全过程人民民主视域下民意表达制度化的路径机制研究

汪仲启 杨洋

［摘要］在民意表达与政府决策和回应之间构建有效的制度化衔接机制，是发展全过程人民民主的一个重要途径。在制度性平台基础上嵌入公众参与和民意表达机制，公众可以通过不同方式向政府部门“传递”自身意见与建议，影响政府决策、治理议程和资源分配。在信访制度基础上，嵌入人民建议征集制度可以有效拓展民意表达的路径，建立人民建议征集办公室实现“有门参与”，提高公众参与的主动性促进“有意参与”，搭建多元参与平台保障“有路参与”，构建资源分配与监督反馈网络达成“有效参与”。赋权要素是法定基础，平台要素是制度前提，主体要素是动力之源，资源要素是效用保障，四大要素共同构成民意表达制度化的路径机制。

［关键词］全过程人民民主；参与式民主；人民建议征集；民意表达

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）06-0043-10

一、 问题的提出

现代政治主要是国家的政治。现代民主所要处理的最核心的关系就是国家与人民的关系。马克思一针见血地指出：“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了。”［1］（P316）现代国家普遍建立起规模庞大、结构复杂的科层体系，国家治理的复杂性和专业化程度今非昔比。在这样的情况下，国家制度如何“真正表现人民的意志”成为现代民主的一个核心问题。以“选举”方式对治理者集团进行定期轮替，可以一定程度化解大规模现代国家实行直接民主所难以避免的规模难题、效率难题和“多数人暴政”难题，但同时使国家与社会之间本应有的有机体关系被简化為一种具有交易性质的“委托-代理”关系或蜕化为一种敌对性质的“冲突-对抗”关系。因此，单纯的选举，不仅无法概括国家与社会之间全部的民主含义，也无法建立二者之间健康的有机联系。对现代国家而言，真实有效的民主实践体系的基本要求，是在国家和社会之间建立充分、多样、高效、直接的意见交换机制，从而使民意有实现的制度基础［2］。

党的二十大报告指出，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务［3］（P37-38）。从国家与社会关系的角度看，发展全过程人民民主的一个重要维度，就是重视公众参与力量在政府决策及社会治理过程中所发挥的重要作用。公众可以通过不同方式向政府部门“传递”自身意见与建议，“民意”被纳入决策和治理议程后能够促使政府采取行动，分配相应资源来解决社会问题。因此，在民意表达与政府决策及回应之间建立有效的制度衔接机制，成为发展全过程人民民主的一个重要途径。

二、 有序表达：中国参与式民主实践的内在约束

当代西方主流民主理论可分为两大流派：一是代议制民主理论，认为民主是一种通过竞争性选举产生政治家的政治方法和制度安排；二是参与式民主理论，该流派批判精英民主理论并认为选举并未反映民主的本质，自由和个人的发展应当依靠公民不断地直接参与国家事务而实现［4］。

参与是任何民主活动的基本特征，但相比以投票选举为主要技术工具的“一次性”参与，以民意表达为主要实现形式的“连续性”参与更贴近民主的本质。佩特曼提出，“民主不仅被看作是一套全国性的代议制，也是一种我称作为参与性的社会”［5］（P18），可见民主政治更多涉及人们的生活场景，而不是传统地存在于政治领域，“只有当个人在当前的社会中有机会直接参与决策过程和选择代表，他才有希望控制自己的生活前景以及自己周围环境的发展”［5］（P103）。不同的民主国家在进行制度设计时，产生了具有本土特征的民主实践模式。然而，无论何种民主实践，“参与”始终是表达民主本质和关键形式的核心要素。进而言之，参与是参与式民主得以确立的首要依据，“民主政治的核心问题是人民的政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径”［6］（P138）。

在西方语境下，参与式民主是对代议制民主的重要补充和修正，而非替代。本杰明·巴伯指出，参与式民主是一种强势民主，这些制度必须与现代社会的代议制相辅相成，并与之相适应……强势民主的实践只能作为自由主义民主的修正［7］（P299）。可见，参与式民主在某种程度上修正了代议制民主的绝对主导地位，同时对代议制民主存有的诸多漏洞提出相应的修补方案。但本质上，参与式民主是在代议制民主主干上生出的枝蔓，甚至可以说参与式民主因代议制民主而存在。与主要关注“选人”的代议制民主不同，参与式民主理论以公民参与公共决策为核心，强调积极参与对公民自身的发展至关重要［8］，更多涉及政府与社会的关系问题。在现代社会，人们不断追求公平、公民权及公民满意度，这也呼吁政府提高回应性、责任性与民主性。参与式民主理论的深化与拓展，催生了如参与式治理等实践应用，其作为一种政治实践的技术，力图合法有序增加政府治理过程中的民意表达和民意吸纳。

参与式民主强调在具体的政治议题中“多数人的参与”。佩特曼对少数精英参与政治生活和由“国家层面”代替“人民同意”的政治制度进行批判，认为少数人的参与是违背现代政府的合法性原则的［5］（P98）。更有甚者，参与式民主不仅关注如何使公共权力的决策民主化，而且强调民主参与本身作为一种积极的社会生活方式［9］。但需要注意三点。一是参与式民主不是对直接民主的回归，其强调的是一种限度性参与，参与必须是指参与过程，这里指决策环节中的参与活动。二是参与式民主强调共同体认同，将参与建立在个人对社会公共利益认同基础上，强调与他人集体行动实现共同目的［10］。三是参与式民主关注公民参与议题的直接绩效。科恩阐释道：“民主是一种社会管理体制，在该体制社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”［11］（P10）公民在参与的基础上，关注参与的积极后果与治理效能，更关注对实际议题的解决效能。也就是说，参与式民主理论与实践，在参与形式、参与范围、参与效能等方面对代议制民主进行了修正和补充。

20世纪90年代末期，参与式民主和协商民主等现代民主理论进入中国学界，尤其是协商民主很好地契合了中国的合意性政治结构［10］。有学者认为，参与式民主的价值契合我国政治体制改革的诉求，通过公众参与控制权力的运作，最大限度地实现民主，并在权力的运作中注入足够的公共性元素［12］。因此，参与式民主理论一经引入，便与中国的民主实践不断融合。如浙江温岭的“参与式预算”，就是搭建民主恳谈制度平台实施预算改革，扩大了公众参与政府决策的广度和深度，深刻地影响着中国基层民主的发展［13］。社区参与式治理通过意见表达、骨干动员、组织赋权、社区认同等环节，推动多主体不断互动，最终实现党政社的有机衔接［14］。在我国的治理实践中，参与式民主具有十分重要的整合功能，能够调和社会群体对政府决策的接受度和执行度，从而化解矛盾，避免社会冲突的产生［15］。

我国的民主发展面临参与扩大和有序表达之间的张力。近年来，参与式民主实践为我们在选定代表、设定议题、信息公开、沟通协商等方面提供了有利的机制和经验支撑。在充分借鉴国外研究成果的基础上，国内学者关于参与式民主的实践机制的研究主要集中于两个要素。一是平台要素。参与式民主在基层治理的实现，需要以一定的制度性平台为依托。例如，温岭将“民主恳谈”平台与人大制度结合，基于民主恳谈的平台，结合人大制度，以预算改革为突破口，实现人民群众政治参与从体制外到体制内的拓展［13］。网络技术给中国特色参与式民主——群众路线提供了实现平台与崭新契机［16］。相比人大这样的制度性平台，网络平台的参与所隐藏的风险和压力显然更大。二是主體要素。参与式民主以公民参与为核心，参与式民主理论强调公民是直接参与的主体，公民参与是分析民主的关键要素，即公共决策部分由选举产生的公民代表制定，部分由公民自己直接参与制定［17］。我国的参与式民主模式体现为党领导下的以公众为主体的有序参与［18］，参与主体多元化。如“民主恳谈”的主体不仅有政府内部职能部门，还包括党委、社区、村民自治组织、企事业单位、社会团体和群众个人等。

值得注意的是，参与式民主存在一定的“依附性”，即参与活动通常需要依附一定的制度性平台才能实现。在西方，参与式民主依附于代议制民主的肌体之上发挥作用，即民主运转以代议制民主为基底，以参与式民主为补充。在我国参与式民主实践通常需要“附着”在某些正式的制度性平台基础上。一方面，所谓“公众参与”，本质上是公众参与公共事务的治理进程，而国家机构是负责公共事务治理的核心主体；另一方面，将公众参与纳入一定的制度性平台，在扩大参与范围和参与深度的同时可以确保参与压力得到有序释放，从而避免由“参与爆炸”、参与无序带来的政治成本。因此，公众参与受到制度化和有序化的内在约束，而无序的大众参与特别是街头政治受到严格的抑制。

我国建立了包括人民代表大会制度、政治协商会议制度、基层群众自治制度、司法制度及信访制度等多种制度在内的正规化民意沟通形式，诸如基层立法联系点、参与式预算、参与式规划等创新实践，都是依托法定的制度性平台而创设的。在诸多民意交互机制中，信访制度作为具有中国特色的民意表达机制，成为丰富发展全过程人民民主实践体系中十分重要的一种参与式民主形式。在这个制度机制下，公众不仅可以向政府表达诉愿，政府也可以通过主动征集人民群众对经济发展、建设规划、政府工作、社会事业等方面的建议，或者就决策议程中的专项问题征求公众意见而扩大公民有序政治参与渠道［19］。从这个意义上而言，在信访渠道内建立的人民建议征集制度是对信访制度原初的“公民救济”功能的一种重要拓展和补充，使信访制度获得“公民有序参与”的民主制度价值。正是在这一过程中，人民建议征集制度作为一种收集人民意见和诉求的制度化机制被纳入政策创新议程，成为党和政府以一定的渠道主动征集群众意见进而践行全过程人民民主的一种重要制度形式。

三、 功能拓展：信访平台基础上公众参与的多维实践

参与式治理作为治道变革与社会管理创新的一种路径，被广泛应用在社会实践，但蕴含在这一进程中的参与压力和有序表达之间的张力始终是任何民主创新机制所无法回避的重要问题，即民意表达机制通常必须“嫁接”在现有的制度性平台之上，以实现有序参与之目的。我国一些地方在信访制度原有的“诉愿表达”功能基础上，拓展常规的民意表达制度体系，建立具有多重参与功能的人民建议征集制度，打造具有独特民主功能的制度化公众参与路径机制。上海作为社会治理创新的“试验田”，建立了人民建议征集办公室并通过了《上海市人民建议征集若干规定》，各区人民建议征集办公室随后陆续成立，在全市16个区展开人民建议征集工作。其中，C区以建立“人民建议征集办公室”为抓手，在基层治理中构建起一套较为完整的公众参与机制。

（一）有门参与：建立“人民建议征集办公室”

在有序表达的约束条件下，我国的公众参与活动必须纳入一定的法定渠道，因此，必须明确相应的参与路径，否则公众参与将“不得其门而入”。2020年12月，上海C区以原有信访制度为依托，揭牌建立“人民建议征集办公室”，通过设立征集联系点，实现居民区、街区、楼宇园区全覆盖，逐步推进与人民建议专项征集议题有关的重点工作部署，明确了具体的责任主体，使人民群众“参与有门”。

“人民建议征集办公室”主要收集与公众生活相关的问题反馈，并进行全过程追踪、全流程闭环处理（见图1）。街道办事处领导人民建议征集办公室的总体工作部署，与党政办、信访办进行协同联动，充分利用党政办与信访办的现存资源，以信访处、党群服务站为依托，坚持统筹联动；在各办公室、下属部门的共同参与下，有序推进人民建议征集工作。对人民反馈的意见进行“收集—分析—派单—处置”全流程闭环处理；对综合性建议集中优势资源推动解决；对普遍性建议纳入工作制度性安排。与此同时，实现“广泛征集+专项征集”相结合，在日常工作室“广泛征集”公众生活中的痛点、困点的同时，对社区治理难点和民生关注热点开展“专项征集”工作，形成广泛征集和专项征集相结合的良性循环，实现民意表达的责任对象明确化。

（二）有意参与：公众参与的主动性

制度化的参与机制虽然有助于降低“参与爆炸”“参与失序”的风险，但容易引发“低度参与”“参与赤字”等问题，即参与主体的主动性构成参与机制有效运转的重要前提。习近平强调：“尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师……使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”［20］从理论上讲，人民建议征集制度是政府将自我角色回归到“服务”维度上的一个重要实践。公众参与人民建议征集制度，一方面，有助于激发公众的主人翁精神，推动公民从“原子化”个体的社会角色转变为趋于地缘、业缘构建的社区共同体，进而加强公民的表达意识；另一方面，公众可以通过运用宪法和法律赋予的权利，反映自己在政治上的诉求，实现政府与人民之间的互动与交流。但实际上，只有与自身利益高度相关的议题才能真正激发公众的参与热情。实践表明，越是与公众生活密切相关的议题，越能够激发公众的参与意愿，使其更加理解公共利益与私人利益之间的关系，以此强化公众的公共意识，推动公众参与公共决策的民意征集过程。与此同时，要积极展现民意参与成效，提升公众的参与效能感，激发民意参与的热情与动力。

人民建议征集主要聚焦人民群众关切度高的生活性议题、治理性议题，如把人民建议征集联系点与党群服务中心结合起来，对于加装电梯、公园绿化建设、社区美好生活圈等社区治理议题。人民建议征集工作点通过党建引领，充分利用现有资源，在工作中积极探索“提、议、定、办、评”五步工作法，形成群众提要求建议、街道搭协调平台、部门促问题解决的工作链，对于公众提出的建议，深入探讨其可行性，使人民智慧中的“金点子”能够真正转化为城市治理的“金钥匙”。对于各个层级规划编制的民意征集工作，主要是建立“建议项目工程”或实施“为民办实事项目”等专项征集活动，通过区级门户网站、“随申办”App、官方微信公众号及书信等线上线下载体，以公开透明的方式进行征集。公众充分发挥主人翁作用，主动聚焦政策措施空白点、日常生活关切点、安全管理风险点等，提出解决、整改、完善的意见建议。

（三）有路参与：搭建多元参与平台

多元便捷的参与渠道是激发公众参与热情，提升公众参与频率和质量的重要条件。在强调通过沟通协商达成共识的情况下，参与平台的搭建往往对民意表达质量有着决定性影响。因此，为保证民意沟通的充分性，国家与社会的民意交互渠道应当是多层次、多维度的，我国的民意表达机制构建注重拓展多元参与渠道，形成包括党委、人大、政府、政协等参与渠道，保证参与路径的畅通（见图2）。

人民建议征集工作体现在三个方面。一是设立实地人民建议征集点，搭建民主议事平台，将人民建议征集与社区治理相结合。街道依托党群服务站、新时代文明实践站、人大代表联系点等载体设立人民建议征集联系点，搭建协商民主议事平台，聚焦民生实事项目征集人民意见，实现众人事众人商；将人民建议征集融入“三会”制度，通过听证会、协调会和评议会，与基层党组织和居委会引导社区自治融合为一体。二是积极利用互联网技术搭建数字化平台，完善网络征集意见的渠道。互联网技术带来的资讯传播与沟通方式的变化，改变了传统意义上的知识和信息不对称，更新了人际互动和接触交流的含义。在数字化政府变革背景下，公众直接参与的适用范围和应用领域不断扩大。公众不仅可以通过政府门户网站投递建议，还可以利用政务App、微信公众号、市民热线等政务新媒体的“云征集”功能进行民意参与。如C区在实践中创新征集方式，在推进“15分钟社区生活圈—人民城市”项目的过程中，以“人民城市的上海样本”系列访谈这一新媒体手段，积极探索并宣传人人参与社区建设治理的“新华样本”，通过全面拓宽人民建议征集途径，搭建高质量参与平台，探寻“全过程人民民主”在基层的实践经验。三是坚持党建引领，深化民主自治。公众通常对与自己生活密切相关的政策议题较感兴趣，社区治理通常会诱发民意表达。同时，创新以楼宇党建引领楼宇“善治”，在楼宇设立基层立法联系点、楼宇联络站，探索为楼宇企业员工解难题办实事的新途径。针对楼宇企业员工普遍反映的交通不便、劳动法规不健全等问题进行对接沟通，发动更多的社会力量参与楼宇治理，推动各方资源共同解决问题。

（四）有效参与：资源分配与监督反馈

民主不是装饰品，而是用来解决问题的。所有公共问题的解决，势必要求投入一定的资源。当公众具有了身份认同，愿意参与公共事务进行民意表达之后，就应当实现资源的整合与分配，为公共议题的解决提供强大的资源支撑。有效的全过程人民民主和公众参与机制要求构建多元化的资源网络，挖掘各方面的人力、物力、公共服务等资源，增强民主机制的落地能力和造血功能。如C区有居民提出，能否在辖区内一条主干道上架设过街天桥，满足行人安全通行的需求，但架设天桥的审批和施工权限都在区有关部门。为满足居民的民意要求，街道主要领导多次会同区规资局、建管委、交通部门协商，并发动辖区内单位提供部分经济支持，最终使这一动议得以顺利实施。意见提出者参与工程建设全过程，不仅需求得到满足，后续的想法也可以直接跟设计团队、施工团队沟通。可见，民意表达往往只是公共议题的起点，民意最终能否实现，很大程度取决于资源的分配情况。因此，无法进行有效的资源整合与分配的民意表达机制是不健全、不完整的。

参与主体监督权的落实是推动形成参与闭环、提升民意表达实效性的重要工具。对于面向公众的建议征集项目，收集民意反馈可以对政府治理效能及意见征集工作的反馈、评价与社会问责形成整合。一方面，公众在民意参与之后能够跟进建议的采纳情况，了解建议是否有效，提高参与积极性；另一方面，政府向社会公开民意征集项目的后续进展，有助于公众了解该项目的具体措施与目的，克服不确定因素，推动公共问题的解决，有利于政府政策项目的有序、高效推进。人民建议征集制度突破传统单向性评价机制，这将公共政策制定與执行过程尽可能放在那些被政策影响的公众可以全程参与的位置上，保证政府的公共项目在回应公众需求时更具弹性，灵活回应变化。将“民意评价”纳入政府绩效考核机制，要做到有效参与，双向互动。全过程人民民主涉及民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督全过程，民意项目的整个过程涉及民意发起、议题形成、意见协商、项目推进、监督反馈全过程。建立监督、评估、反馈机制，实现公共事务执行过程透明化，完善民主监督制度，确保公共事务执行公开化，为不同参与者提供表达利益诉求的渠道和合理的监督方式。

四、 要素构成：民意征集制度化的闭环体系

参与式民主理论为人民建议征集作为一种有效的民主形态提供了重要的合法性依据，也为构建人民建议征集的制度化框架提供了重要的分析性要素。但参与式民主实践中的“平台”和“主体”要素，不足以构建民意表达制度化路径机制的完整分析框架。基层治理中的公众参与是一个由平台、主体、赋权、资源等多重要素构成的闭环体系（见图3）。

（一）赋权要素：民意表达的法定基础

公众参与是公众行使自身公共事务参与权的行为。参与式民主强调对公众参与的“赋权”，即强调通过政治、立法上的赋权，使公众获得机会表达自身意见、施展自身才能，分析讨论与自身相关的政策，从而促进决策的制定并采取行动，最终实现人民民主、促进社会和谐稳定发展。除此之外，在我国的治理实践中，“赋权”意味着中央和上级政府赋予推动相关改革举措的合法性。

参与和表达是我国公民的基本权利。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”可见，倾听人民的意见和建议是我国国家机关的宪法义务。同时，向国家机关提出批评建议是我国公民的宪法权利。公民或组织的合法权利受到公权力侵犯时，可通过信件、走访等方式反馈实情、表达意愿、寻求补救，接受信函访问的机关通过各种直接或间接的手段协调、协助和督促构建一种法律制度，使他们能够及时有效地恢复其权利［21］（P151）。通过制定法规赋权于民，人民当家作主，政府从原来的“主导者”转变为“组织者”，公众从原来较为被动的“旁观者”“接受者”转变为主动的“参与者”。赋权要实现自上而下的权力赋权与自下而上的能力赋权，通过权力赋权改变政府直接领导和强行介入的状态，权力不断“下移”，公众有权利参与政府决策和社会治理过程；与此同时，公众有渠道表达自己对公共政策的意见和看法，弥补了以往专家决策可能存在的对具体情况考虑不周的情况，可以说是一种能力的“上移”。

在中国语境下，政治话语同样具有重要的赋权功能，特别是对于推动下级部门的改革具有重要意义。2019年11月，习近平提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念［22］。2020年6月，上海明确提出要把握人民城市的主体力量，聚焦人民群众的需求，让人民有更多获得感，打造共建共治共享的社会治理共同体。2020年7月，上海市人民建议征集办公室正式揭牌，与市委市政府信访办公室合署办公，各区人民建议征集室随之陆续成立，人民建议征集工作开启了助力人民城市建设的新征程。2021年7月1日，我国首部省级人大为人民建议征集制定的地方性法规《上海市人民建议征集若干规定》出台，为人民建议征集工作增添了法律效力，提供了更为精准有力的专项法治保障。该法规强调坚持全过程人民民主，公众参与、民意表达成为政府部门进行城市治理的主要“智囊团”和“金点子”，民意征集在实践中走向制度化，将人民建议征集作为贯彻落实“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念的工作方式方法，完善人民建议征集信息系统，通过嵌入社区党群服务站、文明实践站，充分发挥12345市民服务热线和门户网站、“随申办”移动端等政府新媒体的“云征集”功能，依托“一网通办”“一网统管”平台，依托市大数据资源平台，推进人民建议征集制度工作信息的平台共享、信息互通。市区两级人民建议征集办公室大力组织推动“人民建议征集制度”嵌入社会、走入社区，不断拓宽建议渠道，把人民群众的智慧经验收集起来，使群众的好建议转化为好政策好措施，转化为城市发展的有效实践。

（二）平台要素：民意表达的制度前提

参与式治理认为，民意表达的利益诉求是多元化的，需要广泛的渠道和平台进行整合，才能使民意表达从“书面”走向实践。平台构建与规范路径是在保障民主权利的基础上，为多元主体建立一个表达建议、解决冲突、向上沟通的平台。制度化、规范化的人民建议征集制度平台建设，对于推动协商民主法治化、发展全过程人民民主、用制度体系保证人民当家作主具有重要意义。新时代，人民建议征集制度是实现人民当家作主内涵与实践形式的延伸，也是人民参与国家和社会治理渠道多样化发展的体现［23］。

人民建议征集制度平台是多元化的。一是机构平台。信访办设立人民建议征集办公室，是在现有信访制度基础上的平台建设，不仅是对信访制度进行功能拓展，而且是对民意表达进行制度化的重构与规范。人民建议征集办公室与市信访办人民建议征集处平台相连、信息互通，可以通过对信访个案中存在的共性进行总结，把握个案中的矛盾点，推进党委和政府科学决策、民主决策，从而推动政策的完善和矛盾的批量化解决，并从政策源头上降低信访问题的发生率。二是媒体与网络平台。人民建议征集办公室不仅可以通过公开媒体汇集人民群众意见类来信，还可以通过一些内参渠道反映民意。搭建民意反馈线上平台，畅通民意网络表达渠道，化“被动”为“主动”向公众征集意见。同时，人民建议征集议题的办理进度和成果要向意见表达者进行反馈；人民建议征集办公室要定期刊登政策制定过程相关进展，针对公众反映现象背后的根源性问题进行分析，为制定政策措施夯实根基。三是奖励平台。建立人民建议征集奖励制度，鼓励公众表达民意，定期评选奖项并给予奖励，由相关专家对“优秀提案”进行评估，组建优秀建议人团队并发放聘书。通过一系列的管理方式和平台搭建，为公众提供多元参与的途径与平台，不断提高公众民意表达的积极性、主动性，畅通民意表达渠道，构建“全渠道、全市域”的人民建议征集网络，把“知民情、汇民意、解民忧”的触角延伸到城市每个角落［24］，也让政府能够利用有效的制度安排来传达和规范民意表达的社会结构，为民意征集的制度化奠定基础。

（三）主体要素：民意表达的动力之源

赋权和平台属于静态的结构要素，参与意愿和参与行为是动态的过程要素。结构要素提供参与式民主發生的机遇，但参与式民主的本质必然要通过真实的参与行为来体现。这就要求民意表达要有动力之源，使公众意识到一些公共决策和公共事务同自身的相关性，从而萌发基本的参与意愿。同时，要减少参与公共事务治理的必要成本，如时间成本、交通成本、机会收入成本等，才能将参与意愿转化为实际的参与行为。在治理过程中，参与意愿和参与能力的强弱之分是客观存在的，全过程人民民主要求参与主体“全覆盖”，意味着参与意愿和参与能力相对较弱的群体，尤其是残疾人群体和信息能力较弱的老年人群体能够被允许、参与到治理过程。

激发参与主体的参与意愿，需要建构潜在参与者对于公共事务的身份认同。这里所谓的身份认同就是与某项公共事务或政策建议有关的公众，理性地“认识到”自身与之的相关性。在推行人民建议征集制度的过程中要注重舆论宣传，在社区层面激发公众的参与热情，将公共事务的身份认同范围由原来的专家与精英扩展到长期被排除在公共决策之外的公众，特别是与某项政策有切身利害关系的弱势群体。只有公众意识到自身在民意表达中的“主體性地位”，才会对社会事务关注，从而热心于对社会事务和国家发展进行民意表达。需要注意的是，提高公众的身份认同涉及政府信息的“能见度”，要让公众感受到“民意表达”不是可望不可及的，即使作为社会的个体也是可参与的，并且自己的民意表达是能够向上反馈的。民意表达制度的内容范围不仅仅是政治事务，还涵盖政府决策、社会治理与公共服务等方面。人民建议征集把公众当作丰富的资源体，源源不断提供“金点子”，将其转化为城市治理的“金钥匙”。当然，公民参与是否适当，主要是由政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互关联性决定的［25］（P48）。人民建议征集制度所涉及的参与范围不是越大越好，但越希望公众高度接受的公共事务，对民意表达和民意参与的需求程度就越高。

（四）资源要素：民意表达的效用保障

全过程人民民主不仅要看“口头许诺”，更要看许诺“实现了没有”。人民建议征集如何实现从“一纸建议”到“落地有声”？有效的民主参与和民意表达需要在资源支撑下落实落地，这样才能形成闭环。人民建议征集制度由政府支持和引导，能够快速将资源聚焦于某一议题，链接本地资源，动员多元力量参与，充分发挥人民建议征集盘活资源、激发潜能的效用保障。民意征集制度化路径强调“落地”导向，为提高人民建议的实际转化率和科学性，在调研论证环节聚合人力、物力等资源，运用座谈会、听证会、实地走访等形式，拟定具体的实施方案。针对城市建设型的人民建议，应组建专业团队进行实地调研论证，在此基础上征集问卷吸纳民意完善调研报告、规划图纸，并可以引入院校建筑系、规划院等外部专业资源，实现多元力量聚合，有针对性地解决公共议题。在落实转化环节，根据前期调研加大民生投入，街镇相关部门在更广泛的区域内统筹资金、设备、专业团队等治理资源来落实“金点子”，构建信息共享、资源互通、工作联动的机制，切实发挥人民建议对惠民政策制定、公共政策调整和决策参考的促进作用。可见，资源要素是民意表达的效用保障，民意从广泛“征集”到最后“落地”，需要多方责任主体协同联动，只有在区域资源治理优势下落实落地，才能将人民群众对美好生活的向往和期待变成切实有效的利民存在。

五、结论与讨论

习近平指出，“民心是最大的政治……要把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要着力点”［26］，我们要尊重人民的主体地位，探索建立健全人民主体地位实践体制机制。把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。将民意征集与参与贯穿于政府决策的方方面面，是贯彻全过程人民民主的一个重要尝试。基于参与式民主民意表达框架，人民建议征集制度践行以人民为中心的治理理念，在探索民意征集制度化实现过程中，将全过程人民民主贯穿始终，大力推动制度机制、基层实践与理论成果的不断完善。

在本质意义上，投票和选举也是民主参与和民意表达的重要形式，但将投票和选举当作民主参与和民意表达的唯一形式是一种以偏概全的做法。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。在长期实践中，我国形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民不仅可以通过投票和选举的方式表达自己的意愿，还可以通过群众路线、人民建议征集、信访等途径表达意愿、参与公共事务。长期以来，信访制度在民意的表达、权力的监督、权利的救济等方面发挥了重要的作用。作为一种具有中国特色、与群众沟通并帮助群众解决实际问题的通道，信访制度在我国的治理体系中展现出不可替代的必要性和合理性。

在现有的制度性平台基础上，开创新的公众参与和民意表达机制有巨大的空间。制度化的民意表达机制的建设，需要从赋权、平台、主体、资源等多个维度共同努力，形成公共议题从发起到落实的闭环，真正体现全过程人民民主“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”的巨大优势。需要指出的是，以信访制度和人民建议征集制度为基础的民意表达制度化实践，还存在“能见度”“参与度”“有效度”不足等问题。在具体实施过程中，这些问题如果得不到妥善解决，无论是全过程人民民主，还是民意表达或参与式治理就有可能成为一种“话语现象”，甚至成为一种被有意设计的“绩效亮点”及晋升手段，缺乏持续发展的内生动力。

提高“能见度”，持续培育政治互信。信任是社会关系及其运转和谐有序的基础。脱离“信任”基础，基层矛盾的解决难度明显增大。由于公众与政府之间信息不对称，公众的知情权、表达权、参与权没有得到充分体现，导致政府公信力下降。政府决策应当通过公开透明的程序，尽可能吸纳群众的民意表达，人民建议征集制度应提高民意征集的“能见度”，针对收集到的民意加大信息公开、双向互动，及时准确地回应人民群众的正当利益诉求，推动有序政治参与表达。扩大“参与度”，积极拓宽表达渠道。从“被动”吸纳民意转向“主动”听取民意，在充分发挥人民建议征集站、代表联系“家站点”、人民建议征集基层联系点等平台的民意征集功能的同时，对公众反映比较集中的问题主动组织社会调研、专家研讨，提高民意征集的主动性；拓宽民意表达渠道，整合基层社区、市民热线、治理网格、互联网平台等各方的意见和信息渠道，扩大人民建议征集制度的辐射范围。增强“有效度”，努力强化支撑保障。加大对于民生项目的资源投入力度，确保群众的急难愁盼问题及时得到化解。完善民意征集的配套制度举措，形成民意征集的制度闭环。建立基层信访问题定期上报制度，充分发掘信访重点并进行综合研判，促进科学决策、民主决策［27］；建立人民建议征集奖励制度，通过激励提高民意征集质量，提高广大群众参与的积极性。当然，制度化的民意表达体系建设不可能一蹴而就，也不可能千篇一律，各地应结合本地具体环境进行创新，推动人民建议征集与社区治理紧密结合，利用参与式民主的强大社会整合力量，增强民意表达在基层治理中的韧性和效度。

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责任编辑：王篆

Research on the Path and Mechanism of Institutionalization of Public Opinion Expression From the Perspective of Whole-Process People’s Democracy

Wang Zhongqi， Yang Yang

Abstract：It is an important way to develop whole-process people’s democracy to build an effective institutionalized linkage mechanism between public opinion expression and government decision-making and response. By embedding public participation and public opinion expression mechanisms on the institutional platforms， the people can “transmit” their opinions and suggestions to government departments in different ways， thus influencing government decision-making， governance agenda and resource allocation. On the basis of the petition system， embedding the people’s proposal collection system can effectively expand the path of public opinion expression， establishing the people’s proposal collection office can achieve “having access to participation”， improveing the initiative of public participation can promote “the willing to participation”， building a multi-participation platform can ensure “path to participation”， and building a resource allocation and supervision feedback network can achieve “effective participation”. The empowerment factor is the legal basis， the platform factor is the institutional premise， the subject factor is the source of power， and the resource factor is the utility guarantee. These four factors constitute the path and mechanism of institutionalization of public opinion expression.

Key words：whole-process people’s democracy， participatory democracy， people’s proposal collection， public opinion