关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究

刘颖 张鹏 肖春阳

（交通运输部规划研究院，北京 100028）

养好护好庞大规模公路资产是新时期推进公路高质量发展的一项重大战略任务。强化公路养护资金保障，健全养护长效投入机制，是加强公路养护的重要前提和保障。在交通运输部公路局指导下，交通运输部规划研究院就新时期强化公路养护资金保障问题，自主立项开展了专题调查研究，并列入“交通运输部重点科研任务”。

调研充分考虑广泛性和典型性，选取了贵州、重庆、江苏、安徽、河南、新疆等14 个典型省（市、区）开展函调，了解公路养护资金保障基本情况、主要矛盾和发展需求。同时，针对研究中的一些重点难点问题多次召开研讨会和线上交流会，听取行业上下内外专家意见和建议。在广泛调研和深入分析的基础上，调研组分析现状，查找症结，厘清思路，研提对策。

一、养护资金投入现状① 相关现状数据来源于《全国公路养护统计年报》（2016年～2021年）、函调材料等。

目前我国总体上已建立了高速公路养护由通行费支出为主、普通国省道以成品油税费返还资金和地方财政投入为主、农村公路以中央和地方财政投入为主的养护资金保障体系。

（一）养护资金投入规模

“十三五”期间，我国公路养护资金累计投入1.05万亿元，是“十二五”时期的1.7倍，年均投入约2 097亿元。其中高速公路、普通国省道、农村公路分别累计投入2 108 亿元、4 313 亿元、4 064 亿元，是“十二五”期的1.6 倍、1.4 倍、2.3 倍。

（二）养护资金来源渠道

2021年高速公路养护资金投入为568 亿元，其中公路通行费收入占88.2%，地方财政资金占5.5%，银行贷款占3.7%，其他资金占2.6%。普通国省道养护资金投资为887亿元，其中成品油税费返还资金占48%，地方财政资金占40.4%，车购税资金占6%，通行费收入、其他资金等占5.6%。农村公路养护资金投入974亿元，其中成品油税费返还资金占17.3%，车购税资金占5.8%，中央均衡性转移支付资金占0.3%，省级公共财政占8.9%，市级公共财政占4.4%，县级公共财政占43.7%，乡村级投入占8.5%，地方政府一般债务、其他上级资金等占4.3%，灾毁保险、社会其他资金占6.8%。

（三）养护资金保障能力

从调研中有关省市反馈的情况看，养护资金保障能力不足问题在各省份普遍存在。例如，贵州省每年可筹集农村公路养护工程资金约11.1亿元，年均养护工程缺口资金达64.7亿元。广西普通国省干线公路预计日常养护资金需求73万元每公里，实际投入为3.5万元每公里，远远不能满足养护的实际需求。据测算，“十三五”以来全国公路养护资金缺口每年在1 000 亿元以上。由于养护资金保障不足，近几年相关规划中新调增的国道和省道普遍还没有完全按照国省干线公路标准予以养护，西部部分省份大中修养护工程难以及时实施，路网中仍存在一定比例的次差等路。在2021年评定里程中，全国还有4万公里的普通国省道、50万公里农村公路为次差路。另外还有近50万公里的农村公路未纳入路况评定，其技术状况更不容乐观。

二、面临的问题挑战

通过调研分析，我国公路养护资金面临的主要问题挑战集中体现在以下方面：

（一）养护资金压力持续加大

从既有路网看，2021年全国公路待养护里程已超过528万公里，其中二级及以上高等级公路路龄超过15 年的比例已经超过50%，路龄20 年及以上的比例达到32.3%，很多“老龄化”路段需要进行结构性养护，需要大量的资金投入。从欧美等国家发展历程来看，20 世纪70、80 年代大规模建设投资完成后，因养护投资不足，交通基础设施性能逐渐衰退，道路桥梁等基础设施状况日益恶化，目前美国有20%的高速公路和主要道路以及4.5万座桥梁技术状况不佳[1]。美国政府已意识到公路基础设施状态的恶化，但基础设施更新计划举步维艰、收效甚微。如何强化养护资金投入，保障公路基础设施处于良好技术状态，避免再走欧美国家发展弯路，对我国也是重大挑战。

从发展趋势看，未来10 ～15 年我国公路网规模还将增长近百万公里，预计“十四五”期新增里程45万公里，2035年公路网规模预计达到600万公里左右。随着路网规模的进一步增加，养护任务将持续加重。此外，公路养护还面临着成本攀升、内容拓展、标准提升等挑战，养护投入压力持续上升。预计“十四五”期公路养护作业资金需求量将达到2.4万亿元，“十五五”期将进一步增长至2.6万亿元。

（二）养护资金供需矛盾突出

在当前既有税费制度下，收费公路养护资金渠道相对稳定，但因修订的《收费公路管理条例》迟迟没有出台，收费到期的公路面临着无钱养护的风险。据调研，2025年底前到期或超过法定收费期限的高速公路项目共248个，里程约计2万公里，占全国高速公路总里程的12.7%，这些公路急需解决养护资金来源的问题。对于普通公路，面临的养护资金供需矛盾更为突出，缺口估计达到50%左右。在养护资金供给严重不足的情况下，我国公路网之所以能够维持当前较好的路况水平，很大程度上得益于近年来持续实施的大规模公路新改建工程。2011～2020 年，我国实施公路新改建里程约290万公里，约占整个路网规模的56%。随着公路建设强度逐步放缓，建设投资对公路技术状况水平拉升的作用将逐步减弱，公路养护投入不足的问题将更加显现。

分析养护资金供给不足的深层次原因，主要有以下几个方面：一是公路养护事权和支出责任主要在地方，但地方很难落实到位，普通公路养护资金游离于地方一般财政预算之外。二是成品油消费税返还资金没有充分考虑路网里程快速增加、技术等级提升、车流量增加以及养护成本增加所带来的养护资金需求的增加。与改革前的2008 年相比，2020 年全国普通国省道总里程增长了65.3%，二级及以上里程增长了64.7%，民用汽车保有量增长了451%，但返还资金从2009～2020 年涨幅不足3%。2021年成品油消费税收入总量达4 974 亿元，转移支付资金仅2 266 亿元，不足成品油消费税总收入的50%。三是成品油消费税改革中提出的“专款专用”以及“四不变”原则，在执行过程中并没有真正落实。从2021年普通公路各渠道养护资金的投入来看，仅有624 亿元来自燃油税返还资金，仅占返还资金的28%左右。此外，大量养护资金投入不计入固定资产投资，也可能影响地方政府财政资金对养护的投入意愿。

（三）成品油消费税税基呈收窄趋势

在国家一系列优惠政策支持下，自2012年以来我国新能源汽车步入快速发展轨道，特别是近几年来呈爆发式增长态势，2022年销量达688万辆[2]，较2020年增长5 倍；保有量达1 310万辆，是2020 年的2.6 倍。2022年新能源汽车销量占汽车总销量的25%，提前完成新能源汽车产业发展规划提出的2025 年销量占比20%的目标。在我国“双碳”战略的大力推进下，新能源汽车销量仍将快速上升，预计2026 年前后销售占比将达到50%，2035年前后保有量将达到42%，2045年前后将实现对传统燃油车的全面替代。

随着新能源汽车市场占有率扩大和传统燃油车发展速度放缓，成品油消耗量将大幅降低，成品油消费税税基快速收窄的趋势不可逆转。预判2028 年前后我国燃油车保有量和燃油消耗量将达到峰值，成品油消费税收入将呈下降趋势，相应成品油消费税返还资金规模不容乐观。同时，受新能源汽车免征购置税政策以及燃油车销量下降、减半征收优惠政策等因素影响，车购税收入规模亦下降明显。

（四）既有税费制度不能充分体现公平性原则

“用路者养路”“多用路者多负担，少用路者少负担”是我国建国以来历次养路费政策制定时所倡导的基本原则，2008 年成品油消费税改革将按车辆载重收费调整为按成品油的使用量定量征收，通过“多用油多缴纳”一定程度上反映了公路使用程度与缴税的关系。但在既有制度下，电动车、燃气车、氢燃料车等新能源车辆却存在“用路不用油者免缴税”的不公平问题，养路资金压力实则转移至油车用户及全体纳税人（公共财政支出）承担，这一不公平问题在新能源汽车占比快速增长下不断放大。

三、对策建议

基于对当前及未来形势发展判断，建议按照“近期保稳定，远期有突破”的思路调整完善交通税费政策，近期重点聚焦固源挖潜、健全机制，在既有税费制度基础上进行优化完善；远期则聚焦制度设计，对新能源汽车开征相关公路使用税费，统筹谋划里程税等公路使用税费制度，构建可持续的资金保障制度。

（一）确保地方财政养护投入

鼓励地方政府将养护管理工作纳入地方政府考核体系，加强地方财政对普通公路养护资金的保障力度，明确财政投入刚性比例或标准。充分用好“十四五”车购税资金对普通省道和农村公路的“以奖代补”支持政策，强化地方政府对养护投入力度。建议将养护资金投入纳入固定资产投资范畴。

（二）推动成品油消费税改革转移支付资金的分配调整

加大成品油消费税转移力度，建立基于养护需求的成品油消费税税率动态调整机制，完善成品油消费税转移支付规模确定机制。相关部门加强对成品油消费税征收管理，确保应收尽收[3]。确保成品油消费税转移支付资金实现专款专用，建议通过多部门联合督办等方式抓好《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》的落实。用好政府还贷二级公路取消收费后补助资金使用政策，加大对普通公路养护支持力度。

（三）创新公路养护资金筹措方式

丰富养护资金筹措渠道，鼓励通过沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还、建管养一体化发包、干线公路建设养护与农村公路养护捆绑招标等方式吸引社会资本进入养护市场。

（四）完善车购税征收政策

建议在新能源汽车财政补贴政策终止后，适时调整车购税优惠政策，缩小调整免征车辆范围。鉴于插电式混合动力（含增程式）汽车技术已基本成熟，在没有补助的情况下对纯燃油车已形成一定成本优势，可取消插电式混合动力（含增程式）汽车车购税优惠政策；适时逐年降低对纯电动汽车车购税减免幅度，直至完全取消车购税减免；考虑到燃料电池汽车技术尚不成熟，销量占比较低，继续实施车购税减免优惠。

（五）先行试点开征新能源汽车公路使用税费

我国新能源汽车产业已步入市场化规模化发展新阶段，优惠政策逐步有序退坡并征收相关税费是必然趋势。建议加快研究开征新能源汽车里程税[4-5]或充电（气）消费税、电池消费税等公路使用税费制度，通过行驶里程或充电（气）量、电池的使用建立与公路使用量之间的关系，解决新能源汽车用路不养路的问题。可考虑对新能源汽车发展先行省份（如海南）或对车牌资源紧缺的汽车限购城市（如北京、上海等）试点开征。远期在试点基础上积极推动开征公路使用税，构建由车购税、公路使用税等多种专项税、一般性财政资金以及通行费等多渠道共同组成的公路发展资金保障制度。