。

5.以可持续发展为目标

数字经济的包容性和可持续增长是IPEF数字经济规则的重要议题。对数字经济的生产者来说，可持续增长成为推动数字经济发展的新要求。为适应由新技术驱动的定制化服务和按需服务的数字化世界，企业必须重塑其组织结构。这意味着要把每一个新机会看作是一个独立的市场，特别是对于当地企业和社区，它们需要根据经济发展的趋势进行改革和适应。在人才培养方面，工人不仅需要掌握新技术的使用，更重要的是要能够引领新技术的应用。这要求工人在提高软技能（如社交和沟通技能、情感智能、团队合作能力）和硬技能（即数字技能）方面达到更高的标准。这样的技能提升对保证数字经济的包容性和可持续增长至关重要2。此外，环境可持续也是数字经济可持续发展的重要组成部分，推动清洁技术以及环境友好型产品和服务的贸易与投资，对实现一个环境可持续的数字经济至关重要。数字经济的包容性要求对数字经济的弱势者提供保障，消除妇女、老人参与数字经济的障碍，提升弱势群体的数字经济参与度，同时，还需要对低技能和低薪工人提供相应的社会关怀。

（二）IPEF中数字经济领域的特点

1.纵向对比：承继《印太战略报告》

2019年6月1日，美国国防部公开发布《印太战略报告》1。该文件是美国国防部发布的第一份印太战略报告，共包括“概述”“印太战略图景：趋势与挑战”“美国的国家利益与国防战略”“维持美国影响力以实现地区目标”“结论”5个章节。2021年1月12日，美国提前解密特朗普政府的《美国印太战略框架》2。战略目标上，IPEF中的数字经济部分是对《印太战略报告》中“推进自由开放的印太秩序”，确保印太区域的“依法治理”“开放准入”，鼓励美国与盟友实现关键新兴技术和网络空间的开放共享等目标的承继和发展，也是对《美国印太战略框架》“推动地区繁荣”目标的延续。具体措施上，IPEF借鉴《印太战略报告》中提出的“向印太地区引入新资源”“引领印太经济框架”的理念。这主要体现在各种投资和援助项目上，特别是自2022年年初以来，在贸易、数字经济、供应链和安全等多个领域启动的一系列新合作项目。具体内容上，IPEF以《美国印太战略框架》为依托发展而来，美国在这一官方文件中提出了印太地区数字贸易的发展议题，包括管理数字经济、跨境数据流动、通过一个新的数字经济框架等内容。

2.横向比较：具备“美式模板”色彩

IPEF并未像传统数字贸易协定一样公布具体规则蓝本，但其拥有坚实的数字贸易规则文本基础，即近20余年美国在区域贸易协定（Regional Trade Agreements，RTAs）框架下构建的数字贸易规则体系“美式模板”。“美式模板”数字贸易规则以《美日数字贸易协定》《美墨加自由贸易协定》《美韩自由贸易协定》《美澳自由贸易协定》为代表，其基本特点是高标准、“硬”约束。在数字贸易领域，美国签订的双边和多边协定都具有浓厚的“美式模板”色彩，具体体现为《美日数字贸易协定》与《美国移动和移动支付协议》的规则保持一致，通过对美国签订的双边和多边协定进行比较，发现各个协议条款与《美日数字贸易协定》具有高度的一致性，具体包括不得征收关税、非歧视待遇要求、电子认证和电子签名、个人信息保护、禁止或限制数据本地化、通过电子手段跨境传输信息、开放政府数据和鼓励数据跨境自由流动等方面内容。IPEF区别于传统自由贸易协定的显著特点在于，它不涉及市场准入和关税减免，但其内容仍然与既有美式自由贸易协定的高标准齐平。美国希望通过签订协定的方式将其国内数字经济发展规则转化为国际标准，印太区域则是美式规则全球推广的布局之一。

3.发展状况：IPEF存在先天不足

目前，IPEF还处于谈判过程中，未来的发展状况如何有待观察，但是从已知的文本进行研究，其存在两大先天不足。第一，在约束力问题上，IPEF突出模块化、“软约束”的方法，加入方可根据自身发展状况选择加入的模块3。2022年9月，IPEF首次部长级会议举行期间，印度就以“目前看不到益处”“可能歧视发展中国家”等为由，宣布退出IPEF贸易支柱的谈判。而且，IPEF的生效不需要各成员国国内审批通过，只需要以行政命令的方式签署，因此其约束力也相对较弱。此外，IPEF内容只涉及4个支柱的内容，合作领域范围较窄，其中数字经济规则大多使用“软性”语言，仅提出口号化的合作目标，没有严格的履约标准，更未谈及约束性机制。第二，在吸引力问题上，美国的承诺“口惠而实不至”，IPEF成员国会因为没有美国市场准入的实质性内容或其他贸易特权而缺乏动力。IPEF推出之初，其他成员国更希望美国通过IPEF提供市场准入、降低关税和贸易壁垒以此进入美国数字市场，但该框架忽略各国期望输出数字产品的经济需求。同时，美国在保障劳工权益、透明度、清洁能源、环境等方面标榜的“公平”“高标准”忽视了成员国间的经济发展差距。IPEF为他国设置了诸多束缚，迫使发展中国家与美国经济政策“硬接轨”，明显超出部分国家的国内政策标准和实际承受能力1。

二、IPEF下美国与东盟数字经济合作的战略意图及对中国的影响

（一）IPEF框架下美国与东盟数字经济合作的战略意图

1.坚持贸易保护，复兴国内经济

IPEF是为了服务拜登政府“中产阶级外交”的政策需要，也是为了利用数字经济复苏美国经济的现实需要。一方面，第二次世界大战以来，美国传统贸易政策一直追求高度自由化，结果是美国经济获取的盈利（资本全球化利益的提高）与遭受的“损失”（产业外移和工人失业）之间出现了巨大的不平衡2。因此，拜登政府统一外交政策与国内政策，提出IPEF，缓解美国产业空心化的矛盾，以期保障美国中产阶级利益。这也是IPEF强调美国希望的“以工人为中心”和忽略各国期望的“开放美国市场”的原因。IPEF贸易支柱回避市场准入磋商，折射出美国贸易保护主义立场并未改变，其所推动的是美国贸易保护主义2.0版3。另一方面，据中国信息通信研究院测算，2021年，美国数字经济蝉联世界第一，规模达15.3万亿美元，约占美国国内生产总值（GDP）的59%4。但是，美国数字服务出口占比却低于欧盟、印度和中国。这意味着美国急需达成IPEF，以实现保证跨境传输数据的能力，禁止强制数据本地化，鼓励数据自由流动等目标，充分利用成员国数据资源和数字市场，研发新兴技术，输出美国数字商品和服务。

2.借助东盟市场，阻碍亚太一体化

亚太地区是世界上人口最多的地区，全球经济增速最快，占全球经济体量的三分之一以上，拥有丰富的数据资源和广袤的数字市场。但是，自CPTPP、DEPA和RCEP相继生效以来，美国与亚太地区的经贸合作受到冲击，美国在亚太地区的影响力逐渐下降5。IPEF实际上是以美日印澳“四边机制”（QUAD）为核心的排他性小多边框架，仅包括日本、澳大利亚、韩国等美国盟友以及新加坡、新西兰等新兴数字经济体，而将东盟成员国中的缅甸、老挝、柬埔寨等国家排除在框架之外。美国试图吸引数字经济发达的国家共同垄断世界数字市场，借助东盟的市场输出数字产品和服务，又避免为数字经济发展滞后的国家提供长期的技术支援和经济支持。此外，作为世界上最具发展潜力和发展前景的地区，亚太地区如果出现了一个对外独立、对内联系紧密的高度一体化的经济体，势必将撼动美国的世界霸主地位1。因此，为了阻碍亚太地区形成内部紧密联系的一体化区域经济体建设进程，美国大力推行IPEF，表面将“经济合作”作为诱饵吸引某些亚太国家，实则以政治安全为刀俎，切除亚太国家间的联系，通过地区内部的分裂和对立，破坏地区团结、加剧区域紧张，从而彻底瓦解亚太区域一体化经济体。

3.推广美式规则，维持世界霸权

美国将印太地区作为其在全球推广美式数字贸易规则的重点地区，新加坡、新西兰、澳大利亚、日本和韩国是对美式数字贸易规则接受度最高的国家，直接影响着美国在印太地区输出数字贸易诉求的可能性2。IPEF将填补美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的空白，与《美墨加自由贸易协定》、“美洲经济繁荣伙伴关系”、美欧贸易和技术委员会等一道，形成美国在美洲、欧洲和亚太地区的全球布局联动3。此外，印太地区被美国视为中美博弈的核心区域4。因此，一方面，拜登政府认为CPTPP继承了TPP一系列缺陷，包括难以执行反腐败和劳工章节以及为中国产品“敞开后门”等5。就现存的经贸协定来说，美国只能以参与者的身份加入，无法成为主导者，这明显与美国想要推广美式规则、维持世界霸权的野心不符6。在美国看来，过去的经济框架无法达到维护其霸主地位的目的，需要重新制定“以美国为中心”的新型经济框架。另一方面，美国意图通过加强与盟友的数字经贸合作、共同商定数字治理规则形成一个遏制网络，将中国框定在以“美国为中心”的国际规则导向和秩序之下7。

（二）IPEF框架下美国与东盟数字经济合作对中国的影响

1.阻碍中国数字经济发展

IPEF在数字经济方面主要聚焦于数字技术的研发、数字基础设施的建设，以及数字贸易市场的拓展等关键领域。在数字技术的具体实践上，美国已经通过《芯片与科学法案》《美国电信法案》，这些法案旨在限制中国的华为技术有限公司和5G技术在全球产业发展中的影响力，同时对中国的芯片制造和人工智能等产业造成冲击。此外，美国对外签订半导体供应链协议，组建所谓“芯片四方联盟”，加强“国家安全风险”审查措施，这些行动将对中国数字技术的发展产生影响8。在基础设施层面，美国以“重建更美好的世界”（B3W）和“蓝点网络”（BDN）计划为基础，加大对IPEF成员国基础设施建设投资。在数字贸易市场层面，IPEF提出的高标准个人信息保护、禁止或限制数据本地化以及鼓励数据跨境自由流动等方面的要求会对贸易流动的方式和手段产生更关键的影响。新加坡、日本和澳大利亚等成员国是美式规则的推崇者。当集团内部国家达到统一标准时，强国之间遵守共同的进出口管制和要求进行贸易将会对集团外的国家带来贸易障碍，统一的技术标准和设施也会增加集团外国家的交易成本。因此，集团外国家的贸易会受到抑制，中国输出数字经济产品和服务的国际市场和方式也会受到限制。

2.削弱中国数字规则影响力

美国试图将美式规则在集团内部辐射至其他成员国，并以集团为整体影响全球数字治理规则。一方面，IPEF是美国基于“价值观同盟”形成俱乐部排他式的、灵活的、非对等的国际经贸体系1。集团内的成员国拥有相同的价值观，并且排斥其他非共同价值观国家加入，同时，集团主导者也将以领先优势和发展利益迫使其他成员国作出妥协、达到统一，确保集团主导者掌控规则制定权，最终形成“以主导者为中心”的规则体系。另一方面，新加坡、日本和澳大利亚等成员国是世界数字经济强国，他们之间形成的规则更容易引导世界规则的发展方向2。通过IPEF的作用，这些成员国的数字治理规则将体现为“美式规则”，影响着世界数字治理规则发展方向。中国倡导的数字治理模式与美国自由化的数字治理模式有相当大的差别，若高标准的“美式规则”逐渐成为世界数字治理规则，不仅会削弱中国数字治理模式的影响力，还会使中国陷于世界数字经济发展浪潮的孤立局面。

3.弱化其他区域经贸协定

亚太地区有关数字经济的经贸协定包括CPTPP、DEPA和RCEP，还有亚太地区最具影响力的经济合作机制——亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）。目前，中国已经加入了RCEP和APEC，正在努力推进DEPA和CPTPP的加入进程。IPEF的成员国都有涉及其他区域贸易协定的情况，由于各类协定之间不存在等级分别，极其容易在数字经济领域产生竞争关系3。首先，APEC包含了IPEF的所有成员，其中加拿大和墨西哥本就与美国捆绑，IPEF排除了中国和俄罗斯，而印度本身就未参与IPEF贸易支柱。如果美国通过IPEF给予成员国更多的技术支持和经济帮助，可能会减弱APEC合作机制的影响力，达到孤立中国和俄罗斯的目的。其次，DEPA是仅以数字经济为主旨的贸易协定，IPEF不仅议题更丰富而且成员更多，有关数字经济规则的构建也会更全面。DEPA和IPEF是并行关系还是替代关系，新加坡和新西兰的态度尤为关键。最后，RCEP与CPTPP是综合性经贸协定，仅就数字经济领域的规则而言并不如IPEF般细化，且成员国之间存在很大重合，不排除将来可能受到冲击4。经贸协定交叉重叠带来的“意大利面碗效应”，使得中国加入数字经贸协定的环境日趋复杂。

三、中国与东盟数字经济合作的现状与挑战

（一）中国与东盟数字经济合作的现状

1.宏观政策合作层面

在宏观政策的鼓励和支持下，中国—东盟数字经济合作的进程正稳步推进。从小范围合作来说，澜沧江—湄公河合作（以下简称“澜湄合作”）机制发表的《澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议关于澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接合作的共同主席声明》，旨在探索加速澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”的整合，致力于加强互联互通、数字经济和科技创新方面的合作，共同促进澜湄流域的经济发展带建设。大湄公河次区域经济合作机制（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation，GMS）的成员方深入讨论了多项议题，包括加强次区域内的数字经济合作、高质量执行RCEP等区域自由贸易协定、促进地方政府间的合作以及加强与发展伙伴的合作，并通过了《打造数字连接的GMS经济走廊——GMS成员关于加强数字经济合作的倡议》。从大范围合作来说，东盟与中日韩（10+3）合作机制制定的《东盟与中日韩（10+3）合作工作计划（2023—2027）》，强调加强数字贸易、中小微企业、互联互通和数字赋能等方面的合作，并对数字经济发展提出专门要求，包括有效弥补“数字鸿沟”、发展数字基础设施、加强数字互联互通、促进跨境数据流动和推动技术变革等方面。中国—东盟自由贸易区3.0版的第三轮谈判已经结束，从自由贸易区1.0版到3.0版，从传统经贸领域扩展到数字经济等新兴领域，这标志着中国与东盟的合作领域正进一步深化升级1。此外，早在2020年，《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》就已发布，其包括深化数字技术的应用、加强数字基础设施合作、支持产业数字化转型升级、推动智慧城市创新发展、深化网络空间合作和推进网络安全务实合作等6个方面的内容。

2.具体协定达成方面

中国—东盟数字经济合作仅以倡议形式发布，并未签订专门性的数字经济合作协定。《中国—东盟全面经济合作框架协议》包含3个部分的内容，其中，《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》具体规定货物贸易关税削减和取消模式，还有原产地规则的相关内容；《中国—东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议》主要涉及服务贸易市场准入限制和国民待遇限制的内容；《中国—东盟全面经济合作框架协议投资协议》则是关于投资的国民待遇、最惠国待遇、投资促进与便利化和例外条款等内容。同时，中国与东盟同为RCEP成员，双方的数字经济合作都将遵循该区域贸易协定的规则。RCEP有关数字经济的内容集中规定在第十二章，涵盖了一系列重要内容，包括倡导无纸化贸易、电子认证和签名以促进贸易便利化，强调数据安全、信息保护和有效监管以创造一个有利的发展环境。此外，协议还促进通过电子方式进行跨境信息传输以支持跨境电子商务的发展，并包含了争端解决的相关条款2。RCEP有望在美欧主导的数字经济模式之外提出“亚洲模式”，但为了兼顾数字化弱势国家设置了例外条款，其中，柬埔寨、老挝和缅甸要求五年内不适用第十二章部分内容，导致了区域内合作尚未统一。此外，新加坡作为东盟数字经济发展的领头羊，其签署的DEPA也必将影响东盟未来的数字经济合作走向。DEPA作为全球首个数字经济专项协定，既包括数字贸易便利化和维稳数字经济发展环境措施，还包括数字产品、数字技术和数字身份等方面的内容。DEPA不仅对RCEP中的数字经济规则进行了深化和扩展，并且还结合缔约方数字经济发展的优势特点纳入了RCEP中未涉及的新规则，在数字经济治理方面表现出更高的水平和更大的雄心3。

（二）中国与东盟数字经济合作存在的问题与挑战

1.合作协定有待完善

首先，RCEP覆盖东盟10个成员国，是当前中国与东盟数字经济合作的主要规则，但在具体实施过程中仍存在不足。第一，内容完整性不足。数字经济内容集中于电子商务一章，仅包括数字经济发展的基础性规定，未涉及数字产品、数字技术和源代码等数字经济新兴的重要议题。第二，内容准确性不够。RCEP既强调数据跨境传输，又重视数据自由流动与国家主权安全的平衡，但具体的数据跨境传输实施细节仍然处于模糊状态，因此，在实际操作过程中仍然面临诸多风险和难题。第三，统一区域合作难度大。首先，RCEP作为规模最大的自由贸易协定，仅就东盟内部10个成员国来说，数字经济发展理念不一，发展进程各异，统一区域的内部数字经济合作理念和发展措施是一个重大关卡。其次，虽然中国在推进加入DEPA的进程，但DEPA仅包括东盟成员国中的新加坡，且DEPA的高标准和高要求难以适用于其他东盟成员国，因此，难以通过DEPA直接引导和规制中国与东盟的数字经济合作。最后，《中国—东盟全面经济合作框架协议》的内容并未直接涉及数字经济合作，而双方数字经济合作伙伴关系的建立仅停留在倡议状态，缺乏进一步推动双方走向互利共赢的合作协定。

2.“数字鸿沟”难以弥补

IPEF以高标准著称，但其成员国仅涵盖东盟成员国中数字经济发展较快的国家，排除了柬埔寨、老挝和缅甸等数字经济弱势国家。不论是数字经济发展基础，还是数字经济治理规则，东盟成员国之间的数字经济发展差距较大，区域“数字鸿沟”明显，数字经济发展呈分化状态。一方面，弱势国家数字经济发展尚处于起步阶段，数字化基础设施建设不完善，缺乏新兴技术支持，数字经济发展基础薄弱，进度缓慢。此外，弱势国家数字治理水平比较落后，国家内部数字治理法律规则缺位，区域内部数字治理规则尚未统一。国家内部在个人信息保护和数据跨境流动等方面的法律规定不够完善，不仅使国内数字经济发展存在风险，而且难以对接国际标准，推动区域统一与合作。由于国家内部的规则缺位使得区域治理规则无法统一，无法引导域内竞争转化为合作，加剧域内数字市场竞争，区域内部合作受阻。另一方面，优势国家数字基础设施完善、人才储备丰富，数字经济进一步深化发展的基础深厚。在数字治理方面，“美式模板”影响深刻，形成了制度垄断，弱势国家处于被动妥协地位1。

3.大国博弈阻碍合作

美国希望通过IPEF取代RCEP，向亚太区域输出美式规则，进而输出数字产品和服务，占领亚洲数字市场。当前，全球数字经济发展主要由美国与欧盟引领，形成以美国为首、日韩跟随的“美式模板”和区域高度一体化的“欧盟模板”。亚太地区数字经济未来的发展方向，是要模仿既有模板，还是创设出“亚太模板”，备受美欧日韩等国家的关注。IPEF与RCEP成员高度重合，内容相互包含，试图替代RCEP成为美国向亚太输出美式规则的工具。此外，东盟既有新加坡等数字经济发展优势的成员国，又有广阔的数字市场和数据资源，成为亚太地区数字经济发展和数字治理的关键方。美国不仅以国家安全为由，阻碍中国高科技企业进一步发展及开展对外合作，而且利用IPEF联手部分东盟国家对中国的投资、技术输出及友好合作进行孤立，试图封锁中国与东盟的合作渠道。

四、中国与东盟数字经济合作的路径与策略选择

（一）完善中国数字经济规则

中国应结合实际，加快与RCEP、CPTPP、DEPA等数字经济规则对接，构建数字领域保护机制，努力提高数字治理水平。一是探索跨境数据自由流动方式，对接RCEP跨境数据自由流动和数据存储非强制本地化规则。目前，中国仍采取限制跨境数据自由流动和数据存储本地化的传统方式，其背后的原因在于对数据的保护措施不够充分，应依据《中华人民共和国数据安全法》《数据出境安全评估办法》等，不断完善数据出境管理措施，释放经济型数据要素价值1。二是加强数字权益保护，对接CPTPP在线消费者权益保护、数字产品非歧视待遇、数字产品知识产权保护和个人信息保护规则。在数字产业化和产业数字化的数字市场中，只有合理协调各方权益，才能维护数字市场秩序，推动数字经济可持续性发展。三是推动创新型数字治理规则，对接DEPA高水平数字创新共享机制。创建数据监管沙盒机制，赋予数据创新和数据共享监管豁免权，签订数据共享协议，鼓励跨境企业数据交流共享，构建可信数据共享框架，发挥数据中介机构的数据共享桥梁作用。

（二）巩固数字合作伙伴关系

中国与东盟的数字经济合作要以既有的数字经贸规则为主导，完善合作方式、深化合作内容，又要推动协商签订“中国—东盟数字经济合作协定”，以提高合作的精确度。一是要充分利用已有的澜湄合作、GMS和东盟与中日韩（10+3）等合作机制进行充分的对话与交流，将双方数字经济未来合作领域和发展方向作为对话焦点，共商发展格局，合作过程中探讨各国实践难题，共建数字经济发展环境。二是要充分利用好既有的数字经贸规则。RCEP是打破美国IPEF封锁中国和分裂亚洲的重要突破口，是亚太地区规模最大的自由贸易协定，也是实现亚太区域一体化的制度性经贸安排。但是，RCEP在数字经济规则方面的内容仍有待完善，仅规定基本的数字经济规则，缺乏数字新兴重要议题。因此，要在合作的过程中加强区域对话协调合作内容，并在实践过程中补充完善RCEP数字规则，逐步打造更全面、更高水平的亚洲数字经济规则。三是应当逐步推动中国与东盟数字经济合作协定的制定和签署。由于东盟内部发展差距较大，可以采取分国别、阶梯化合作的方式。对于缅甸、老挝和柬埔寨等国家，侧重于数字技术和数字基础设施方面的合作；对于新加坡等国家，则应更偏向于新兴数字议题和数字治理方面的合作。

（三）共谋数字发展全球规则

中国与东盟应抓住数字经济发展机遇，打造出适用于发展中国家的数字经贸和治理规则，突破霸权国家不公平的垄断和压迫，营造公平、可持续的数字发展环境，发出自己的声音，在找到属于发展中国家的数字发展道路的同时惠及全球发展中国家。一是利用既有的数字经济协定。RCEP、CPTPP和DEPA均涵盖数字贸易规则，各国可以根据各自数字经济发展的进程和治理理念选择加入任一协定，增强加入协定的灵活性。通过参与这些协定，不仅能推动自身的数字经济发展，还能参与完善协定内容，指导未来的数字合作。这样有利于推动建立更公平、更平衡的国际数字经济关系，有助于各国掌握数字治理的主动权和话语权，避免在全球数字经济体系中被发达国家边缘化，或被迫接受一个高度自由化的数字经济体系。二是利用现有的数字合作方式。中国作为“一带一路”倡议的发起者，可通过“数字丝绸之路”加强与共建国家的数字经济合作，分享其在数字基础设施建设、电子商务发展和智慧城市建设等领域的技术和经验。

五、结语

目前，IPEF启动已经两年，美国在数字经济领域的规则形成以《美日数字贸易协定》《美墨加自由贸易协定》为代表的“美式模板”，IPEF数字经济领域初步的框架安排吸收了既有范本，规定比较全面。然而，IPEF并非仅以促进经济合作发展为目标，其背后隐藏了美国阻碍亚太一体化进程、推广美式规则、维持世界霸权的战略意图，必然会对中国与东盟的数字经济合作产生影响，并引发新的问题和挑战。IPEF数字经济协议的文本仍然处于建构之中，中国要抓住数字经济发展机会，统筹国内国际两个大局，提前做好应对策略，为惠及全球数字经济发展贡献“中国智慧”。

（责任编辑：刘" 娴）

The Impact of the Indo-Pacific Economic Framework on China-ASEAN Digital Economy Cooperation and Its Response

Chen Zhe1、2 and Wang Yuhan1 （1.Southwest University of Political Science and Law;

2. China-ASEAN Legal Research Center， Chongqing， 401120， China）

Abstract： With the dawn of the digital era， the digital economy has emerged as a pivotal force reshaping the global competitive landscape， where the crafting and dissemination of digital rules become critical for nations to enhance their global leadership and seize the digital market worldwide. The United States has initiated the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity （IPEF） across Asia and Oceania， aiming to extend the reach of American-style regulationsthrough a comprehensive economic cooperation framework or committee， thereby filling the void in global digital rules with American norms to steer the future direction of digital economic development and sustain American hegemony in the digital era. The digital economy aspect of the IPEF encompasses digital environment， emerging technologies， infrastructure， regulatory measures， and sustainable development， continuing the ethos of previous U.S. Indo-Pacific strategic reports and synchronizing with the high-standard digital trade rules primarily exemplified by the U.S.-Japan Digital Trade Agreement. While promoting high-standard cooperation， it neglects the market access needs and the actual capacity of ASEAN countries， which essentially serves to uphold trade protectionism， hinder Asia-Pacific integration， and promote American standards. The realization of U.S.-ASEAN digital economic cooperation under the IPEF will not only utilize investments and digital technology exports to obstruct digital cooperation between China and ASEAN， but also export digital development concepts to ASEAN， deepening the digital divide between China and ASEAN and undermining the digital economic partnership formed around the Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP）. Consequently，China should strategically align both domestic and international perspectives， refine its digital economy regulations to fully meet international standards， strengthen digital partnerships with detailed cooperation， collectively pursue global digital development rules， and co-create a new paradigm for digital development.

Keywords： Indo-Pacific Economic Framework; digital economy; digital governance; China-ASEAN digital economy cooperation

[基金项目]重庆市社会科学规划项目“数字人民币应用场景中数据保护法律问题研究”（2023NDQN17）、重庆市新型犯罪研究中心研究项目“澜湄流域跨境犯罪防控的法治合作机制研究”（24XXFZJ05）

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