海事管理机构责成检验的适用误区与纠偏建议

2023-12-30梁栩宁

世界海运 2023年10期

郭江梁栩宁

一、引言

责成检验是指海事管理机构依据《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（简称《船检条例》）的规定，在船舶存在重大缺陷时责成船东向船舶检验机构申请临时检验的一种职权行为。责成检验作为海事管理机构的一项行政命令，在实践中存在着误用的情形。比如在船舶发生事故后，船方应主动申请检验而非由海事管理机构责成检验；船舶超过装载限制或者超航区航行时，海事管理机构应当对相关违法行为进行调查处理，而不能责成检验后开航。责成检验的误用，不但造成了相关方法律关系的错位，而且从实质上威胁船舶安全。本文梳理责成检验的适用情形与程序，分析责成检验的两个适用误区与风险，并提出管理建议。

二、责成检验的适用情形与程序

（一）适用情形

《船检条例》和《船舶检验管理规定》（交通运输部令2016年第2号）对海事管理机构责成检验做出了明确规定。《船检条例》第12条规定：“中国籍船舶有下列情形之一的，船舶所有人或者经营人必须向船舶检验机构申请临时检验：……（四）海上交通安全或者环境保护主管机关责成检验的。”《船舶检验管理规定》第15条规定：“中国籍船舶、水上设施的所有人或者经营人，有下列情形之一的，应当向国内船舶检验机构申请临时检验：……（七）存在重大安全缺陷影响航行和环境安全，海事管理机构责成检验的。”

对比上述条款可知，《船检条例》只是笼统规定了主管机关可以责成检验，但是没有明确责成检验的具体适用条件，而《船舶检验管理规定》对责成检验的适用条件明确规定为“存在重大安全缺陷影响航行和环境安全”。笔者认为，正是由于《船检条例》没有规定责成检验的适用条件，才在实践中造成一些海事执法人员的不当适用。

（二）适用程序

《国内航行海船法定检验技术规则2020》（简称《2020法规》）进一步对责成检验的适用程序进行了规定。根据《2020法规》第1篇2.1.7.5的规定，责成检验的程序是：①海事管理机构检查发现缺陷并责成检验；②船舶所有人或经营人应立即将检查结果报告法定证书签发的船舶检验机构并申请临时检验；③签发法定证书的船舶检验机构应核实与法定证书有关的缺陷，并提出纠正和检验要求，以确保消除缺陷。

也就是说，责成检验适用的前提是海事管理机构实施了检查行为并发现缺陷，这种检查包括船舶安全检查、船舶现场监督、防污染检查等，否则，不能适用责成检验。

三、责成检验的两个适用误区与风险

在海事管理执法实践中，责成检验主要适用于船舶发生事故后，以及船舶装载超过证书限定的装载条件时，海事管理机构责成船方申请检验。

（一）发生事故后的责成检验

1.适用误区

这种适用误区的具体表现是：船舶发生事故特别是小型事故后，海事管理机构在不确定事故是否影响船舶的适航性时，一律责成船舶必须申请临时检验后方可开航。船舶发生事故后，海事调查人员会对事故原因、造成的损失及事故前的适航性进行调查；在调查完毕后，管辖事故所在海域的海事处会对船舶目前是否适航、是否可以放行等进行把关。如果海事管理机构和船方都认为事故不影响适航性，那自然不需要申请船舶临时检验，双方不会产生争议。如果双方意见不一致，比如船体或者设备有一定损伤但不是很严重时，海事管理机构认为船舶需要临时检验（出于谨慎性考虑或者避责考虑）而船方认为不需要临时检验，这种情况该如何处理呢？在实践中，这种情况下海事管理机构往往直接责成船方检验，如果船方不能取得临时检验报告，则禁止船舶离港。

上述做法颠倒了海事管理机构与船方的责任和义务。根据《2020法规》，当船舶发生事故或发现缺陷，且影响该船的安全，或影响该船救生设备或其他设备的有效性或完整性时，该船应尽快向签发法定证书的船舶检验机构报告，以确定船舶是否有必要进行临时检验。也就是说，船舶发生事故后除了向海事管理机构报告外，如果对船舶适航性可能造成影响，还应当立即向船舶检验机构报告相关情况，由船舶检验机构来确定是否临时检验，这是船方的一种法定义务。如果船方不履行向船舶检验机构报告的义务，本身就构成违法。

2.存在的风险

笔者认为，海事管理机构直接责成检验存在诸多法律问题：一是本来是船方应该主动做的事情，反而变成海事管理机构命令船方去做，从而将矛盾集中于海事管理机构，可能由此引发对海事管理机构不利的舆情；二是责成检验适用于检查中发现缺陷的情形，如果海事管理机构不经过检查程序就责成检验，构成程序不当；三是虽然《海上交通安全法》规定海事管理机构可以根据事故调查处理的需要禁止船舶离港，但一旦裁量不当就可能引起法律风险。

（二）船舶超过装载限制时的责成检验

1.适用误区

这种适用误区的具体表现是：船舶装载超过证书限制时，比如装载大件导致舱盖无法关闭、影响驾驶台视域，以及货物装载高度、宽度超过证书限制等，有的海事管理机构禁止船舶离港，并责成船舶申请临时检验后才可以开航；即使船舶主动申请检验并取得临时检验证书，有的海事管理机构也不予认可，要求船方必须按照证书规定载货。

以某船装载大件导致舱口盖无法关闭为例，在实践中，执法人员在现场巡视中发现该现象后，立即口头告知船方禁止离港，然后上报海事管理机构（一般是海事处）负责人。负责人此时可能会采取前述两种截然不同的处理方式。在船舶检验机构拒绝对此种情况实施检验时，有的海事管理机构甚至还主动协调船舶检验机构予以检验，并认为海事管理机构有责成船舶检验机构检验的权力。也就是说，部分海事管理机构把责成检验的对象误解为船舶检验机构。

《船检条例》第12条规定了4种应当申请临时检验的情形，分别是发生事故、改变证书航区或用途、证书失效和主管机关责成检验；《船舶检验管理规定》第15条在《船检条例》基础上又增加3种情形，分别是涉及船舶安全的修理和改装、变更船舶检验机构、变更船名船籍港。在这7种情形中，与超过装载限制最接近的是“改变证书用途”，那案例到底属不属于这一种呢？笔者认为，如果杂货船装载散粮等情况属于改变证书用途，而超过载货限制则不属于改变证书用途。这种观点也是船舶检验机构的普遍认识。

在实践中，如果船舶实际装载超过证书载货限制，一方面海事管理机构错误地适用责成检验要求船方向船舶检验机构申请检验，另一方面船舶检验机构以船检法规没有规定为由拒绝予以检验，形成无法解决的矛盾。

2.存在的风险

笔者认为，在船舶实际装载超过证书限制时，海事管理机构责成检验的法律问题颇大。一是责成检验是在检查中发现船舶本身设备存在缺陷，而不是装载情况不符合。船舶装载情况超过证书限制条件，其实质是构成货物不适载，涉嫌违反《海上交通安全法》第34条“船长应当在船舶开航前检查并在开航时确认船员适任、船舶适航、货物适载”的规定，此种情况下，应当立案调查。二是根据规定（例如《2020法规》第1篇1.1.1），“按证书限定的航区和条件进行营运/作业”是保持证书有效的必备条件之一。也就是说，船舶如果超过证书限定航区和条件营运，视为证书全部失效，需要重新申请检验取得有效证书。此种情况如果不立案，反而责成船方检验，显然属于执法错误。

四、管理建议

（一）将海事管理机构责成检验变为船方主动申请检验

根据《2020法规》规定的程序，在船舶发生事故后存在影响该船的安全等情况时，船方应尽快向船舶检验机构报告，以确定是否有必要临时检验。也就是说，在船舶发生事故后，船方作为安全责任主体，不仅应当按规定向海事管理机构报告，还应当自我评估做出初步判断。如果存在影响航行安全的可能（而不是确认），就应当立刻向船舶检验机构报告，由船舶检验机构做出进一步判定。也就是说，最终判定是否需要实施临时检验的主体是船舶检验机构，而非船方。所以，在船舶发生事故后，在可能影响适航性时，或者海事管理机构与船方意见不一致时，应当由船长向船舶检验机构申请验证。如果船方拒绝申请验证，涉嫌违反《海上交通安全法》第34条，即“船长应当在船舶开航前检查并在开航时确认船舶适航……不得冒险开航”。

此处有个问题需进一步说明。根据“谁主张谁举证”的原则，可能有人会提出一个问题，为什么是由船方来证明事故不影响适航性，而不是由海事管理机构证明事故影响适航性？难道让船方“自证无罪”吗？其实这里面有一个先后、主次的法律逻辑问题。如果事故仅造成擦碰掉漆、栏杆轻微变形等情况，肯定不会影响适航性，这时船方和海事管理机构也不会产生异议。但是，如果事故造成船体凹陷，这时双方可能对其是否影响适航性产生争议，而争议的解决只有一种途径——船舶检验机构进行验证。为此，相关法规（比如《2020法规》）首先规定发生事故后，在可能影响适航性时，船方应当向船舶检验机构报告，由船舶检验机构确认是否需要临时检验。这种程序上的设置从经济上、效率上最高。反之，如果由海事管理机构证明船舶不适航，则需要启动检查程序、签发责成检验的法律文书等，效率明显低于船方自证。另外，从安全生产责任角度而言，船方应对船舶安全负主体责任，而海事管理机构履行的是监督职责，在船方不履行申请检验的义务时，海事管理机构应当履行监督职责。

（二）以合作行政理念建立应急处置程序

合作行政是服务行政的一种模式，其目的在于通过行政相对人的参与达到合作共赢的目的，从而起到良好的行政治理效果。针对特种船舶、大型船舶社会影响大、时间成本高的特点，通过行政相关方、企业相关方共同参与和协作，提前对突发的小型事故做出应对预案，有助于更快更好地解决适航性确认等问题并缩短处理时间，从而助力航运经济的发展。

比如，对于大连地区的滚装客船，建议由海事管理机构牵头，联合船舶检验机构、港口局、码头客运站、船公司共同制定应对小型事故的应急处置程序。明确船公司的主体责任，包括按规定报告海事管理机构、船舶检验机构；船舶检验机构在限定时间内对事故情况进行初步评估，判定是否需要临时检验；同时海事管理机构应当迅速启动海事调查程序；港口局、客运站做好乘客安抚、转运等工作。

（三）船舶检验机构适当开展超限装载临时检验服务航运发展

对于实际载货超过载货限制的情况，多数船舶检验机构拒绝临时检验。笔者认为这种做法虽然符合法律规定，但并非妥当，理由有二。

一是从法理上讲，一般认为，对于行政机关来说，“法无授权不可为”是基本法则。但这针对的是高权行政背景下的“权力”而非“权利”，对“权利”而言，法无授权亦可为，这是当下服务行政的内在要求。在船检立法没有规定的情况下，涉及船东“权利”的，船舶检验机构亦可为。

二是从服务民生大局的角度来讲，随着海上风电、船舶工业、管道施工等行业的发展，大件运输需求越来越旺盛，在专用船舶难以满足需求的情况下，替代船舶可能会出现超限装载问题。对于此类关系国计民生的大问题，船舶检验机构也应当冲破传统藩篱，勇于担当，服务航运经济发展。

同时，船舶检验机构应当强化对超限装载临时检验的内部控制，建立健全内部控制程序，防止擅自检验和违规检验，保证检验质量。

（四）海事管理机构应当认可检验结果并予以适当监督

船舶检验机构代表我国政府执行法定检验，其出具的检验报告具有公信力和公定力。对于船舶检验机构出具的临时检验报告，海事管理机构原则上应当予以认可。在实践中，个别海事管理机构不认可船舶检验机构出具的超过载货限制的临时检验报告，笔者认为不妥。同时，海事管理机构应当充分履行船检质量监督职责，在有充分理由的情况下，比如对于船舶检验机构人员没有充分理由不登船检验、检验内容不满足法规要求、船舶实际装载情况与临时检验核定的限制条件不符等情况，不予认可检验结果，并视情况追究船舶检验机构人员的责任，从根本上保障船舶航行安全。