“有错必纠”的界限：被解除的婚姻关系具有不可逆转性

章剑生

目 次

一、引言

二、基本案情与问题整理

三、作为撤销判决法定情形之一的超越职权

四、自我纠正超越职权行为的限定

五、保留超越职权行为法效果的正当性

六、结语

一、引言

无论是针对司法判决还是行政决定，“有错必纠”一直是追求法律实体正义的一项基本原则。在中国法语境中，“有错必纠”更多的是一个政治系统的话语，并一直受到普通民众天然正义感的支持与回应，它具有坚实的民意基础。但在法治原则之下，国家有“错”并非都是可以纠“错”的。如法院针对再审案件的“依法纠错”〔1〕“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。，就是我们对以往坚持“有错必纠”原则的一种法律价值的修正。

梁某某诉徐州市云龙区民政局离婚登记行政确认案〔2〕参见《最高人民法院公报》2022 年第1 期。（以下简称“梁案”）是一起涉及被告云龙区民政局对其超越职权作出的离婚登记行为进行自我纠错引起的行政争议案件。原告梁某某不服被告云龙区民政局作出的《关于黄某某隐瞒国籍与梁某某办理离婚登记的情况说明》（以下简称《情况说明》）并诉诸法院，法院经审理作出了确认《情况说明》无效的判决。其要旨是，被告云龙区民政局对自己超越职权作出的离婚登记行为，因“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”，不得以确认无效的方式进行自我纠正。本文认为，一个超越职权作出的离婚登记行为不能在法律上被否定，与其说是与“有错必纠”原则相冲突，不如说它是“有错必纠”界限所容许的一种例外。正是这种例外的存在，“依法纠错”才具有法律价值上的正当性。本文先整理出一个行政法学中关于超越职权无效的法理框架，然后基于法院认定的事实和裁判理由，以“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”为切入点，分析法院的裁判思路与推论逻辑，证成作为“有错必纠”界限情形之“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”的合理性，以及超越职权作出的离婚登记行为在法律上存续的正当性。

二、基本案情与问题整理

（一）案情梗要

原告梁某某与第三人黄某某于1985年11月登记结婚。2007年3月27日，黄某某取得新加坡国籍。2015 年8 月10 日，梁某某与黄某某以感情破裂为由双方持中国居民身份证、户口本等至被告云龙区民政局婚姻登记处办理离婚登记。经审查，云龙区民政局婚姻登记处当日为两人办理离婚登记，并颁发离婚证。2018 年2 月27 日，被告云龙区民政局婚姻登记处主任袁某电话联系原告梁某某，口头告知其因第三人黄某某办理离婚登记时已取得新加坡国籍，两人于2015 年8 月10 日办理的离婚登记无效，并要求梁某某将离婚证交回。被告云龙区民政局婚姻登记处收回了第三人黄某某持有的离婚证，但梁某某仍持有云龙区民政局婚姻登记处颁发的离婚证。2018 年3 月5 日，云龙区民政局婚姻登记处作出案涉《情况说明》，并存放至徐州市云龙区档案馆。梁某某不服《情况说明》，向法院提起行政诉讼，请求法院确认《情况说明》无效。截至2019 年7 月17 日，两人未通过涉外婚姻登记机关或法院离婚，亦均未与他人再次结婚。

（二）裁判理由

行政越权，是指行政主体在行政活动中，超越其法定的权力范围或权力限度而作出的行政行为。行政越权无效（含可撤销）是行政法的基本原则并体现在我国相关具体法律规范中，如《行政诉讼法》第70 条第4 项、第75 条等规定。对于绝大多数行政越权行为，可通过行政机关自纠、层级监督及法院裁判等途径以确认无效或撤销的方式予以纠正。但对于极少数特定的行政越权行为，若以确认无效或撤销的形式予以纠正，会给国家利益、社会公共利益及相关法律秩序带来重大损害，且该损害客观上难以得到有效恢复与补救，则该类行政越权行为应当作为行政越权无效的例外情形，不应确认无效或予以撤销。

离婚登记是婚姻登记机关依当事人的申请，对当事人之间自愿解除婚姻关系及子女抚养、财产等问题所达成的协议予以认可，并以颁发离婚证的形式确认当事人之间婚姻关系解除的行政行为。因在婚姻登记机关颁发离婚证之时，婚姻登记机关对当事人之间的离婚登记即已完成，当事人之间的婚姻关系即已解除，离婚证所确认的婚姻解除情况即产生对外效力，具有社会公信力。在已离婚人员持有离婚证的情况下，符合法定条件的其他人员完全可以对离婚证所反映的婚姻解除情况产生信赖，进而与已离婚人员建立合法的婚姻关系或其他特定关系。如果婚姻登记机关或其他职能部门可以对离婚登记中被解除的婚姻关系确认无效或予以撤销，将会使相关人身法律关系处于随时可变化的不稳定状态，也会使社会公众对婚姻登记机关的离婚登记行为产生不安全感及不信任感，使《婚姻法》确定的一夫一妻等基本原则和基本社会关系架构遭到破坏，进而损害现实的法律秩序和社会公共利益，故当事人之间的婚姻关系一经离婚登记予以解除后便具有不可逆转性。而该不可逆性在我国法律法规中亦有体现，《婚姻法》《婚姻登记条例》针对结婚规定了无效婚姻和可撤销婚姻情形，但对离婚没有规定无效离婚或可撤销离婚情形，亦没有法律规范授权婚姻登记机关对已完成的离婚登记中被解除的婚姻关系能够确认无效或予以撤销。需要指出的是，我国现行诉讼制度也未设立无效离婚或可撤销离婚之诉；而针对生效离婚判决书、调解书所解除的婚姻关系，我国民事诉讼制度已实际作了不可逆的特别规定，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第202 条规定，当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。《最高人民法院〈关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）〉》第14 条第3 项也规定，人民法院判决、调解解除婚姻关系的案件，当事人提出再审申请的，人民法院不予受理；但当事人就财产分割问题申请再审的除外。基于此，对于离婚，无论是婚姻登记机关作出离婚登记，还是法院判决、调解离婚，当事人在领取离婚证之时或法院准予离婚的判决书、调解书生效之时，其婚姻关系即被解除，且被解除的婚姻关系具有不可逆性。

因离婚登记中当事人婚姻关系的解除具有不可逆转性，对于离婚登记中的子女、财产事项，虽然依相关法律规范，当事人可以向法院申请变更、撤销等法定方式寻求救济，但也没有法律规范授权婚姻登记机关可确认无效或予以撤销。故对于当事人在婚姻登记机关进行的离婚登记，一旦婚姻登记机关以颁发离婚证的形式完成后，该婚姻登记机关并无确认该离婚登记无效或撤销该离婚登记的职权。对于已完成的离婚登记，如在登记过程中确有违法情形，则由存在相关违法行为的当事人或登记机关及其工作人员依法承担相应的民事、行政、刑事责任。

省民政厅设置婚姻登记处，负责办理全省涉外、涉港澳台居民、华侨、出国人员的婚姻登记。本案中，上诉人梁某某与原审第三人黄某某办理案涉离婚登记之前，黄某某已取得了新加坡国籍，其在办理案涉离婚登记时系外国人，并非中国公民。因此，被上诉人云龙区民政局并无办理该离婚登记的职权，梁某某与黄某某应在江苏省民政厅办理涉外婚姻登记的部门进行离婚登记。黄某某与梁某某于2015年8月10日在云龙区民政局自愿办理离婚登记时，未告知云龙区民政局黄某某系新加坡国籍，在黄某某持有未注销的中国内地户口簿、身份证的情况下，云龙区民政局依规定审查了黄某某与梁某某提交的离婚申请材料后，为黄某某与梁某某颁发了离婚证，以法定形式完成了该离婚登记。即使此后云龙区民政局发现其没有办理涉外离婚登记的职权，其亦无职权确认该离婚登记无效或撤销该离婚登记。

（三）问题整理

首先，《行政诉讼法》第70 条将“超越职权”作为法院撤销或者部分撤销被诉行政行为的法定情形之一，是法院彻底否定被诉行政行为合法性的法定理由。但是，基于某些被诉行政行为的特殊性，《行政诉讼法》又规定了两个法定例外情形。（1）确认违法。具体内容分为两项：其一，确认违法但不撤销被诉行政行为；其二，不需要撤销或者判决履行的，确认被诉行政行为违法。〔3〕参见《行政诉讼法》第74 条。（2）确认无效。即被诉行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，法院判决确认无效。〔4〕参见《行政诉讼法》第75 条。在“梁案”中，云龙区民政局作出离婚登记行为之后，又以“超越职权”为由作出《情况说明》，确认自己作出的离婚登记行为无效。对此，终审判决确认云龙区民政局作出的《情况说明》无效。那么，该终审判决是否合法、妥当呢？

其次，婚姻登记机关一经作出离婚登记行为，在法律上即产生解除夫妻关系的法律效果，原有的婚姻关系不再存在。国家民政部《婚姻登记工作暂行规范》第52 条第5 项规定，婚姻登记员“将离婚证分别颁发给离婚当事人双方，向双方宣布：取得离婚证，解除夫妻关系”。这一规定明确了离婚登记行为的法律效果。“梁案”属于涉外离婚，云龙区民政局是县级婚姻登记机关，依照相关规定其作出离婚登记行为属于“超越职权”行为。云龙区民政局在《情况说明》中指出，它办理的离婚登记应为无效登记，双方如未在指定的涉外婚姻登记机关或法院办理离婚登记手续，仍系夫妻关系。也就是说，当它确认离婚登记行为无效之后，双方当事人夫妻关系应当“恢复原状”，除非双方已在指定的涉外婚姻登记机关或法院办理了离婚登记手续。对此，法院在裁判理由中以“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”为由作出了否定性结论。“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”本质上构成了对云龙区民政局自我纠错决定的一种限制，那么，这一限制“有错必纠”的理由成立吗？

最后，云龙区民政局超越职权作出离婚登记行为，之后它以自我纠错的方式作出《情况说明》，确认之前作出的离婚登记行为无效。对此，法院认为，云龙区民政局并无确认该离婚登记行为无效或撤销该离婚登记的职权，即使此后云龙区民政局发现其没有办理涉外离婚登记的职权，其亦无职权确认该离婚登记无效或撤销该离婚登记。基于此，法院作出了确认《情况说明》无效的判决。但是，对“梁案”中的离婚登记行为在法律上究竟是否仍然有效，以及应当发生什么样的法律效果，法院没有亮明态度。依法理，如果云龙区民政局作出的《情况说明》被法院判决确认无效，那么离婚登记行为应仍然具有法律效果——解除婚姻关系。如此，我们或许可以得出这样一个结论：即便是云龙区民政局超越职权作出离婚登记行为，法院仅仅是确认了它后面作出的《情况说明》无效，而离婚登记行为仍然具有法律效果。那么，保留离婚登记行为这一法律效果的正当性何在？

三、作为撤销判决法定情形之一的超越职权

无论如何，行政法是控制行政权的法。现代行政法在保留传统行政法“消极性防控”功能的基础上，发展出了“效率性促进”的功能，〔5〕参见章剑生：《现代行政法基本理论》（上卷），法律出版社2014 年版，第92-93 页。尽管如此，职权法定原则并没有被这种“新理论”破防。“公共机关不应越权（越权无效），这一简单的命题可以恰当地称为行政法的核心原则。”〔6〕［英］威廉·韦德等：《行政法》（第10 版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018 年版，第25 页。虽然此命题在英国还是很有争议的，〔7〕参见何海波：《司法审查的合法性基础——英国话题》，中国政法大学出版社2007 年版，第195 页。但在否定行政机关超越职权作出的行政行为效力上，应当是可以达成共识的。依法行政原理的核心要义是，行政机关应当在法定职权范围内行使权力。1989 年《行政诉讼法》实施之后，针对第54 条中的“超越职权”为何意，最高人民法院作出的解释是，超越职权“是指行政主体在行政管理活动中，行使了法律、法规没有授予的行政权力，或者超越了法律、法规授予的权限。”〔8〕黄杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法诠释》，人民法院出版社1994 年版，第181-182 页。这一权威性的学理解释将超越职权分为“无权”和“越权”两种情形。2014 年修改的《行政诉讼法》第70条增加了“明显不当”，但没有改动1989 年《行政诉讼法》第54 条的内部规范结构。因《行政诉讼法》将“超越职权”与其他撤销情形并存列举，〔9〕《行政诉讼法》第70 条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的；（6）明显不当的。”依体系解释之方法，《行政诉讼法》第70 条中的“超越职权”应当限缩至超越管辖权。〔10〕参见蔡小雪：《行政行为的合法性审查》，中国民主法制出版社2020 年版，第8 页。经过30 多年的行政法学发展，行政法学上超越职权的学理判断框架已大致定型：（1）超越职权的主体是行政机关，法律、法规、规章授权的组织在行使行政职权时，视为具有与行政机关相同的法律地位。行政机关内设机构及其工作人员超越法定职权对外作出行政行为的，在法定条件下应当视为所属行政机关超越职权。（2）超越职权在内容上是指超越法定职权，包括行政权能和行政权限两项内容。（3）行政机关在“无权”情形下作出行政行为，应当单列为一种独立的行政违法行为。〔11〕参见章剑生：《现代行政法基本理论》（上卷），法律出版社2014 年版，第473-478 页。

婚姻登记机关作出的离婚登记行为是在充分尊重双方当事人合意基础上以国家的名义同意解除双方的婚姻关系，并向社会和第三人作出的一种公示，具有法定的公信力。由此可见，“申请人之间关于婚姻法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础，而婚姻登记机关并不拥有对婚姻关系变动合意效力的审查判断权，也无权改变当事人以自己意愿建立的婚姻法律关系。”〔12〕危辉星：《离婚登记行政案件的司法审查》，载《人民司法·应用》2011 年第23 期，第88 页。从《婚姻登记管理条例》到《婚姻登记条例》的立法演变过程中，我们可以看到条例名称中去掉了“管理”两字，其背后反映了国家对婚姻登记的一种观念性转变——从国家强制干预到尊重双方当事人的合意。从《婚姻登记条例》的内容看，它“更多地考虑了当事人的离婚自由，充分尊重了当事人合意离婚的意愿。新条例强化了政府的公共服务意识，弱化了对离婚这种民事行为的行政管理色彩。”〔13〕北京市朝阳区人民法院行政审判庭：《离婚登记行政案件的审理原则》，载《人民司法》2006 年第11 期，第72 页。《婚姻登记条例》所展现出来的国家对婚姻关系的新观念、新制度，一方面使得婚姻关系成立、消灭完全回归于个人的自由意志，另一方面也划出了国家干预婚姻关系的法律边界。

《婚姻登记条例》第9 条规定，因胁迫结婚的，受胁迫的当事人依据《婚姻法》第11 条的规定，可以向婚姻登记机关请求撤销其婚姻。《婚姻登记工作规范》第53 条规定，除受胁迫结婚之外，以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的，婚姻登记机关不予受理。从上述两条规定的内容看，“宣告婚姻无效或者撤销婚姻”仅适用于结婚登记，对于婚姻登记机关能否宣告“受胁迫的”离婚登记无效或者撤销“受胁迫的”离婚登记，则处于无法可依的状况，更遑论宣告其他情形的离婚登记无效或者撤销其他情形的离婚登记。正如有学者所言：“可以说，自此我国对离婚登记效力的规定是一片空白。”〔14〕蔡鹏：《论离婚登记司法审查的困境与出路》，载《法律适用》2013 年第6 期，第73 页。“梁案”就是一个遇到了上述问题的案例。在“梁案”中，云龙区民政局在2018 年3 月5 日作出的《情况说明》中认定，“根据《婚姻登记条例》第2 条、《婚姻登记工作规范》第5 条第2 款规定，云龙区民政局婚姻登记处无权办理涉外婚姻登记，双方当事人于上述时间办理的离婚登记应为无效登记，双方如未在指定的涉外婚姻登记机关或法院办理离婚登记手续，仍系夫妻关系，由此产生的相关法律责任应由当事人承担。”这一段情况说明主要有两层意思：（1）离婚登记行为无效，（2）夫妻关系“恢复原状”。对于云龙区民政局《情况说明》是否合法的问题，法院给出了如下一段裁判理由：“行政越权，是指行政主体在行政活动中，超越其法定的权力范围或权力限度而作出的行政行为。行政越权无效（含可撤销）是行政法的基本原则并体现在我国相关具体法律规范中，如《行政诉讼法》第70 条第4 项、第75 条等规定。对于绝大多数行政越权行为，可通过行政机关自纠、层级监督及法院裁判等途径以确认无效或撤销的方式予以纠正。”细读这一段裁判理由，我们可以切分为如下两个问题并作进一步分析。

（一）《行政诉讼法》明确规定行政越权作为无效（含可撤销）的情形

在“梁案”中，案涉婚姻关系属于涉外婚姻，办理离婚登记的法定职权属于省级人民政府的民政部门，云龙区民政局作出离婚登记行为明显超越职权，当属无疑。然而，对于超越职权作出的离婚登记行为，究竟是适用《行政诉讼法》第70 条判决撤销，还是依据同法第75 条判决确认无效，法院并没有给出明确的结论。虽然“梁案”中的离婚登记行为不是本案的诉讼客体，但它却与作为诉讼客体的《情况说明》之间有着密切的关系，因为前者的法律效果状态可以直接影响法院对后者的裁判方式。然而，如果我们细读一审法院如下裁判理由，或许我们可以得到一个结论：一审法院倾向于将超越职权作出的离婚登记行为作无效处理。一审法院认为：“根据《婚姻登记条例》第2 条第2 款、民政部《婚姻登记工作规范》第5 条第1 款第2 项、江苏省民政厅《江苏省婚姻登记工作规范》第3 条规定，江苏省民政厅设置婚姻登记处，负责办理全省涉外、涉港澳台居民、华侨、出国人员的婚姻登记。云龙区民政局婚姻登记处办理梁某某、黄某某的离婚登记显然属于事实清楚超越职权的无效行政行为。”这里的“显然属于”表述在语气力度上几乎可以与“重大且明显”相当。也就是说，一审法院倾向于如针对离婚登记行为提起行政诉讼，可以适用《行政诉讼法》第75 条规定，将云龙区民政局超越职权作出的离婚登记行为判决确认无效。这里的“事实清楚超越职权”的表述，具有排除适用《行政诉讼法》第70 条规定——主要证据不足的——的隐意。因二审法院在裁判理由中并没有否定一审法院此观点，在相当程度上也可以视为它获得了二审法院的默认。由此，我们是否可以得出一个结论，“梁案”创设了一条行政诉讼裁判方式适用的规则：“事实清楚超越职权的行政行为”可以适用确认无效判决。

（二）判决确认无效或撤销超越职权行为的法定方式

对于行政机关超越职权作出的行政行为，法院认为可以通过行政机关自纠、层级监督及法院裁判等途径纠正。在这三种纠错途径中，除了“行政机关自纠”外，其他两种途径都有法律明确规定。在行政法上，行政机关“自纠”称为“行政程序重开”，其功能、价值类似于法院诉讼程序中的“再审程序”。基于行政决定效力原理，当行政决定产生实质存续力之后，行政机关不得再依职权对该行政决定进行变更、消灭。实质存续力是一种针对行政机关产生的法效力，即限制甚至取消行政机关对已经产生法效力的行政决定进行变更、消灭。实质存续力的法理基础除了法的安定性之外，还有保护行政相对人对行政决定所产生的信赖利益的需要。这也在一定程度上限制了依法行政原理的适用空间。但是，在法定条件下，行政机关可以依职权或者依“申诉”重新启动行政程序，对具有实质存续力的行政决定进行变更、消灭。此为行政决定存续力的一个例外。在实务中，行政相对人通过如信访等程序提出的投诉、申诉请求，有时也可能会引起行政程序的重开。《行政许可法》第69 条关于在利害关系人请求下，行政机关有权撤销已作出的行政许可决定之规定，便是制定法上的一例。目前制定法一个明显缺陷就是没有“除斥期间”的规定，客观上使得已具备实质存续力的行政决定一直处于可能被否定的状态。由于行政程序重开同样也会影响到法的安定性，所以，行政程序重开条件必须法定，其适用情形必须从严解释。〔15〕我国台湾地区“行政程序法”第128 条规定：“行政处分于法定救济期间经过后，具有下列各款情形之一者，相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更之。但相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或救济程序中主张其事由者，不在此限。（1）具有持续效力之行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者。（2）发生新事实或发现新证据者，但以如经斟酌可受较有利益之处分者为限。（3）其他具有相当于行政诉讼法所定再审事由且足以影响行政处分者。前项申请，应自法定救济期间经过后三个月内为之；其事由发生在后或知悉在后者，自发生或知悉时起算，但自法定救济期间经过后已逾五年者，不得申请。”回到“梁案”再读法院这一段裁判理由，我们可以看到，在法律、法规和规章没有明确规定行政机关可以自我纠正的情况下，法院接受了上述行政法学理上关于“行政程序重开”的法理。综上，本文认为，法院对“梁案”作出的终审判决，一方面认可云龙区民政局有权自我纠错，但另一方面又认为它自我纠错因超越职权而违法。对于云龙区民政局不具有合法性的《情况说明》判决确认无效，不仅具有行政法学理上的支撑，而且也符合《行政诉讼法》的相关规定。

四、自我纠正超越职权行为的限定

“有错必纠”的内在逻辑是“知错就改”。行政机关超越职权作出的行政行为被列为《行政诉讼法》第70 条判决撤销的法定情形之一，正是这个逻辑的当然结论。在制定法体系中，除了通过法院、行政复议机关依法定程序进行“有错必纠”外，如《行政处罚法》《行政许可法》等法律中关于行政机关自我纠错的规定，〔16〕参见《行政处罚法》第75 条第2 款、《行政许可法》第69 条。都是“有错必纠”原则在行政处罚、行政许可领域中的具体化。但是，“有错必纠”也并非绝对的，如《行政许可法》第69 条第3 款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。尽管离婚登记行为不是行政处罚决定和行政许可决定，但它们都是行政机关作出的影响行政相对人合法权益的行政行为。〔17〕与不动产登记行为一样，离婚登记行为性质上属于行政事实行为，但它们与其他行政事实行为不同，因此，在处理它们的法效果（公信力）时，实务中通常借用行政决定（法律行为）的方式。在“梁案”中，法院的裁判理由采用从一般到特别的叙述方式，对婚姻登记机关自我纠正超越职权作出的离婚登记行为创设了两个限定。

（一）一般限定：公共利益

尽管早在1996 年《行政处罚法》中就有“有错必纠”的规定，但它没有作出这样的限定。〔18〕1996 年《行政处罚法》第54 条第2 款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”基于公共利益限定不得撤销行政机关已经作出的行政行为，这一规则较早出现在最高人民法院司法解释之中。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58 条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”2014 年修改的《行政诉讼法》第74 条第1 款第1 项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。这是从行政诉讼角度法律对法院作出撤销判决的限制性规定，其原理同样适用于行政机关的自我纠错。

在“梁案”中，二审法院认为：“对于极少数特定的行政越权行为，若以确认无效或撤销的形式予以纠正，会给国家利益、社会公共利益及相关法律秩序带来重大损害，且该损害客观上难以得到有效恢复与补救，则该类行政越权行为应当作为行政越权无效的例外情形，不应确认无效或予以撤销。”与上述法律、司法解释规定相比，应该说，“梁案”中的这段裁判理由补充或者发展了由法律、司法解释确立的自我纠正限定的一般规定，添加了“且该损害客观上难以得到有效恢复与补救”之要件，值得我们关注。也就是说，对于极少数特定的行政越权行为，若以确认无效或撤销的形式予以纠正，会给国家利益、社会公共利益及相关法律秩序带来重大损害，且如果该损害客观上可以得到有效恢复与补救的，行政越权行为仍然是可以确认无效或者予以撤销的。但是，我们可以看到，《行政诉讼法》第74条第1 款第1 项规定并没有设定“损害客观上难以得到有效恢复与补救”这一要件。因此，本文认为，“梁案”对《行政诉讼法》第74 条第1 款第1 项规定在适用规则上作了进一步补充与发展。

（二）特别限定：被解除的婚姻关系具有不可逆转性

特别限定是指部门行政法对具有不同于一般特性的行政行为而创设的一种限定。具体到“梁案”，作为诉讼客体的《情况说明》以自我纠错的方式确认超越职权作出的离婚登记行为无效，争议焦点是离婚登记行为是超越职权作出的，那么能否以《情况说明》这样的自我纠错的方式来确认离婚登记行为无效？对于云龙区民政局用自我纠错方式——《情况说明》——确认离婚登记行为无效，就方式而言似乎并无多大争议，于是，争议便聚焦于超越职权作出的离婚登记行为本身可以被《情况说明》确认无效或者撤销吗？如果不行，理由是什么呢？

离婚登记是针对解除婚姻关系申请作出的一种婚姻登记行为。婚姻登记行为对双方当事人的人身关系具有法律效力的影响，且这种影响始终处于面向未来的存续状态，并可能不断生成多种法律关系，形成一个以婚姻关系为中心的、以身份关系为基础的“网络状”法律关系，一旦婚姻关系发生变动，其影响所波及的社会关系层面是相当大的。那么，在“梁案”中，针对婚姻关系这样的特殊性，在《情况说明》被法院确认无效的情况下，对于超越职权作出的离婚登记行为，法院又是怎么说的呢？法院认为：“如果婚姻登记机关或其他职能部门可以对离婚登记中的被解除的婚姻关系确认无效或予以撤销，将会使相关人身法律关系处于随时可变化的不稳定状态，也会使社会公众对婚姻登记机关的离婚登记行为产生不安全感及不信任感，使《婚姻法》确定的一夫一妻等基本原则和基本社会关系架构遭到破坏，进而损害现实的法律秩序和社会公共利益，故当事人之间的婚姻关系一经离婚登记予以解除后便具有不可逆转性。”这一段裁判理由构成了法院创设“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”这一“有错必纠”特别限定规则的法理基础。

（1）因婚姻关系与人身关系十分紧密，且经婚姻登记机关登记之后，其不再仅仅是婚姻当事人双方之间的关系，不再仅仅是婚姻当事人双方之间的私益，它具有了社会属性。正如有学者所言：“婚姻主要是作为平等主体的夫与妻之间缔结的共同生活的契约，此外，国家也是婚姻契约的一方当事人，因为婚姻关涉社会公共利益。”〔19〕夏吟兰、邓丽：《婚姻关系模型理论与离婚法律制度之间的关联性研究》，载《比较法研究》2005 年第6 期，第31 页。“梁案”所涉及的离婚登记行为具有解除双方当事人婚姻关系的法律效果，所以，离婚登记行为一经作出，双方当事人的婚姻关系即告解除，任何一方又有了婚姻自由权。如在曹玲诉重庆市涪陵区民政局离婚登记案中，法院就明确表达了这样一种观点：“由于离婚登记一经作出，当事人即可获得与他（她）人重新结婚的权利，人民法院如果判决撤销不违背法律规定的离婚登记，将造成对离婚当事人重新结婚权的侵犯。”〔20〕重庆市第三中级人民法院（2004）渝三中行终字第37 号行政判决书。因此，离婚登记行为一经作出，双方当事人任何一方都有可能缔结新的婚姻关系，即使对如“梁案”中云龙区民政局超越职权作出离婚登记行为，在事后争诉中也不能消灭其法律效果，只能确认违法保留其法律效果，否则将对双方后面建立起来的婚姻关系带来巨大的冲击。那么，“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”是不是还有例外存在呢？有学者认为：“离婚登记行为不可逆转性的本质在于保障社会的稳定性和行政机关的公信力，体现的社会价值是稳定，而判决撤销离婚登记行为则是保障法律的公平适用，体现的价值是公正，两个社会价值之间的高低并非一成不变。如果单纯地认定稳定价值高于公正价值，婚姻关系绝对不能逆转，因此不具有可撤销内容，并不真正符合现代法治理念。因此，离婚登记行为并非固定地不能被撤销。”〔21〕蔡鹏：《离婚登记行为司法审查应注意的几个问题》，载《人民司法·应用》2013 年第13 期，第94 页。本文同意这一观点。任何原则性规则都应当存有例外，否则实质正义就可能因此丧失。在对待“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”这一规则时，“要兼顾正义与秩序的平衡限制撤销离婚登记……为此，从维护社会秩序层面看，不能为了维护个案的正义而使社会秩序遭到新的破坏。否则，不但不能使受害人得到公正，反而会造成新的不公正。因而，应当根据实际情况限制判决撤销离婚登记。”〔22〕柳殿奎、杨慧文：《离婚登记诉讼中法院应对据以登记的法律基础作实质性审查》，载《人民司法·案例》2014 年第24 期，第65 页。由此可见，离婚登记行为是否可以被撤销，并使婚姻关系恢复原状，取决于“稳定”和“公正”两个法律价值在个案中的权衡。

（2）离婚登记是国家介入婚姻关系的一种行政行为，是国家对双方当事人提供的申请材料审查之后作出一种法律上的表意。在“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”规则之下，行政机关应当充分考虑双方当事人就婚姻关系所表达的意思是否真实、自愿。也就是说，双方当事人就婚姻关系所表达的意思是否真实、自愿，是婚姻关系是否能够逆转的决定性因素。如果离婚登记并非出自当事人真实、自愿的意思表达，那么，离婚登记行为是可以被撤销的——被解除的婚姻关系可以逆转。就“梁案”而言，一个来自法官的观点也说明了这一点：“本案作出越权无效原则例外的司法裁断，很重要的一个前提是案涉离婚登记行为中的男女双方达成的离婚协议是自愿、真实的。”〔23〕黄河、吕长城：《越权无效原则不适用于离婚登记》，载《人民司法·案例》2020 年第17 期，第106 页。

五、保留超越职权行为法效果的正当性

“梁案”的二审判决主文是“确认徐州市云龙区民政局于2018 年3 月5 日作出的《关于黄某某隐瞒国籍与梁某某办理离婚登记的情况说明》无效”。依照法院裁判理由，“行政越权无效（含可撤销）是行政法的基本原则”。若此，既然徐州市云龙区民政局于2018 年3 月5 日作出的《情况说明》无效，那么徐州市云龙区民政局2015 年8 月10 日作出的离婚登记行为同样应当因越权而无效。但是，二审法院在裁判理由中对此问题没有作出任何意思表示。对于这个问题，一审判决认为：“根据《婚姻登记条例》第二条第二款、民政部《婚姻登记工作规范》第五条第一款第二项、江苏省民政厅《江苏省婚姻登记工作规范》第三条规定，江苏省民政厅设置婚姻登记处，负责办理全省涉外、涉港澳台居民、华侨、出国人员的婚姻登记。云龙区民政局婚姻登记处办理梁某某、黄某某的离婚登记显然属于事实清楚超越职权的无效行政行为”。“梁案”的二审法院仅仅确认了《情况说明》无效，但对《情况说明》指向的离婚登记行为在二审判决之后当处于何种状态则没有给出明确结论。从稳定法律关系和社会秩序角度，这是我们必须认真对待的一个问题。

（一）离婚登记行为的法律效果状态

当二审法院判决《情况说明》无效时，被告云龙区民政局之前因超越职权作出的离婚登记行为是否当然“恢复”它的法律效果，在行政法学理上无明确的答案。一个可以比较的情形是，当一个撤销行政决定的行政决定被撤销之后，原来被撤销的行政决定是否自动恢复它的法律效力。从保护行政相对人合法权益目的看，原则上应当恢复它的法律效力，否则法律关系会陷于不确定状态。在制定法上，我们可以找到一个支持自动恢复法效力的规定。如《公司注册资本登记管理规定》第21 条规定：“撤销公司变更登记涉及公司注册资本变动的，由公司登记机关恢复公司该次登记前的登记状态，并予以公示。”但是，行政机关如发现行政相对人的自身条件或者法律规定已经发生变动，致使恢复它的法律效力不具有合法性时，行政机关应当依法撤回该原行政决定。如吊销驾驶执照的行政处罚决定被撤销之后，该驾驶执照的法律效力自动恢复，但如持照人此时已经丧失了行为能力，那么行政机关应当撤回该驾驶执照的许可。

具体到“梁案”中，在《情况说明》被确认无效之后，如果不恢复离婚登记行为的法律效果，那么离婚双方当事人的法律关系就处于一种不确定状态，直接影响与之相关的家庭和社会的法秩序。可见，恢复“梁案”中离婚登记行为的法律效果具有法理上的正当性和事实上的必要性。因此，当《情况说明》被法院判决确认无效之后，离婚登记行为应当恢复其原有的法律效果，当事人的婚姻关系自离婚登记行为作出时即宣告解除。

（二）恢复离婚登记行为的理由

在“梁案”中，二审法院确认了《情况说明》无效，但并没有对离婚登记行为的法律效力状态作出法律上的判断，因此，至少从法律上我们可以认为，离婚登记行为此时仍处于有法律效果的状态。那么，保留超越职权作出的离婚登记行为法律效果的正当性何在，这是需要追问的一个法理问题。

《婚姻登记条例》第18 条规定，“为不符合婚姻登记条件的当事人办理婚姻登记的”，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。根据这一条规定，我们得不出保留超越职权作出的离婚登记行为仍具有法律效果的正当性结论，因为对经办人追究法律责任是另一个法律关系，与超越职权作出的离婚登记行为法律效果是否恢复无关。

在笔者看来，或许婚姻关系的实体法观念才是恢复超越职权作出的离婚登记行为法律效力的正当理由。如在一个已加入外籍但未注销国内户籍的中国内地居民使用中国国籍身份登记结婚的行政案件中，法院认为：“婚姻关系是一种特殊的身份关系，结婚登记行为的法律效力主要取决于婚姻法的实体规定，原告在结婚登记后提出结婚登记时第三人提供的居民身份证无效，并不直接产生否定结婚登记的法律后果，也不影响原告和第三人自愿缔结的婚姻关系的效力。”〔24〕徐芳芳、周圣：《加入外籍未注销国内户籍内地居民婚姻登记行为的效力》，载《人民司法·案例》2015 年第16 期，第82 页。在这里，“婚姻关系是一种特殊的身份关系，结婚登记行为的法律效力主要取决于婚姻法的实体规定”构成了法院推论的逻辑基础。而在一个司法解释中，最高人民法院也十分明确地指出：“婚姻关系双方或一方当事人未亲自到婚姻登记机关进行婚姻登记，且不能证明婚姻登记系男女双方的真实意思表示，当事人对该婚姻登记不服提起诉讼的，人民法院应当依法予以撤销。”〔25〕《最高人民法院行政审判庭关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》（2005 年10 月8 日法〔2005〕行他字第13 号）。可见，这种实体法观念获得了最高人民法院司法解释的支持。

在这样的实体法观念下，离婚登记行为即使是婚姻登记机关超越职权作出的，但只要当事人双方意思表示真实，其法律效果应当保留。也就是说，在离婚登记行为作出之后，即使离婚登记行为因法定原因无效，但只要双方当事人离婚意思表示真实，法院可以判决驳回请求撤销离婚登记行为的诉讼请求。正如有学者指出：“离婚登记的作用，在于推定了其所登记的当事人离婚协议的合法性且即时生效，颁发给当事人离婚证，使离婚具有足以可由外部辨认的特征，使当事人婚姻关系的解除具有社会公信力，起到公示作用。因此，相关符合条件人员完全可以对具有公示效力的离婚登记产生信赖，进而与离婚人员建立新的婚姻关系或其他特定关系（如同居关系）；如对这种信赖利益不予保护，则明显违背婚姻法一夫一妻等重要原则，势必会造成社会关系和伦理道德的紊乱，损害现实的法律秩序和社会公共利益。”〔26〕黄河、吕长城：《越权无效原则不适用于离婚登记》，载《人民司法·案例》2020 年第17 期，第106 页。然后，在“梁案”中，对于被告云龙区民政局超越职权作出的离婚登记行为法律效果如何，无论是法院还是被告云龙区民政局的上级行政机关都保持了沉默。如果双方当事人就婚姻关系是否存续发生争议，那么围绕婚姻关系衍生的各种民事法律关系可能会陷于不稳定状态。

（三）补救方案

基于被解除的婚姻关系具有不可逆转性，若恢复超越职权作出的离婚登记行为的法律效力，那么有关部门应当采取相关补救措施，以平衡各方的利益。《民法典》第1054 条规定：“无效的或者被撤销的婚姻自始没有法律效力，当事人不具有夫妻的权利和义务。”这是从民事法律关系角度作出的一种法律效果规定。但是，在“梁案”中，引起争议的是国家对双方约定解除婚姻关系的意思表示作出离婚登记行为，前者是一种水平关系，后者则是一种垂直关系，判定法律效果的规则应当有所不同。如前所述，二审法院只确认了《情况说明》无效，离婚登记行为在法律上对双方当事人应当仍然具有法律效果。但是，离婚登记行为是超越职权作出的，因被解除的婚姻关系具有不可逆转性，所以，在《情况说明》被确认无效之后，应当恢复它的法律效果。有学者认为：“婚姻登记机关受理一方为无民事行为能力或限制民事行为能力人的离婚登记申请并颁发离婚证，超越了其管辖权，应属于违反法定程序，法院可以判决撤销该行政行为。如果法院受理案件前，离婚登记一方当事人已经结婚的，法院应当确认该离婚登记违法。”〔27〕危辉星：《离婚登记行政案件的司法审查》，载《人民司法·应用》2011 年第23 期，第91 页。本文同意这一观点。对于“梁案”中的离婚登记行为，因没有成为行政诉讼客体，所以它不受“梁案”判决的既判力约束。在“梁案”二审之后，省民政厅应当依职权确认云龙区民政局作出的离婚登记行为违法，或者由省民政厅履行“追认”程序，恢复云龙区民政局作出的离婚登记行为的法律效果。

六、结语

“梁案”是一个最高人民法院公报发布的涉及“有错必纠”界限的又一个标志性判例，〔28〕焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案，载《最高人民法院公报》（2006 卷），人民法院出版社2007 年版，第569-573 页；章剑生：《“有错必纠”的界限》，载《中国法学》2013 年第2 期，第164-179 页。它创设了一条规则，即“被解除的婚姻关系具有不可逆转性”，构成了对“有错必纠”的限定，为完善中国行政法上“程序重开”制度提供了不可多得的本土资源。在行政法上，“有错必纠”并无障碍，但围绕“有错必纠”的制度化、程序化建设一直是不够的。如《行政处罚法》《行政许可法》等基本上都是用一个条文作了原则性规定，至于“有错必纠”的条件、程序、决定方式等往往付之阙如。如在尚某诉被告如东县民政局婚姻行政登记案中，法院认为：“对明显违法且严重损害他人合法权益的行为，行政机关依法应当及时、主动纠错，以体现‘有权必有责、违法须担责’的依法行政原则。对于未依职权主动纠错的行政行为，经行政相对人、相关人申请，行政机关也应本着实事求是、认真负责的态度，尽快启动调查和纠错程序，最大程度减少权利人损失。”〔29〕江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691 行初325 号行政判决书。从这一裁判理由看，法院看到了“有错必纠”的问题所在，但只能原则性地要求行政机关“尽快启动调查和纠错程序”。我们需要认真对待这个问题，在制定法体系中完善“有错必纠”原则的适用规则。