政法专项编制标准体系建设刍议

●李志武

编制标准体系建设是机构编制规范管理的基础工作。当前，适应推进国家治理体系和能力现代化的需要，国家层面和各地都在探索推进编制标准的制定与实施。政法专项编制是行政编制的重要组成部分，科学、合理确定地方政法部门编制配备，对于贯彻落实习近平法治思想，推动我国机构编制法定化，统筹使用政法专项编制，优化政法专项编制配备等具有重要意义，但目前，政法专项编制领域尚未建成相关标准。本文重点分析政法专项编制标准体系建设的重要性、现实条件以及对政法专项编制标准体系建设的若干思考。

一、政法专项编制标准缺失问题亟待解决

2022年，中央编办印发的《机构编制标准制定和实施办法（试行）》明确党政机关机构编制标准为全国性机构编制标准，属于中央事权，应由中央机构编制管理部门负责制定。同事业单位机构编制标准体系建设相比，目前我国党政机关机构编制标准体系建设较为滞后。地方政法部门编制标准也面临着同样的问题。由于缺少规范政法部门编制配备的标准，地方政法部门的编制管理存在很大的挑战与困境。

一是在编制实行总量控制的背景下，政法工作不仅管理事务剧增，机构职责任务的动态性调整也是常态，而且客观上人员编制配备与政法工作功能定位和事权特点不匹配，人员编制保障不及时不充分不平衡等现象客观存在。如何在编制总量内，通过统筹调配和动态调整，优化政法专项编制结构，更好服务政法事业发展，亟待加强政法专项编制的合理配置，将职责任务转化为统一的“工时数”，从而推算出所需要的人员编制，从某种意义而言，政法专项编制标准的制定与实施，可以有效地盘活现有政法专项编制资源，更好地统筹政法专项编制的配备。

二是当前在认定政法部门的编制需求时更多的是立足于定性而非定量分析，不能从制度层面精准把握政法部门所需人员编制，从而导致实践当中出现了政法部门与机构编制部门之间的非制度性“讨价还价”行为。

三是政法专项编制配备存在的一些结构性矛盾长期得不到有效解决，既不能充分体现实际用编需求，也不利于统筹使用编制。编制层级间、区域间、部门间的配置不平衡，“有编不用”和“无编可用”同时存在，甚至“跑编”“要编”等问题难以根治，从而削弱了编制的刚性约束，降低了编制的使用效能。

二、政法专项编制标准的制定具备现实条件

编制标准的制定需要满足一定条件。《机构编制标准制定和实施办法（试行）》第十五条规定，制定机构编制标准的领域一般应当符合以下条件：一是相关机构在全国或者一定地域范围内普遍设立；二是具有标准化属性；三是机构职责边界明确；四是机构设置、编制核定的指标参数可量化且相对稳定。从当前政法部门的组织设置、职能职责、标准化属性等方面来看，政法部门具备了制定编制标准所需的现实条件。

（一）政法部门成为党政机关的重要序列

中华人民共和国成立后，我国就建立了从中央到地方的政法工作体系，且较为健全。目前，已经在全国县级以上普遍设立了由法院、检察院、公安、司法行政等组成的政法部门体系，这些单独设立的政法部门是党领导下从事政法工作的专门力量。政法部门的普遍设立，这是由政法机关在我国政治体制中所具有特殊地位和作用决定的，并为党规国法所确认。政法机关在党的领导下，依法履行政法管理职能，坚决捍卫党的执政地位和社会主义制度，是国家治理体系的重要组成部分。

（二）相关法律法规对政法部门职责进行了明确

中华人民共和国成立以来，政法部门设置相对稳定，政法部门的职能职责总体保持相对明确清晰的边界。《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《监狱法》《公安机关组织管理条例》等法律法规对法院、检察院、监狱、公安机关的职能职责、机构设置、人员编制作出了明确规定。

（三）政法专项编制具有标准化的属性且指标参数可量化和稳定

政法专项编制主要是针对地方政法工作的特殊性质和需要而专门设置的编制，具有一定的专业性和技术性，因而有条件实施标准化管理。制定政法专项编制标准，应充分体现政法部门组织机构和政法工作的实际情况。总体上，影响政法专项编制配备的因素可分为内外两个层面。外在指标参数包括人口、自然条件、行政区划、经济发展等，其中人口主要是户籍人口、常住人口等，自然条件有交通条件、地域类型等，行政区划涉及管理服务的范围，经济发展重点是国民生产总值和财政收入；内在指标参数则有管理体制、职能职责和业务工作量，如案件数、关押对象数等。结合中央于2020年制定的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》和《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》相关精神，政法专项编制标准主要涉及地区经济社会发展状况、实有人口数量、案件总数。这些指标参数，在实际工作中是可以量化的。

三、政法专项编制标准体系建设的思考

随着机构编制法定化建设的推进和加强政法专项编制管理的现实需要，政法专项编制标准体系建设也应提上议事日程。关于如何建构政法专项编制标准体系，建议结合政法专项编制管理的特殊性，并充分考虑其他各方面因素。

（一）政法专项编制标准的体例选择

由于各政法部门所承担的具体职能职责不同，由此涉及政法专项编制标准的具体指标也应不一样。比如，法院、检察院主要考虑案件量，公安机关主要考虑服务人口数、交通里程等，监狱和戒毒所主要考虑关押、收治对象数量。然而，如何将各类政法部门的编制标准统合起来，形成一个有机的编制标准体系，需要采取一定的体例。从现有一些立法技术成果来看，制定政法专项编制标准体系可以采用“总则—分则”的体例。这种体例既具有共性标准，又有特性标准，有助于构建一个科学合理、层次清晰的标准体系。具体而言，政法专项编制标准体系的总则部分，需要重点考虑政法专项编制配备的指导思想、总体目标、基本原则、标准定位、属性、效力、适用对象等内容，同时也需要考虑总量控制、专编专用、优化结构、动态调整机制、调整程序、编制标准实施评估与监督检查等基础性内容。关于政法专项编制标准体系的分则部分，应根据各政法部门的职责任务特点，对其人员编制配备标准、人员编制结构、编制使用范围、领导职数设置、标准的实施等方面作出具体规定。

（二）政法专项编制标准的合理细分

在上述探讨政法专项编制标准体例的基础上，需要重点研究“总则—分则”模式下分则部分的合理细化问题。政法专项编制标准主要是为了增强编制管理的规范性、合理性，以便实现编制资源的科学化配置。1982年中央决定将公安、检察、法院、司法行政（含监狱、戒毒）系统的编制从党政群机关中分离出来，作为专项编制单独管理。之后，国家安全职能又从公安系统分出，单独成立国家安全机构，其使用的编制也列入政法专项编制，也实行单独管理。正因为如此，政法专项编制标准的分则部分，应按照法院、检察、公安、司法行政四大系统进行细分，这既有利于与日常的机构编制管理方式相衔接，符合实际工作需要，又充分考虑了不同的政法工作性质和特色，突出针对性，使政法专项编制的管理更加科学合理。

（三）政法专项编制标准的指标具体设定

政法专项编制标准的指标参数问题，主要是“总则”“分则”当中的一些具体指标如何确定，如何分配，以及如何量化等问题。可从共性指标和特性指标着手。

一是共性指标的设定。目前，我国不同行业、不同领域、不同类型单位的编制配备指标区别较大。比如，党政机关主要是基于管辖区域内的人口数进行编制配备。实际上，从中央编委制定出台的《关于印发市、县和乡镇编制标准的通知》（1992年）、《关于地方各级党政机构设置的意见》（1993年）等文件来看，有关地方各层级政府的人员编制数主要是按照当地人口数来确定。至于事业单位的编制配备标准，则具有很强的行业特性。比如，教育领域的事业单位主要是以学生数、班级数、师生比等作为指标；医疗卫生领域的事业单位则是以医疗机构级别、服务人口、床位数等作为指标。关于政法专项编制配备标准，具体选取哪些指标参数较为合理，需要进一步研究。根据《机构编制标准制定和实施办法（试行）》第十六条所规定的“必要性和可行性”“机构所承担的职能”“自然条件、交通状况等地区差异”“经济发展状况和财政承受能力”“服务人口、地域范围”，对于政法专项编制配备的共性指标而言，需要重点考虑管辖区域内的自然因素和经济因素，如服务人口、区域面积、交通状况、地区生产总值、地区财政收入等。在当前机构编制总量实行只减不增和严控严管的形势下，共性指标设定方面尤其需要考虑当地经济发展状况和财政承受能力。

二是特性指标的设定。特性指标主要考虑业务因素，不同的政法部门有不同的业务工作，需要设定的特性指标自然也就不同。比如，公安机关的业务因素主要是案件数，具体体现为刑事立案数、治安受理数、交通事故数等方面，这些指标构成了公安机关政法专项编制标准特性指标设定的重要参数。而对于法院系统和检察院系统而言，尽管它们都是以案件数为主要参数，但两者在业务指标设定方面也有不同，法院系统主要以刑事案件、民事案件、行政案件为参数，而检察院系统则在前述案件基础上，还包括公益诉讼检察案件、相关职务犯罪侦查案件。对于监狱、戒毒等政法机构，它们的业务工作量主要是关押犯和收治戒毒，因而关押犯人数和收治戒毒人数成为重要的参数。在设定具体业务指标之后，还需要进一步量化指标。比如，公安系统可用“警力万人比”作为量化指标，法院、检察院系统可用“年人均案件数”作为量化指标，监狱和司法行政戒毒机构则可用“警囚比”“警戒比”作为量化指标。

三是各类指标权重的分配。尽管共性指标、特性指标都是影响政法专项编制配备的重要参数，但是它们对于政法专项编制配备的效度是不同的。从某种意义而言，特性指标反映一个部门单位工作量的指标，而且是动态变化的，体现了这个部门单位的有效工作量。因而特性指标的效度更大，这是在设计指标体系时应当重点和优先考虑的，其权重应大于共性指标。从具体实践看，对于共性指标、特性指标在指标体系中的具体占比，需要根据各政法部门的情况进行具体分析，不能一概而论。各类指标权重的合理分配，需要进行深入的调查研究。此外，还需要根据大量的相关历史数据，构建一定数学模型和计算公式，再结合实际情况进行调整，才能确保共性指标、特性指标的权重分配更加合理。