坚持问题导向 重塑执法体系着力构建精简高效的乡镇综合行政执法新格局

●柴丹

乡镇综合行政执法改革是乡镇管理体制机制改革的关键一环，也是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。2022年，郑州市坚持问题导向，系统谋划，靶向发力，从组织架构、依法赋权、保障机制等方面，对全市乡镇综合行政执法队伍进行系统性重塑，基本构建起权责清晰、简约高效、运转协调、执法有力的乡镇综合行政执法新格局。

一、规范设置乡镇综合行政执法机构，解决“执法主体”问题

根据乡镇经济总量、人口规模、社会治安等情况，推动乡镇综合行政执法队伍建设，配强配齐执法人员编制，实现了“一支队伍管执法”。

（一）规范设立综合行政执法大队。以深化乡镇管理体制机制改革为契机，全市76个乡镇统一设立综合行政执法大队，并推动执法大队“硬件”建设规范化。全市乡镇综合行政执法大队办公场所统一悬挂“综合行政执法”字样门头，统一设置案件咨询室、行政调解室、案件档案室、罚没物品管理库等“三室一库”业务用房，统一配备执法记录仪等必要执法装备，保障日常工作需要，实现了乡镇综合行政执法机构规范化建设目标。

（二）理顺派驻机构管理体制。除党中央和法律法规明确规定实行派驻体制的机构外，将国土所、市场监管所等设在乡镇的执法机构一律下放，实行属地管理，由乡镇统一指挥协调，业务接受上级部门指导，建立了以“条块结合、以块为主”的管理体制，让乡镇由幕后“配角”向台前“主角”转变，做到“一支队伍管执法”。

（三）配强配齐基层执法人员。综合考虑各乡镇常住人口、经济规模、区域面积、一般公共预算收入、执法案件数量等因素，测算执法编制需求，对规模较大、乡村振兴工作难度大、执法管理任务重的乡镇，加大编制资源倾斜力度，优先补充综合行政执法等岗位急需的专业技术人员，确保执法人员编制与乡镇承担的执法任务相匹配。通过采取“减县补乡”的方式，为全市乡镇综合行政执法大队补充编制1699名，平均每个乡镇达到22名编制，有效解决了基层执法编制资源不足问题。

二、依法明确乡镇综合行政执法职责权限，解决“执法资格”问题

为解决乡镇执法主体资格问题，河南省明确了执法权限下放程序，即乡镇梳理、县级确认、市级统筹、报省政府审批，从法律层面保障了程序的合法性，确立了乡镇执法主体资格，并依法明确了乡镇综合行政执法职责权限。

（一）厘清专业执法和综合执法范围。通过充分研究论证行政执法事项划转的科学性和合理性，结合执法事项专业性强度等，将执法事项界定为专业执法事项和综合执法事项两类。将技术要求高、专业性强的执法事项纳入专业执法范围，以县级执法机构或县级派驻到乡镇的执法机构执法为主，乡镇配合；将常规的监管事项列入综合行政执法范围，明确乡镇执法主体地位，以乡镇人民政府名义执法，按照有关法律规定行使部分行政处罚权，破解了乡镇“有责无权”“看得见、管不了”的难题。

（二）建立乡镇综合行政执法事项清单。按照“易发生、易发现、易判断、易处理”原则，采取乡镇“点菜”、部门“端菜”的方式，将与群众日常生产生活密切相关、基层频发易发、部门多头交叉的城市管理、市场监管、自然资源三个领域及农业、环保、文化、交通等领域的全部或部分行政执法权，纳入综合执法范围，梳理出83项基层管理迫切需要且能有效承接的县级人民政府部门的行政处罚权，制定了《郑州市拟交由乡镇人民政府集中行使的行政处罚职权目录》，并按程序报省政府审批，依法依规向乡镇下放行政执法权限。此外，根据乡镇综合行政执法工作实际情况对目录进行动态调整。

（三）注重执法队伍“软件”建设。在规范化建设乡镇综合行政执法机构“硬件”的同时，也着力提升基层执法队伍“软件”建设。建立常态化培训机制，由县级司法部门定期集中对新进执法工作人员开展执法实操培训，重点对执法流程、执法方式、行政处罚裁量权及救济途径等内容进行培训；指导乡镇规范执法检查、受理立案、调查、审查、决定等程序和行为；严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度及持证上岗和资格、证件管理等制度；统一行政执法流程、文书格式、服装制式等，有效提升了乡镇综合执法队伍“软实力”。

三、建立健全乡镇综合行政执法保障机制，解决“衔接配合”问题

乡镇综合行政执法大队是由多支执法队伍新组建而成，在职能履行上难免会存在一些“衔接配合”方面的卡点、堵点。为推动乡镇综合行政执法大队高效履职，从加强党的领导、协调配合、编制管理等方面入手，实现基层执法队伍由“物理整合”向“化学反应”转变。

（一）突出党建引领，加强党对基层执法力量的全面领导。一方面，在各乡镇成立由乡镇党委领导、职能部门派驻机构参与的综合行政执法领导小组，赋予乡镇党委对综合执法派驻机构的统一指挥权、人事考核权和征得同意权、综合管理权等，从体制机制上强化乡镇党委统领全局、协调各方、领导基层治理的作用。另一方面，依托市、县、乡三级智慧城市运行中心，将乡镇综合行政执法与以党建为引领的市域社会治理网格化运行管理机制有机结合起来，将基层执法融入立体网格管理体系，将党的政治优势、组织优势转化为治理效能，推动基层执法更精准、更精细、更智能、更高效。

（二）加强协调配合，完善综合行政执法联动机制。为破解多层多头执法、分散交叉执法等问题，由县级司法行政部门负责统筹建立乡镇与上级执法部门之间的信息共享、联合调查、线索和案件移送、案情通报等配合机制，并按照“乡镇吹哨、部门报到”的原则，压实县直部门服务基层的职责任务，推动“上级围着下级转、部门围着乡镇转”，实现跨部门、跨层级、跨区域联动响应。乡镇综合执法大队配合县级执法部门或专业执法机构开展工作，由主责部门明确具体任务、执法要求和条件保障，实行清单式执法，形成职能互补、无缝对接、整体联动的基层执法工作新格局。

（三）强化执法监督，全面落实行政执法责任制。建立健全执法办案、日常管理、考核评价、统计分析等制度，构建科学合理的执法绩效考评体系，加强行政执法职权行使和责任履行情况的检查、评价及结果运用，不断强化对综合行政执法协作配合责任的刚性约束。乡镇定期对综合执法大队和业务主管部门协作配合落实情况进行跟踪评估，提出工作建议。

（四）创新编制管理，激发基层治理动力。采取编制分类管理、人员统筹使用的方式，打破行政和事业一般岗位限制，赋予乡镇更加灵活的用人自主权，提升了基层编制使用效益。畅通乡镇执法人员流通渠道，采取“横向+纵向”的方式，建立乡镇之间、乡镇和县直部门之间人员交流制度，鼓励职能部门从乡镇对口机构选调人员。