边界重塑：数字技术何以驱动科层组织变革？

奚家亮 刘力锐

［摘要］伴随新一轮科技革命不断深入及数字技术的融合发展，以“一网协同”为核心的数字化改革成为驱动组织变革、实现整体智治的可行途径，对推动国家治理体系和治理能力现代化发挥着“动力引擎”作用。数字技术驱动组织变革的关键在于利用数字化改革消解部门协同困境、权责异质冲突、业务融合挑战和职务耦合失调等问题，以技术赋能淡化或模糊化组织边界，在多跨协同下重塑政府部门的行动主体、身份角色、内在驱动和业务流程四维边界，使各部门能够及时、有效地在数字空间中进行信息互通、数据共享和关系互动，实现政府组织全方位重置、全过程重塑和全领域重构，打造基于数据要素驱动的平台型智能组织，逐步建成兼具“网络协同”和“数据智能”双轮驱动的数字政府。

［关键词］技术赋能；部门协同；数字政府；组织边界；数字化改革

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）06-0084-12

一、问题提出：从单打独斗到跨界融合

科层制理论自韦伯提出以来就成为政府组织设计的主流范式，被广泛应用于各国政府部门，有效满足了经济社会发展需求，但在科层制下政府较高的自主权和单一治理模式催生了较为明显的部门边界，挤压政府治理的整体协同效应［1］（P248）。面对政府部门协同困境，为实现政府全流程数字化转型，建设数字政府，迫切需要打破或模糊化组织边界，这已成为提升政府协同效能和提高服务水平的时代课题。边界是一个空间范围的概念，划定边界是为解决复杂矛盾而设定的，将复杂问题分解成单个问题，分而治之，但由于边界本身存在排他性，带来的结果往往是“1+1≤2”［2］。数字政府建设的要求就是要以联结思维模糊化组织边界，推动跨界融合，从而实现整体智治。

随着新一轮信息革命不断深入和社会应用的深度转型，人类社会进入一个“万物智联”的新时代，“人联、物联、人物互联”的三元融合发展的趋势愈发明朗［3］。面对世界格局加速演变、发展命题日新月异、知识更新疾如旋踵，以海量数据为关键生产要素、以核心技术为主要驱动力，正成为推动数字时代组织变革［4］和推进社会治理数字蝶变，进而发挥中国制度优越性的重要力量［5］。数字技术引发的不仅是一场科技革命和产业变革，更是一场深刻、全领域的社会治理革命，带来的是政府与市场、政府与企业、政府与民众的互动关系重塑，而经济发展和社会形态变革自然而然会对上层建筑产生影响，提出更高要求。党的二十大报告明确指出，“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力”［6］（P41），这是新时代对数字政府建设新的理解。近年来，我国地方政府不断创新数字变革实践，其中不乏具有开创性和智慧性的探索，为推动组织变革建设数字政府积累了丰富经验。政府数字化转型最迫切的任务就是要以数字嵌入为突破口，以边界重塑为主攻方向，推动组织颠覆性变革，实现横向一体化和纵向一体化高效协同。当前，相关研究对于数字技术如何驱动组织变革形成三个方面的讨论。

第一，关于结构化差异与组织目标的讨论。从政府治理视角看，“组织”包含了不同主体的组织类型及其差异，以及这些组织的内部结构、组织目标和组织行动策略等，这些要素在提升组织运营效率方面功能特殊、角色重要［7］。政府治理中組织类型多样，有行政机构、地方特定机构及地方政府与非政府组织之间的合作机构等，不同组织类型之间在职能划分、权力布局、决策机制等方面存在差异［8］。从内部结构看，不同组织的内部结构，如架构、人员配置和工作流程等因其职责和目标的差异而各有特点［9］。政府部门的内部结构通常由各个职能部门组成，形成明确的管理体制和工作流程，而非政府组织可能更具弹性和灵活性，内部结构扁平化，注重快速响应和协同工作［10］。从追求目标看，不同组织在治理过程中追求的目标也存在差异。政府部门的目标通常是实现社会公共利益、提供基本公共服务和保障社会稳定等，而非政府组织可能更关注特定群体的权益保护、社区发展或环保等特定领域的目标［11］。上述研究在组织间的结构化差异和组织目标实现上达成一定共识，但相对忽视了不同组织所承担的角色和功能的异质性，忽视了不同组织之间存在的协同和边界问题。

第二，关于形成过程与互动治理的讨论。“过程”主要包括治理主体的形成过程与互动的治理过程。治理主体的形成是在特定背景下，由政府、企业、社会组织等不同主体共同参与和协商决定的过程［12］。在治理实践中，政府扮演主导角色，制定相关政策和规划，推动数字治理主体的形成［13］。互动的治理过程是治理主体之间相互交流、协商和合作的过程，治理主体之间的互动创造了共同的议程和合作机会，政府、企业和社会组织可以形成多种形式的互动［14］。从治理主体形成和互动的过程出发，可以观察到以政务需求为导向的政企互动场景和以专业知识为界面的流程互动场景［15］，需重点关注三个关键要素。一是合作与协同。治理主体之间的合作和协同是推动治理转型的重要手段。协同合作可以通过建立工作机制、共享平台和信息交流等方式实现，促进各方形成合力，提高治理效能［16］。二是知识共享与学习。治理主体可以通过互动交流来分享专业知识、经验和最佳实践，不断学习并提升自身能力。政府可以提供政策指导和技术支持，企业可以提供专业知识和先进技术，政企之间相互补充、共同进步［17］。三是共同目标与利益协调。从互动过程出发，治理主体需要明确共同的目标和利益，寻求达成一致。政府、企业和社会组织的利益可能存在差异，但通过协商和协调，寻求利益平衡，找到共同受益方案，实现多方共赢［18］。从动态视角出发，组织变革主要聚焦治理过程中的多元协同，强调利益相关者的平衡。一定程度未能关注多元协同的主要原因是各治理主体间的边界模糊化，同时忽视数字技术对动态治理过程的赋能作用。

第三，关于技术嵌入与组织调适的讨论。针对技术与组织的关系学界已有很多研究，技术耦合和嵌入是推动科层组织变革的关键要素，传统科层制面临着智能分化、数据烟囱和信息孤岛等难题，都有望通过数字技术来赋能解决［19］。在组织架构优化和信息共享方面，技术治理的适配性可以弱化层级特征，使政府日益扁平化和无缝化，运用技术属性提升政府治理效能，促进治理主体间有效互动，缓解数据孤岛和信息不对称问题［20］；在政府回应方面，治理过程通过技术嵌入可以准确识别和捕捉民众需求，实现以人民为中心的价值追求和目标效率的完美耦合［21］。这些研究揭示了数字政府建设的本质是将技术要素嵌入政府制度结构中实现耦合，从而推动权力转移、信息共享、流程优化和资源配置等系统性重塑，实现组织的最优整合和协调，以更好解决科层“条块”分割治理的结构性难题。相比以往技术因素的限制，政府数字化转型的现实枷锁是如何重构根深蒂固的科层制组织结构［22］。以上研究重点强调单一的技术嵌入和创新，涌动着“穿新鞋走老路”的暗流［23］，技术与组织体制间的边界并不清晰，理论层面的研究更注重探讨技术嵌入组织，引发科层组织流程变革，却忽略了因组织类型差异而导致的合法性冲突［24］。

组织、过程、技术三个层面的理论研究，一定程度促进了政府内部结构调整、资源整合、关系重塑和空间重构，加快了数字政府建设和整体智治的实现，对驱动组织变革性突破具有重要意义，但忽视了组织变革的前提之一是边界重塑，也就是要实现跨界融合。已有关于模糊化边界和跨组织协同合作等方面的研究较少，跨界的本质是打破边界枷锁，实现联结，重塑科层组织体制需要治理主体的政府与治理技术实现良性互嵌。本文从“边界重塑”视角出发，构建“行动主体-身份角色-内在驱动-业务流程”分析框架，统摄数字技术与组织双重因素，形成整体智治内循环，并对组织变革背后的内生逻辑进行解释分析。

二、组织变革的理论阐释：技术赋能下的关系调适

（一）组织边界理论：科层制下的组织边界

组织边界理论是组织理论的重要组成部分，直接关系到组织管理活动的效率和效益，任何组织都有构建组织边界的需求，以区分内部环境和外部环境，发挥过滤和缓冲作用，保证组织的独立性和自主性［25］。科层政府组织部门作为一种特殊形式的组织，其组织边界的存在在推动多元化和专业化，以及职能调整和职责明确等方面具有重要意义［26］（P6）。组织边界也为部门间互动带来无形的阻碍，导致沟通受阻、信息失真、协调困难等问题［27］（P8），客观上影响资源、权力、信息的自由流动，成为封闭和官僚主义的象征［28］（P44）。现代社会高速发展，使政府部门治理问题变得多样化和复杂化，常常具有跨域性质［29］。为了应对这些挑战，政府部门需要以“共同决策和联合执行”的方式跨越组织边界，加强协同治理［30］（P85）。但政府部门在职能和业务方面通常受到制度约束，为了消除政府部门的协同困境，重新构建政府部门体系成为一项困难且成本高昂的任务。因此，采用技术手段在行动层面进行组织重塑、模糊化政府部门的绝对边界，增强不同部门之间的耦合度［31］，是提高政府协同效率、实现整体性治理的可行途径（见图1）。需要注意的是，与协同壁垒不同，组织边界不应被消除，对于任何组织而言，边界都是其存在和标识的基础，重构组织边界并不意味着消除它。“无边界组织”概念从某种意义上讲，就是协同过程中跨层级、跨功能、跨部门的一种模糊化表述［32］。

组织边界类型通常可分为垂直、水平、外部和地域四种［33］（P8）。这些边界扮演的角色多样且重要，在权责、业务、利益和空间等方面发挥明显作用。此外，可以对组织边界进行不同分类，如物理、社会、心理、能力和认同等边界［34］。这些分类提供了不同的阐释维度，帮助我们深研组织本质，推动组织协同。组织边界是一个动态概念，常随着组织内外部环境的变化而变化［35］（P335）。随着数字变革不断深入，任何类型的组织都将面临形态架构和互动关系的重新调整。因此，现有的组织边界类型及其内涵已不足以应对数字化挑战，也无法充分展示我国政府部门在数字时代内部组织与跨机构的协同关系和互动过程。新的组织边界研究需要不断精进，以适应数字时代对组织管理和协同的要求。对于政府部门而言，重塑组织边界将为数字时代组织协同创造条件，提供更好的协作和互动平台。需要强调的是，组织边界的变化是一个不断发展的动态过程，政府部门需要随时关注组织边界的变化，并及时作出相应调整。

（二）分析框架：基于“四维”模式的分析

在數字空间的开放环境中，组织边界不断拓展，使政府部门间开展协同工作变得更为必要。技术的不断更新迭代重塑了政府的横向和纵向结构，包括主体、角色、关系、资源、业务等多个方面，为数字化和现代化变革提供了强有力的支撑［36］。在政府部门的数字化转型中，协同是指两个或两个以上相互关联的组织围绕特定对象内容而展开的合作［37］（P13）。一个完整全面的协同网络包含主体、环境和内容三个层面的要素，为适应我国政府部门“条块”互动的特点，需要将这些要素细分为治理的行动主体和内在驱动、环境的身份角色定位和业务流程（见图2），并以此构建四维边界框架展开理论分析，将其作为识别数字时代政府部门组织边界类型的标准［38］。因此，打破传统范式、重塑组织边界、促进网络协同成为技术驱动组织变革，实现整体智治的必然选择。

第一，行动主体边界：和谁协同。行动主体主要包括党政机关、职能部门、技术部门、指挥中心等。不同组织在地理位置、结构形式等方面需要通过行动主体来进行角色标识。为更好实现异质组织主体间的支持、交流与合作，需要优化迭代各行动主体的结构边界，以此实现不同组织间在主体结构上的交互与融合，从而解决“和谁协同”的问题［39］。一是组织通过重新定义和优化各主体的结构边界，确立清晰的角色和责任。通过明确各行动主体的地位和职能，使不同组织间的协同更加高效和有针对性，这需要各行动主体通过角色标识明确自身的定位和职责，并制定明确的合作协议，建立互信互补的合作关系。二是利用数字技术和指挥平台实现行动主体间的信息共享和协同工作。建立统一的数字平台，不同组织主体可以共享信息资源、高效协作，并实现数据的自由流动与传递。通过数字化协同工具和云平台，不同组织主体可以实现即时的沟通和快速的信息共享，支持跨组织的协同工作。三是组织通过建立联合机构、产业联盟或共享平台等方式促进不同组织主体间的互动与融合。通过形成集体合作机制，不同组织可以共同面对挑战，分享资源和知识，提升各自的竞争力和创新力。这种合作模式通过共同制定发展战略、共享研究成果、合作开拓市场等方式来实现。

第二，身份角色边界：谁来协同。在协同网络中，决策者、执行者、治理者、协调者成为主要的身份角色，对推动组织变革、实现数字治理发挥关键作用，同时与组织内业务、规模、资源等构建密切关系，决定了系统中“谁来协同”。一是决策者在协同网络中负责制定战略目标和政策方向，为数字化治理的推进提供指引。他们需要根据组织的战略定位、业务需求和外部环境作出决策，并确保决策与协同网络的目标一致。决策者需要关注组织的业务特点和发展需求，以及数字化技术的应用潜力，为推动组织变革和数字治理提供战略决策支持。二是执行者即负责具体实施协同网络战略和政策的人员或团队，负责将决策者的指示和要求转化为实际行动，推动数字治理策略的实施。执行者需要具备扎实的业务能力和专业技能，熟悉并运用数字化技术工具，有效地整合和利用组织内部的资源和信息，推动组织内外的协同合作。三是治理者即负责整体治理和监督协同网络运行的人员或机构，需要确保协同网络的顺利运行，协调各个角色之间的合作关系，解决协同过程中的冲突和问题。治理者需要具备跨部门、跨组织的沟通和协调能力，能够制定协同规则，建立协同机制，监督协同网络的运行状况，并及时调整和优化协同过程。四是协调者即负责促进不同角色之间沟通与协作的中间人或团队，扮演着连接不同角色和资源、协调协同过程的重要角色。协调者需要具备良好的沟通和协商能力，能够协调各方利益关系和合作关系，推动信息的流动和共享，促进合作的有效进行。建立协同网络，需要根据组织的特点和需求准确把握角色边界，通过决策者的指导与决策、执行者的实施能力、治理者的整体管理和监督、协调者的沟通和协调能力等共同构建一个协同网络生态，从而促进组织内外的协同与协作，为数字治理提供支持和动力。

第三，内在驱动边界：靠谁协同。政治逻辑下的权力、科层逻辑下的职责、技术逻辑下的算法、平台逻辑下的需求是推动组织变革的内在驱动要素，成为重塑组织边界的“主引擎”和“发动机”。 在组织变革过程中，权力是重要的内在驱动因素之一。政治逻辑下的权力涉及决策者、管理者等角色在组织中的权威和影响力。权力的分配和行使方式影响协同的范围和方式，通过正确理解和明确权力边界，可以在组织内部建立明确的决策体系和权责结构，为协同提供清晰的指导和支持。科层逻辑指的是组织中各层级的职责和分工。科层逻辑下的职责涉及执行者和管理者在组织中的具体责任和任务。明确职责边界和协同关系，可以确保治理的高效推进和协同的順畅展开。同时，适当的职责划分和适配的协同机制，可以促进各层级人员之间有效协作，推动组织变革。技术逻辑指的是数字技术在组织中的应用。在组织变革中，算法作为技术逻辑的重要组成部分，可以通过数据分析、智能决策等方式帮助决策者进行合理决策和资源配置，使用合适的算法和技术工具，优化协同网络的运行和决策效能，提升数字治理水平。平台逻辑指的是以平台为基础，构建协同合作的数字化平台。一个协同平台可以作为组织内外不同参与方协同合作的中心枢纽，通过提供共享的工作空间、高效的协同工具和自由的信息流通平台，促进各方的合作和协同。平台逻辑下的需求是驱动协同网络流动的力量，通过满足不同参与方的需求，促进各方沟通、协作和共享资源。不同逻辑下的权力、职责、算法、需求在重塑边界中相互交织、关联和影响，在推动组织变革过程中，需要充分考虑和整合这些内在驱动要素，明确协同的范围和具体方式，实现内生性突破。

第四，业务流程边界：如何协同。业务协同的前提是打破数据要素壁垒和制度规则制约，明晰业务流程边界，实现信号要素化、要素数据化、数据逻辑化、逻辑规则化。这“四化”逻辑是打破边界、解决“如何协同”问题的关键。信号要素化是指将信息和沟通要素转化为具体的指标、标识或标准化的数据形式，在业务流程边界中，各参与方通过共享标准化的信号要素，准确了解彼此的需求和实时情况，从而更好地进行协同合作。要素数据化是指将业务流程中的关键要素转化为可量化、可操作的数据形式，通过采集、整理和分析业务流程中的数据，更好地理解业务要素的状态和变化趋势，提升决策者对业务流程的洞察力和问题诊断能力。数据逻辑化是指通过数据分析和挖掘，形成对业务流程中数据之间联系和关联的清晰认知，揭示数据之间的逻辑关系和相互作用，帮助理解业务流程中的因果关系和影响因素，也有助于发现潜在的提升点和改进方向。逻辑规则化是指在业务流程中建立一套清晰的规则和标准，以指导和约束协同合作的行为，通过制定统一的规则和标准，提高协同合作的效率，降低信息传递和决策的不确定性。业务流程边界反映的是政府部门横向各类资源要素的分配状况，它可以实现各部门之间协同工作的高效化运作。因此，协同工作需要各部门打破数据壁垒，集中精力和优势资源整合业务流程，最终目标是重塑各种边界，建立高效、规范和协同的政府部门体系，推动政务协同、优化与变革。

三、案例呈现：浙江“一网协同”的实践分析

随着产业升级、文化更新、服务创新等政策在浙江得到实施，各行业主管部门需要紧密合作才能完成这些重要任务。然而，由于职能分工的差异，政策执行部门之间往往难以协调一致，存在服务项目主导权明争暗斗、对不属于本部门职责的任务缺乏主动响应，以及处理同一职务工作能力不足等问题，影响了政策实施的效率和效益。针对部门间协同难题，浙江从2017年起相继出台《浙江省“数字政府”改革建设方案》和《浙江省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）》，旨在以“一网协同”为重点全面推进政府数字化改革工程。该工程以省政务服务大数据平台为核心，通过技术融入、数据嵌入，推动政府运营架构调整和制度重塑，同时聚焦组织的横向和纵向一体化建设，形成全省协同的横向到边、纵向贯穿的移动政务网和安全运营双体系（见图3），大幅提升了全省各级党政机关多跨协同联动方面的工作能力。从组织边界的角度看，作为数字时代核心要素，技术与数据赋能部门间互动协作，推动数字网络中主体、角色、资源、流程、制度等有机整合，实现决策、管理、行动和绩效的“一网协同”。数字赋能政府部门协同不仅提高了政府服务水平和决策效率，也加快了治理体系和治理能力现代化进程。

（一）构建虚拟组织，重塑行动主体边界

数字技术在政府部门协同合作中具有重要意义，其中推动组织数字化转型和重新塑造行动主体边界是关键。为实现组织数字化转型，浙江通过构建虚拟组织，以数字化形式优化和创新实体组织架构、资源配置、管理模式和适配要素等方面，确保网络与技术相互衔接、相互协作，从而满足高效运营的需求。数字化转型过程可以分解为规划设计、数字化落地及数字化协同三个循环阶段［40］，每一阶段都有独特的任务和目标，借助组织数字化平台、数字仪表板和人工智能等技术手段推动数字化转型。一是重塑行动主体边界，关键在于构建虚拟组织，推动经济增长、文化创新、基层服务、社会管理等要素自由流动，在数字世界进行空间映射。为提升政府资源利用和服务的效率，浙江制定了《数字政府标准规范》，要求政府部门统一使用数字化手段记录人员、财务和物资等信息，并保持网络数据库及时更新。利用这些数据，政府可以基于云计算技术呈现的逻辑，将其行动主体、运营流程、业务范围和职责权限等方面进一步数字化整合和搭建，以提高公共事务的运行效率和服务水平。通过网站和移动终端软件，政府服务内容在数字世界中以可视化方式呈现在用户面前，达到线上虚拟组织与线下实体组织之间的互通和互补。二是利用数据智能驱动组织管理，并将实时反馈机制贯穿于对虚拟组织的全过程监测，进一步增强线上线下有效的协调互动效果。虚拟组织在实现线上网络业务运营和线下组织行动管理方面扮演了重要角色。根据不同部门情况，采用数据分析和动态建模的方法，为线下现实组织行动提供精确统筹的协同方案，并依据治理目标来实现数据整合。数字互动将基于多跨场景的特点，有效实现各方资源、需求、目标的统一。 三是虚拟组织在数字空间中扮演重要角色。它通过整合各种网络数据并预测社会需求，提升了政府部门对内外部需求的响应能力，加强了服务、资源和业务的协同性。随着政府部门人员配置、资源调度、业务进展等实时变化，更新数据集以反映最新情况成为必不可少的过程，要确保新信息能够实时传输到数字空间，推动虚拟环境中的数据集更新，保持线上虚拟组织与线下现实组织之间的闭环联系。这些改进使现实组织获得更好的支持，带来更高效的工作流程和更精准的响应能力。

（二）强化数据智能，重塑业务流程边界

政府数字化转型不仅需要静态层面的数字化重塑，还需整合动态层面的业务流程。在政策执行中，推动组织变革，提升部门协同能力，要准确把握三种网络互动关系，推动政府横纵一体的数字化建设。一是信息沟通关系重塑。推动信息沟通无缝衔接，有助于系统或平台实时感知组织需求，精准回应问题关切。这是政府部门高效协同的基础，也是协同主体达成共识的前提。通过构建数字空间中的虚拟组织和数字信息流，政府部门之间形成点到点的数字化沟通渠道。这种依托数字化信息沟通渠道的双向数据生产、传输与反馈，提高了政府部门间协同效率，可以更好解决信息不对称问题。二是业务往来关系重塑。传统科层制协同模式下，人员之间需要面对面互动，导致错综复杂的工作有重叠，组织运营效率极度低下。数字化建设促使不同政府部门之间的业务往来关系实现无缝对接，实现多跨场景高效应用和迭代升级。借助数字技术，政府部门以数字空间为载体，克服时空鸿沟，实现远程合作、协同办公［41］。三是绩效考核关系重塑。数字化建设对于政府部门绩效考核体系的改革起到至关重要的作用。传统的绩效考核存在被考核部门只知结果而不知过程的情况，导致部门间缺乏协同合作，产生恶性竞争。数字化建设将部门文件资料、政策制度、法律规章进行数据化，并在系统内实现考核标准的统一，对全系统实现数据公开共享、集中整合，在弥补网络协同和数据智能不足的同时，内在数字化转型得以加强，并构建良性竞争生态。

（三）跨越时空藩篱，重塑身份角色边界

数字技术推动组织系统内身份角色重塑的前提是跨越时空藩篱，实现不同角色、不同职能、不同要素在物理空间、社会空间和数字空间自由互动交流［38］。这些空间互相交融，为政府部门提供数字化整合平台，实现了跨部门沟通与协调。数字化整合物理空间，需要利用专业硬件设备和数字技术创建数字化媒介工具，在此基础上实现各政府部门之间的数字互动和协同合作。“一网、一云、一中台、N应用”平台体系借助多种数字化媒介工具实现“云、网、数、智、运”五位一体高效运作，促进了流动环节间有效衔接和配合。

数字化整合社会空间可以突破传统的组织形态，创新政府部门互动方式和协作途径。科层制结构常常造成信息孤岛，各部门的交流和合作难以开展。从整体智治视角建立数字化平台可以融合不同主体在不同空间下的业务工作，并通过数字化互动沟通与协同共享扁平化政府部门组织结构［42］。信息空间的数字化整合是数字协同合作的必要条件，有效的数字化整合需要利用数字技术改造信息的符号形态，增加信息的开放性和流动性，达到高效获取、传递和共享信息等目的。政府部门借助搜索引擎等工具，在数字空间中快速获取所需信息，包括政府数据资源、公共企事业资源、社会第三方资源等，精准匹配信息以实现高效协同合作，信息的符合度和精准度成为促进业务协同合作的关键因素。

（四）明确数据归属，重塑内在驱动边界

推动组织变革的内在驱动因素有很多，其中权力、职责和制度最为关键。不同政府部门的基本价值诉求在某些情况下可能存在分歧，导致部门之间出现协调困境，这是多元主体良性互动面临的一个重要挑战。为了消除这种障碍，厘清部门间责任与权力边界，做到整体调适、权责明晰和制度创新，关键点在于实现各价值观点的融合［43］。权力是表达各类价值诉求的根本，这就需要明晰权力范围和行使方式，做到前瞻性和预测性相统一［44］。过去，政府部门的权力往往会在组织情景差异、信息不对称、孤立思维的影响下面临各种协作问题，数字技术的赋能为解决这类问题提供了新的途径。政府通过构建平台化的业务对接渠道，以数字化方式界定和约束各部门的数字权力与责任边界，允许各部门在数字空间中平等地进行表达和行使权力。数字化系统兼具平台化的调度指挥功能，推动上级政府部门采取传统行政手段以保证下级各部门共同完成工作，并协调各部门的决策，确保多元主体之间权力行使和组织决策活动能够有序、高效的开展。

从价值取向视角看，明确各方责任是部门间凝聚价值、实现合作的重要前提［45］。在传统组织模式下，各部门常常采取“避责”“多一事不如少一事”的价值取向，回避协作配合，甚至出现扯皮推诿或不作为现象。而在数字化条件下，通过网络信息系统实现数字化联接、留痕与监测，明确各部门工作任务、工作目标、主要职责等，实现任务分配精准化、职责响应显性化。在数字化改革中，数据的汇聚、整合、共享、开放和流通对政府部门提出更高的管理与安全保障要求［46］，政府部门的数据权责从四个层面实现了多部门协同作用和行为规范。一是规定各部门数据采集的标准化流程、范围、方式和渠道等，确保数据采集的合规性及有效性。標准化建设是推动数据资产化，使数据发挥有效作用的重要保障，完善数据采集标准在很大程度上能够规避数据的弄虚作假、残缺不全等风险。二是明确各部门数据管理的规范，保障数据的完整性、合规性和标准性。规范化管理能够保证数据从采集到运营的有效流通和共享，部门间可以按需自主选择数据资源，推动数据最大化发挥生产力效能。三是遵循“应开尽开”原则，建立内外兼容的政务系统。开放数据是智能化政府建设的必然要求，通过明确政务数据的社会公开范围、场景、渠道和方式，推动数据流动共享，以致在数字时代更好地服务民众，提升政府公信力。四是实现数据使用的规范性和安全性，明确数据追溯机制和问题处理机制，并运用技术手段记录各个部门数据使用及其过程，提高数据获取能力。这些措施促进了政府部门间的数据协同合作，提高了数据使用效率和规范化水平，推动数字化改革迈向更高的阶段。

四、跨界治理：技术驱动、多元协同与全过程重塑

科层组织模式是为适应工业化追求秩序、理性和效率的要求而产生的，但其跨界治理方面面临着部门协调、权责异质、业务融合、职务耦合等挑战。随着数字政府建设成为各级政府开展工作的中心，各类组织需要加强数字技术的应用，以提高协同水平。因此，本文在价值导向和技术导向研究基础上，聚焦边界重塑，围绕“组织变革和跨界治理”这一核心目标，从主体、关系、空间、角色等方面实现技术的全领域驱动，催动组织变革性蝶变，实现整体智治（见图4）。同时，从整体智治和宏观层面，提出技术迭代、标准体系构建、业务整合集成等方面展望。

（一）数字技术推动主体重构，解决部门协同困境

部门协同一直是困扰政府数字化转型的主要障碍。传统科层组织由于其架构固定、缺乏变革意识及较强的数据主体性，使部门间难以实现全流程数据共享，信息壁垒和信息不对称仍然存在，政府运行效率低下，时常伴有“踢皮球”现象。在数字时代，通过数字技术在政府部门间的深度应用，打破信息不对称，以终端门户形式让数字化改革推动实体政府部门在数字空间延伸和强化，以融合思维让数字化改革促使政府部门更好地合作与协调，实现信息的快速共享和高效处理，有效提高政府部门协同水平，推动政府主体重构。数字化建设不仅为政府部门提供了将线下实体工作延伸到虚拟空间的机会，也为重塑政府行动空间，推动网络空间、社会空间、物理空间相互融合，构建一个公开透明、协同高效的数字空间提供了底层逻辑支撑。在数字空间，政府部门可以构建数字化门户、加强数据管理和共享，推出智慧化政务系统，优化政府组织结构、流程和服务质量，从根本上解决部门协同困境。

（二）数字技术赋能关系重塑，破解权责异质难题

政府部门间权责不清、推诿扯皮，是建设数字政府必须要率先破解的难题，是提升政府办事效率、贯彻以人民为中心发展思想的内在要求。数字化改革在推动关系重塑包括制度边界重塑和业务流程集成过程中，需要明确政府部门的权责明细，规范互动关系并进行制度边界的整改。通过数字化改革确立清晰的权责分工，明确政府部门的职责，避免推诿扯皮现象发生。同时，对政府部门之间的内生关系进行技术赋能实现规范化，通过建立有效的协作机制和沟通渠道，确保数字化改革过程中互动关系的规范性和可持续性。政府部门可以通过集成业务流程实现数字化转型。根据不同的需求，利用数据要素、技术逻辑和适当的硬件部署，构建以数据为核心的创新模式，实现多重业务体系整体从传统线下向数字空间转移，使信息获取、部门协商、资源调度、方案制定等业务整体迭代升级，部门内部业务流动便捷高效。通过明确权责边界，规范互动关系，重塑制度边界及集成业务流程，政府部门可以提高办事效率，更好地服务于人民，实现数字政府建设的目标。

（三）数字技术加速空间整合，拓宽业务融合渠道

持续拓宽业务融合渠道是数字政府建设的本质要求。政务数据的沉淀、民众需求的升级及数字技术的创新，倒逼政府在数字化转型中延伸和拓宽业务融合渠道，加速业务空间整合。政府部门应链接线上线下两个渠道，将数字空间行动转化为线下实际业务行动，并根据实时情况进行动态调整。这种“以业务为中心”的政务协同合作模式有助于促进政府部门之间信息沟通和协同互动，实现政务业务的整体效益提升，为民众提供更加高效优质的行政服务。一是积极推动跨部门、跨地区、跨层级的信息共享和业务协同。通过建立统一的数据标准和接口规范，政府部门之间实现数据的无缝对接和流动共享。同时，建立跨部门业务协同机制，实现信息共享和联动，提高政务办理的效率和便捷性。在跨地区的行政审批过程中，政府可通过数字化平台实现信息互联互通和审批环节的共享，加速审批流程，提高审批效率和质量。在跨层级领域，数字技术的嵌入，有助于政府层级上下联动运营和协同共治，权力、业务、职能在集体行动中能够发挥最大效益，提升效率的同时，实现了组织架构纵向一体化协同。二是加速打造综合服务平台、一站式服务和办事渠道。通过整合各部门的信息和服务资源，将不同领域的政务服务集成到统一平台，为民众提供便捷的服务入口。通过政府数字平台一次性办理多个相关事项，无须跑多个部门，减少了时间和精力成本。三是积极探索新技术的应用，进一步完善业务融合渠道。利用物联网、人工智能、区块链等技术，实现智能化管理和智能化服务，推动政务数据的实时监测和分析，为民众提供个性化、精准化的公共服务。通过智能感知技术，实现智慧城市的交通管控、环境监测等，提升城市管理的精细化水平。

（四）数字技术引领角色互换，平衡职务耦合失调

传统组织中的角色分工较为刚性，职务耦合易导致信息流动不畅和创新能力受限。数字化改革通过打破传统角色边界，引入多样化的技术工具和多元化的协同平台，促进角色间的互动和合作。决策者可以更深入地了解执行者的工作场景，执行者可以参与决策过程，形成良性循环，促进组织的创新和变革。一是数字技术的应用使许多工作实现自动化和智能化。原本需要人工操作的任务转变为由技术工具或系统来完成，原本属于执行者的角色转变为监督、优化和控制者的角色。通过数字技术的引导，执行者可以参与更高层次的决策和规划，有效解决职务耦合失调问题。二是数字化改革使数据的共享和协同更加便捷和高效。通过建立跨部门和跨组织的数據共享平台，不同岗位的人员更加方便地获取所需的信息和资源。这种数据共享和协同的机制打破了传统的信息孤岛，促进了组织内部协同工作的顺畅进行，解决了职务耦合失调带来的信息流通不畅的问题。三是技术的更新与迭代推动不同团队和领域之间更紧密的协同与合作。通过数字工具和协同平台，不同团队的成员共同参与同一个项目或任务，共享知识和资源，集思广益，解决复杂问题。这种跨团队和跨领域的协同合作有助于改善职务耦合失调问题，实现更高效的工作和人民更满意的结果。

综上，站在整体智治和治理现代化高度，为高效推动组织变革，建设平台型智能组织，我们仍需在技术、标准、业务等方面持续攻坚。一是必须认识到技术更新与迭代对变革政府组织架构、重塑运营机制、重构业务流程的重要作用。积极推动现代技术与政府治理实践有效链接，推广科技成果转化，始终将大数据和AI分析模型贯彻精准化决策、可视化追踪、闭环式管理全过程，助推组织部门间信息资源良性互动、高效协同、共建共享。二是构建标准体系是数字技术发挥赋能效应的重要保障。在技术不断更新迭代的背景下，政府应当发现趋势、服务趋势、推动趋势，要根据情况的实时变动，制定动态统一的数字变革标准，规范政府部门组织架构、资源分配和业务内容，以保障虚拟和现实组织之间数字化联结互动。三是流程重塑和业务整合是建设数字政府、打造平台型智能组织的核心。在转型实践中，政府需要围绕业务流程这一核心环节，通过技术创新持续调整优化组织职能，不断为政府部门协同工作注入新活力，有效彰显科技赋能政府治理的关键力量。

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责任编辑：王篆

Boundary Reshaping： How Does Digital Technology Drive Bureaucratic Organizational Change？

——Analysis Based on the Practice of “One Network Collaboration” in Zhejiang Province

Xi Jialiang， Liu Lirui

Abstract：With the continuous deepening of the new round of technological revolution and the integration and development of digital technology， digital reform centered on “one network collaboration” has become a feasible way to drive organizational change and achieve overall intelligent governance， playing a “driving engine” role in modernizing the state governance system and capacity. The key to organizational change driven by digital technology lies in utilizing digital reform to address issues such as departmental collaboration dilemmas， power and responsibility heterogeneity conflicts， business integration challenges， and job coupling imbalances， empowering technology to weaken or blur organizational boundaries， reshaping the four dimensional boundaries of government departments’ actors， identity roles， internal drivers， and business processes under multi-span collaboration， enabling all departments to exchange information， share data and interact with each other in digital space in a timely and effective manner， achieving comprehensive reset， process reshaping， and domain reconstruction of government organizations， creating a platform based intelligent organization driven by data elements， and gradually building a digital government with two-wheel drive of “network collaboration” and “data intelligence”.

Key words：technology empowerment， department collaboration， digital government， organizational boundaries， digital reform