我国旅游公路发展现状与对策建议

2023-12-31龚巍巍潘瑞琦李齐丽高嘉蔚程逸楠刘杰

交通运输部管理干部学院学报 2023年1期

龚巍巍潘瑞琦李齐丽高嘉蔚程逸楠刘杰

（1.交通运输部规划研究院，北京 100028）（2.交通排放控制监测技术实验室，北京 100028）

进入新时代，旅游公路被赋予了新的功能定位，总的来看旅游公路是扩大内需、促进消费升级、满足人民对美好生活的向往、促进共同富裕的重要载体。近年来，随着我国经济社会的快速发展，交通与旅游融合不断深入，旅游公路概念内涵不断丰富，功能持续完善，逐步向服务功能、运营管理、路产融合、环境协调发展、激发和释放旅游消费新需求等多方面拓展，潜在价值得到进一步挖掘。整体来看，我国旅游公路技术政策体系不断完善，工程实践蓬勃发展，旅游公路发展取得初步成效，但也存在诸多问题，下一步亟需明确发展方向和重点任务，实现高质量发展。笔者通过梳理总结我国旅游公路建设成果，厘清关键问题和形势要求，结合国内外相关实践经验，研究提出推动旅游公路高质量发展的对策建议，以期为我国旅游公路相关政策制定和工程实践提供依据支撑。

一、旅游公路主要特征

国外旅游公路发展已近百年，形成了林荫道（Boulevards）、公园道（Parkway）、风景道（Scenic Highway/Byway）等[1]相关概念。1930 年美国修建了蓝岭风景道，提出“风景道”概念，即路旁或视域范围内拥有审美、风景、自然、旅游、文化、历史和考古等价值的景观道路[2]。国内还出现了“旅游风景道”“美丽公路”等相关名称。2017年交通运输部印发《关于组织开展旅游公路示范工程建设的通知》，首次提出旅游公路是兼具交通与旅游双重功能的公路，是绿色公路建设的重要内容，是促进交通与旅游融合发展的重要载体。

在推进高质量发展时代背景下，参考相关学术概念[3-6]，结合国内外旅游公路建设实践，笔者认为旅游公路是兼具交通与旅游功能，具备一定旅游观赏价值，能够满足游客审美要求，景观优美、品质优良、设施完备、运行高效的公路。其具备五个方面的特征要素：一是通景能力，即通达景区的能力及廊道内景区景点的等级、数量等；二是路域景观，即路域范围内具备丰富、特色的景观资源[7]；三是工程特色，即具有景观视觉效果好的构造物，如螺旋隧道、特殊造型桥梁等；四是安全性能，即具备完善的安全防护设施和应急救援响应机制，能够满足出行安全需求；五是服务水平，即旅游服务设施完备、服务质量较高等。

二、旅游公路发展现状

（一）政策规划相继出台

2016 年9月，国家发展改革委与国家旅游局印发《全国生态旅游发展规划（2016—2025年）》，提出打造25 条国家生态风景道。2017年2月，交通运输部等六部门印发《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，提出打造一批特色突出的旅游风景道示范工程。2021年12月，国务院印发《“十四五”旅游业发展规划》，提出加强交通干线与重要旅游景区衔接，推进旅游和交通融合发展。2022年，交通运输部联合国家发展改革委印发《国家公路网规划》，提出注重国家公路网与沿线旅游等关联产业深度融合发展和公路服务区服务品质提升。另外，交通运输部印发的《关于组织开展旅游公路示范工程建设的通知》《关于做好交通运输促进消费扩容提质有关工作的通知》《全国红色旅游公路规划（2017-2020 年）》《绿色交通“十四五”发展规划》等文件，均要求发展旅游公路，提出因地制宜打造一批旅游公路、旅游服务区等。与此同时，河北、浙江、四川等地也出台了交通旅游融合相关的指导意见、工作方案等，明确将旅游公路建设作为重点任务；山西、内蒙古、江西等地出台了公路与旅游融合相关的规划方案，涵盖旅游风景道、旅游公路、自驾车房车营地、自驾游线路等领域。上述政策规划的出台为旅游公路发展奠定了基础、指明了方向。

（二）标准规范逐步完善

2019 年12月，交通运输部公路局联合交通运输部规划研究院编著出版《绿色公路建设技术指南》，提出了旅游功能拓展设计要点，包括总体要求、公路旅游价值评价、做好项目前期策划、合理设置慢行系统、灵活布设服务设施、做好特色标识及智慧信息系统等。据不完全统计，全国共有8 省3市制定了旅游公路设计指南，对公路主体系统、慢行系统、服务设施、标识系统、景观环境、信息系统、运营管理等内容进行了规定。3 省1市制定了美丽公路或风景道的划分、评定标准，规定了等级划分的依据、要求、条件和评价的原则、标准、方法等。另外，中国工程建设标准化协会发布了《绿色公路建设技术标准》《旅游公路技术标准》，对公路景观营建、旅游公路建设、旅游服务功能提升等提出具体要求。中国公路学会开展了“全国高速公路旅游服务区”“全国交旅融合创新项目”等评选活动。标准规范的不断完善，推动了旅游公路标准化、规范化建设。

（三）工程实践不断涌现

目前已有20 余个省份开展了旅游公路实践探索。河北草原天路通过串联森林、草原、高山等地貌景观，配套完善的驿站、指引标志系统、汽车营地和LOGO标识，已成为知名自驾旅游线路。贵州赤水河谷旅游公路将公路与旅游、沿线产业开发、生态文明建设等有机结合，统筹将“路、景、产”有机结合。山西规划建设黄河一号、长城一号、太行一号3 个旅游公路示范工程，构筑省域三大旅游板块慢游网络，提升公路旅游服务水平，为打造国家全域旅游示范区提供坚实交通支撑。2019 年，交通运输部组织开展了“我家门口那条路”主题宣传活动，掀起了美丽农村路建设热潮。除公路主体与旅游融合项目，“服务区+旅游”“桥梁+旅游”等项目也蓬勃发展。如江苏省打造的“阳澄湖江南园林主题”“芳茂山恐龙主题”等旅游主题服务区，通过特色鲜明的景观营造、设施多样的旅游服务体验和种类丰富的商业业态，已成为网红打卡地。贵州打造了平塘至罗甸高速平塘特大桥观光服务区，目前正依托花江峡谷大桥打造桥梁旅游综合体，将登桥、攀桥、观桥、赏景、住宿、极限运动等融为一体。工程实践蓬勃开展，为旅游公路高质量发展积累了案例经验和技术储备。

三、旅游公路发展存在主要问题

目前我国旅游公路建设已取得一定成效，形成了一批具有影响力的自然风景、历史人文等旅游精品路线，但与人民群众对高品质、多元化、个性化的旅游出行需求相比，仍存在一些亟需解决的突出问题。

（一）顶层设计不足

尽管国家相关政策规划对旅游公路有所部署，但尚缺乏国家层面的专项规划和统筹安排，导致旅游公路网络布局不完善，与相关规划衔接不足，高速公路、普通国省道、农村公路等类型旅游公路项目推进不顺畅，旅游公路尚未形成规模，整体效益未能充分发挥。

（二）体制机制不顺

旅游公路建设管理涉及交通运输、文化旅游、自然资源、农业农村、生态环境等多个部门，目前联动协调工作机制尚不完善，统筹推进力度不足，未能形成强大工作合力。同时，多元化投融资模式尚未形成，运营模式较为单一，旅游公路建设所需资金短缺，严重制约了旅游公路发展。

（三）技术标准不全

总的来看，行业内外对旅游公路概念界定不清，导致认识不统一，目标方向不明确，重点任务不聚焦，亟需形成共识。目前部分地方建立了旅游公路相关标准规范，相关学（协）会也发布了部分团体标准，但国家层面的旅游公路建设与管理标准规范仍属空白，工程实践亟需权威和统一的技术依据和指导。

（四）支持保障不强

目前，旅游公路在立项、建设和运营等阶段仍按照常规的公路来管理，资金、用地、用林、人才等要素保障还没有特殊的安排，导致旅游公路项目建设制约因素较多，各方积极性不够。另外，旅游公路宣传推广力度不足，奖优罚劣机制尚未建立，品牌效益尚未凸显，整体影响力还不够。

四、旅游公路发展新形势新要求

2023 年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，推进旅游公路高质量发展意义非凡，须认清新形势，把握新要求。一是加快推进交通强国建设、推动行业转型升级的重要内容。《交通强国建设纲要》提出“推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变……由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变”。《国家综合立体网规划纲要》指出要“加快国家旅游风景道、旅游交通体系等规划建设，打造具有广泛影响力的自然风景线”。推进旅游公路高质量发展，是落实“双纲要”的重要路径。二是服务新发展格局、扩大内需、促进消费升级的重要抓手。党的二十大报告明确要求“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”“着力扩大内需”。推进旅游公路高质量发展，充分利用旅游公路涉及面广、带动力强、开放度高等优势，构建产业融合发展集群，有利于促进旅游消费，培育经济发展内生动力，深化供给侧结构性改革。三是促进供需高水平精准匹配、满足人民群众日益增长美好生活需要的重要载体。旅游公路可提供安全舒适出行环境，并深度融合旅游文化历史等元素，有利于满足人民群众对于出行和旅游的双重需求，是交通运输坚持以人民为中心发展思想的重要体现。四是促进城乡区域协调发展、实施乡村振兴战略的重要支撑。推进旅游公路高质量发展，有利于畅通城乡要素流动，是构建优势互补良好发展格局、促进区域城乡协调发展的润滑剂，对于拓宽增收致富渠道、巩固拓展脱贫攻坚成果等具有重要意义。

五、旅游公路发展对策建议

统筹考虑美国风景道实践及国内旅游公路建设经验和存在问题，下一步我国旅游公路发展需从规划引领、机制完善、技术提升、支撑保障四方面全方位发力，构建形成“特色突出、功能适用、设施完备、品牌效应明显”的旅游公路体系，打造“一路一品牌、一路一特色”的样板工程。

（一）强化规划引领

充分考虑基础条件、社会需求、要素保障等因素，交通运输部可牵头组织编制国家层面的旅游公路规划，从顶层上构建全国范围内的“快进慢游”旅游公路网络。各地可统筹考虑本辖区内公路发展、旅游资源开发、文化传承等工作，做好与相关规划和交通强国建设试点任务等的衔接，研究编制省级旅游公路规划，逐步构建功能完善、相互支撑、互为补充的旅游公路网络体系。结合红色旅游、乡村旅游、国家文化公园等，编制旅游公路专项建设方案。基于公路工程特点，研究制定高速公路、普通国省道、农村公路、特殊节点（服务区、特大桥梁）等不同类型旅游公路建设方案，明确建设内容，加快项目建设。

（二）健全体制机制

1.探索多元融资渠道

旅游公路涉及交通、旅游、农业农村等多行业，各地政府可整合各类专项资金，采取基础设施特许经营权、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式[8]吸引更多社会资本参与项目投资，拓宽融资渠道。挖掘旅游资源开发潜力，盘活旅游公路存量资产，发挥金融机构平台作用，争取商业性、开发性、政策性等金融机构信贷资金。

2.创新管理运营机制

各地可探索交通引导开发模式（TOD），促进路产融合发展。一是以公建民营、合作运营、政府购买服务等模式进行经营管理和收益分成，实现政企合作可持续发展；二是强化产业孵化培育，推进建设主体多元化，鼓励大中型旅游企业承担或参与旅游公路项目运营管理，构建路域资源一体化协同共享创新机制；三是推动交通旅游数据共享，强化智慧信息技术应用，探索基于大数据系统的运营管理模式。