涉A IS贸易制裁法律风险及其应对*

陈 瑶

当下，国际形势复杂多变，一些国家动辄挥起贸易制裁的大棒，给国际航运及相关的对外贸易带来巨大风险。在此背景之下，船舶自动识别系统（Automatic Vessel Identification System，AIS）作为重要的数据信息交换设备，其信息和载体不再是简单的技术问题，而是与国际法层面的贸易制裁机制产生了深度联接。美欧等推出了一系列涉AIS设备的制裁法令，试图构筑一个高风险、广覆盖的打击网。这些法令严重冲击现有的国际航运和贸易秩序，以致关闭AIS（Switch-off）或AIS数据造假（Spoofing）行为暴增。根据标普全球市场数据（S&P Global Market Intelligence）平台信息，2023年以来，全球范围内船舶关闭AIS系统的行为上升了225%，而仅2023年第一季度，就有216艘油轮进行了五百余次船对船暗中转运（dark ship-toship），超过2022年同期数据的三倍；从所涉地区来看，2021、2022年，东亚、南亚地区的船对船暗中转运行为高于其他地区，至2023年，俄罗斯则占据绝对高位。[1]事实上，监管机构对于常见的规避制裁措施的理解也愈加清晰：关闭AIS（Switchoff）或AIS数据造假（Spoofing），以实现与被制裁对象的“安全隔离”是成本相对低廉又便于实施的手段，因而AIS等数据信息交换设备，是目前和将来航运和贸易执法的重要核查控制环节。涉AIS系统的贸易制裁风险在增大，业界有必要仔细考虑相关法律风险的应对。

一、A IS的原始中立属性

AIS在世界范围内的广泛应用与国际海事组织（IMO）的推动有关。本世纪初，IMO根据航运界技术的发展以及安全的需要，在其成员大会上通过了有关《国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）第V章第19.2条的修订意见以及相应的操作指南，将AIS系统确立为许多从事国际航运的船舶应当配载并使用的设备。此举对国际航运业产生重大影响。IMO以AIS为工具，在世界范围内建立了更为便捷且相对统一的航运交通信息即时交流标准，大大提升了国际航运的安全性和管理效率，在船舶避碰、事故救援等方面发挥了重要作用。因而AIS就其最初的应用而言，性质是中立的。

但是，该系统在实践中也确实产生了一系列新的法律问题。比如，SOLAS公约在考虑国际航运实践需求的基础上，允许船方在某些情况下关闭该系统。虽然国际航运具有航程长、不确定性因素多等固有的特点，需要AIS等信息传输设备的管理具备一定的灵活性，但是对沿岸国和船东而言，过多的灵活性带来的是风险。比如AIS关闭行为也可能为一些非法活动提供掩护。因此，也有一些国家的海事监管部门对AIS记录的连续性提出要求。但是，在贸易制裁法出台前，AIS关闭或造假只涉及各国口岸行政执法和刑事司法程序中的传统法律领域。其制度一般而言仍可见较为明显的共性，即口岸国和船东、承租人国籍国等对关闭AIS或数据造假以掩盖走私、偷逃税等违法犯罪行为的态度基本一致，并且受行政程序规则、救济制度、举证责任等制约。因此，相关制度和执法措施并没有对航运秩序造成巨大冲击，反而发挥了正向的规范作用。

二、A IS与贸易制裁的联结

贸易制裁法出台之后，AIS的中立属性被悄然改变。2019、2020年美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布了《关于涉及伊朗和叙利亚的船运石油产品制裁风险公告》（“Sanctions Risks Related to Petroleum Shipments involving Iran and Syria”，《制裁风险公告》）和《应对非法航运和逃避制裁行为的指南》（“Guidance to Address Illicit Shipping and Sanctions Evasion Practices”，《应对逃避指南》）。[2-3]这两份关于制裁风险的公告事实上给国际航运界应用如此广泛的AIS系统贴上了工具主义的标签。时至今日，俄乌战争之下，美欧等迅速启动了针对俄罗斯的各种制裁，更是加剧了一些国家执法部门对待AIS工具主义的倾向。这些工具主义的做法集中表现为对SOLAS公约例外的不正当限制。

基于AIS的原始中立属性，SOLAS公约虽然要求船方应保证AIS系统的正常运作，但也允许存在某些例外。例外主要包括：（1）SOLAS公约第V章第19.2.4.5条允许根据国际协议、航海信息保护方面的规则或标准排除；（2）根据公约第34.1条，应警示（caution）各方，船长有权根据其专业判断作出或执行有关为保护海上人命安全和海洋环境所必需的任何决定，[4]当然包括特殊情况下关闭船载AIS设备。IMO有关AIS的标准和指南本身也反复强调，AIS存在固有的局限性，该设备描述的场景未必就是附近船舶的真实境况。显然，根据公约和指南，AIS存在合法的关闭事由。至于如何规制以合法关闭的形式掩盖非法的目的和活动，事实上是如何加强执法程序中的取证和调查的问题，任何成员的国内法不应缩减公约和指南所划定的例外范围。然而，美国OFAC的两份报告在规范和事实层面都大大拓展了公约中的限制，缩减了例外，将AIS演变为贸易制裁的重要抓手，使两者产生深度链接。具体集中表现为以下几个方面：

（一）从实体到程序，“全面调查”SO LA S公约中的A IS例外

在《制裁风险公告》中，OFAC指出，鉴于市场上出现有运送石油产品前往叙利亚的油轮故意关闭AIS、以掩盖航行轨迹来隐匿真实目的地的情况，船舶注册方、保险人、承租人、船东或港口经营人应主动调查在地中海和红海作业时关闭了AIS的船舶；并强调，任何关闭或操纵AIS应答器的行为，均应被视为潜在非法活动的危险信号，从而对这类船舶在提供服务、进行交易或其他相关活动前进行全面调查。[2]据此，SOLAS公约和指南允许的例外都在约束范围内。则船舶在遭遇这些例外情形而考虑关闭AIS时，也不得不比过去更加审慎、细致，否则烦冗的检查、调查程序也会带来麻烦。因为与过去相比，被调查方不得不担负更多的证明责任，需要作出更多澄清和解释，需要搜集、留存更多的证明材料（包括第三方证明）来说明关闭行为合理正当，不属于制裁法打击范围。而且，即便是最终得证清白，也会因时间拖延、各种证明材料制备等增加额外成本。

另外，制裁法并没有明确规定究竟是何种程序、程度和范围的全面调查，语焉不详。因此，从实体到程序，都给执法部门留下较大空间，容易产生选择性执法的情形。在当前国际形势急剧变动的情况下，尤其如此。这样会误伤因各种技术性原因、安全原因关闭AIS的船舶，有泛化打击之嫌。

事实上，依据SOLAS公约配载并使用AIS在许多国家的海事管理法律规范中早已是强制性要求。对于油轮以及通过油轮实施的非法活动，各国国内法早已有相应规制。船方和货方、买卖双方根据租船合同、贸易合同所适用的准据法，或者港口所在地法、船旗国法等承担相应的法律责任即可。OFAC利用了这一点，通过所谓“全面调查”程序，将原本性质中立的AIS与制裁调查紧密结合。

（二）公私路径并行，将A IS型塑成楔

2020年5月，OFAC又进一步发布了《应对逃避指南》，以加强对应受制裁行为的监管。如果说第一份文件增加了船、货利益相关各方接受海事监管执法的成本，主要从公法路径进行干预、影响，第二份文件则是通过介入私主体间合同的方式，试图并且也确实正在产生更大的规制效应。该文件指出，虽然船舶有时可能因安全问题关闭AIS，也可能因信号传输不畅导致AIS记录中断，但是某些从事非法活动的船舶可能故意关闭AIS或干扰AIS正常的数据传输，以掩盖其行动轨迹，规避制裁。[3]据此，建议承租人在租船合同签订前，调查船舶的AIS使用情况，并制定AIS关闭（“AIS Switch-Off”）方面的条款；若发现船舶AIS使用有不符合SOLAS公约规范要求，并且被证实存在故意操纵AIS的情形，条款应允许船东、承租人和经营人终止合作。[3]尽管只是“建议”，基于其事实上的执法的导向性，许多从事航运贸易的私主体不得不开始在各类租船合同、运输合同中纳入有关AIS关闭条款，以抵御被制裁的风险。

然而，文件所述通过缔约方事先调查，以及在合同中加入AIS关闭条款减少不合规贸易的做法，其实施效果并不理想。就目前实践来看，一方面增加了许多“形式意义”的担保，增加谈判成本，另一方面，也反向刺激了造假行为的增长。事实上，商业合同中缔约环节的尽职调查应由相关主体根据项目可能带来的成本和风险自主决定，而不是不区别情形就直接规定为必选项。文件中的要求是在将执法机关的调查职责强加于实践中难以具备充分调查能力的商业合同各方，使得各缔约方不得不以承诺、保证等方式去“形式上”满足条件。于是，租船合同、运输合同中出现了许多差别甚大，且实践中难以真正完全兑现的有关AIS保证、异议处理程序等方面的约定。比如，对于查验船舶AIS历史记录保存的时间，根据笔者接触的实践，有的合同约定12个月、18个月，甚至还有24个月的情形；还有的条款则进一步提出苛刻的实体性内容，要求航运经营人、船舶所有人在订立运输合同时查验和评估货物的真正原产地和目的地，以确保避免任何制裁风险。国际海运的货物各种各样，特别是石油产品，往往需经过多次转运和交易，有的中间还进行了混调和简单加工，而船东可能仅仅是参与了其中某一段的运输而已，故事实上只能是“形式意义”或者“表面证据”程度的审查。文件却要求船东在履行运输合同的过程中清楚识别来源多样、路径多样的货物的真正原产地和目的地，承担较重的审查义务，与其在国际航运中实际能够具备的能力不符。对于货方而言，鉴于国际贸易中船东更换的频次不定，也难以对订立合同前船方以及船公司的每一艘船舶上设备的使用情况及其真实性进行真正有效的调查。在由于战争等导致黑暗船对船事件高发的情况下更是如此。

因此，总体而言，所有这些要求的实质核心要义在于借助SOLAS公约成员的广泛性，强行将AIS塑造成可以触发美国国内法上一系列制裁制度的楔子。过重的事先调查要求事实上过分扩大了缔约方对AIS使用时间、空间及事由的保证范围，与其实际能力并不相匹配，同时也不符合SOLAS公约和指南的本意（以保障海上人命安全为目的，不涉其他目的）。

（三）以A IS作楔，借助“长臂”管辖，扩大制裁影响范围

O F A C 通过上述安排,借助“长臂”管辖（Long-Arm Jurisdiction），扩大了美国政府海事、司法等部门执法的影响范围，进一步扩大了制裁影响力。根据美国《出口管制条例》（EAR）、《国际紧急经济权力法》（IEEPA），以及专门的《伊朗贸易制裁条例》（ITSR）、《叙利亚制裁条例》（SSR）等贸易制裁法案，禁止受管辖的物项出口、再出口或转移（国内）；禁止美国人（或任何其他人）在美国境内与伊朗从事大部分直接或间接交易，除非有OFAC授权或是符合例外；禁止外国人、外国金融机构违反禁令交易至美国，或经过美国，包括通过美国相关账户为或基于伊朗金融机构利益，或其他伊境内人士利益，或那些服务产生的利益是在伊境内接收等，都可以触发美国行政、司法程序的管辖权。①See“International Emergency Economic Powers Act”(IEEPA），50 U.S.C.§1701-06，“Iranian Transactions and Sanctions Regulations”,31 C.F.R. Part 560（ITSR）and other statutes.上述规定表明，只要交易与美国有“最低限度的联系”（minimum contact），就能启动调查乃至制裁程序。就航运贸易而言，OFAC文件显然将AIS当作一个在行业内实施“长臂”管辖的楔子。制裁名单是按船和单位实施，并非针对每次的交易行为，因此，OFAC通过AIS这个“楔子”不仅是将本次交易和交易当事人，而且把之前保证时间段内的所有交易及当事人都连带纳入调查范围。尽管OFAC在其报告中反复强调，文件并不应当被理解为意图提出或被解释为是美国法中（有关此方面）全面的或强制性要求，或是其他准据法规范之下的任何特定要求，[3]形式上仅仅是制裁风险提示，但结合前面所谓“全面调查”可能带来的巨大消极影响，该提示等同于竖起了随时可能落下的制裁铁锤，使制裁法的威慑力得以充分展现。

三、对策与建议

于航运企业而言，在当下外部环境不确定性增强的情况下，需重视防范AIS相关的贸易制裁风险，以避免重大利益损失。尽管业界如波罗的海航运公会（BIMCO）也推出有关建议合同条款，[5]试图平衡航运贸易各方有关AIS设备使用的风险负担，但是，合同毕竟具有相对性，且只是个案应对，不足以全面防范制裁相关法律风险。IMO等作为国际组织，也只能在有限的职责范围内呼吁各国海事执法部门应当遵守法治原则，基于证据和法律程序，而不是滥用执法权。在目前国际秩序面临重大变革之时，其时效性也明显不足。因而，企业还应从以下几个方面考虑系统性应对。

（一）重视并强化企业的合规建设

对于中国的航运贸易企业而言，过去比较关注金融（如汇率等）、市场风险等，对于合规问题的重视还有待提升。AIS的使用争议，包括涉制裁法方面的争议，通过合规建设可以降低许多风险。比如对于AIS等设备的管理和使用，在数据信息档案的记录、保存和交换方面进一步提升规范化水平，则在发生特殊情况时，能够及时、充分地举证，或是迅速寻求可能的替代方案，将极大地减少调查延误的时间和损失。

对于航运企业而言，需定期和不定期地对企业的用工、金融业务处理、客户（尤其是长期客户）出口物项类别、贸易区域、客户供应链体系等进行信息梳理和调查，定期进行风险排查和评估，并据此制定明确的政策或指导意见。对于贸易企业而言，也同样要定期和不定期地结合重点贸易地区的制裁法对自身各方面业务进行风险评估。船方、货方各自通过自身的合规制度带动上下游企业、合作客户相关制度的完善，提升整体治理水平，从而降低被调查的可能。对于重点客户，还可以建立快速信息交流通道，以维护共同利益。

（二）建立并完善风险信息处理系统

制裁法尽管受到许多批评，但短期内并无取消可能，而且随着目前国际形势的复杂变化，有进一步升级的可能。对于各企业而言，建议强化风险信息处理系统的建设，进一步完善内部的风险信息上报流程。AIS只是航运安全的工具，如果其在特定交易中可能具有触发制裁的风险，或是某客户或某单业务可能包含制裁法所述“最低限度”的联系，应列为高等级合规审查案件，要求业务员第一时间上报合规审查部门或由法务、经营部门等组成的合规审查组，由其调查决定是否签署协议并履行交易。相关业务应特别注意“隔离”证据的保存。

（三）寻求本国或其他相关国家或地区的阻断法等的帮助

针对个别国家的制裁法，一些国家为维护自身正当合法权益也推出了相关法律，以阻断外国行政和司法机关将其国内法和措施的不当域外适用。比如欧盟、中国都有相应阻断法出台。企业应当积极履行其中的及时报告等义务，与国家、政府部门一起寻求积极的应对方案。当然制裁法本身带有强烈的政治属性，但是既然其以法律规则形式呈现，本身仍然也有实体、程序等方面的要求，在具体个案中也可以在这些方面根据情况寻求具体的减损方案，结合阻断法中的诉讼等，形成合力以缓解危机。