行政公益诉讼起诉期限规范适用与制度构建

古雨尧

（山东大学 法学院，山东 威海 264209）

一、问题的提出

2020年，中国政法大学检察公益诉讼研究基地发布了“2019年度十大检察公益诉讼典型案例”。在钟祥市人民检察院诉市人防办不履行行政征收法定职责一案①参见湖北省钟祥市人民法院（2019）鄂0881行初第60号行政判决书。中，被告市人防办辩称：市检察院于2018年4月向防空办送达了检察建议书，但于2019年8 月才向法院提起了行政公益诉讼，一年多的时间，明显超出了《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行诉法》）及其相关司法解释六个月的期限。这就牵扯到了检察机关是否超过起诉期限的问题。行政公益诉讼的起诉期限适用规范一直都是司法实践中一个争议问题。在诉讼中，作为被告人的行政机关，常常以“检察机关起诉超出起诉期限”作为抗辩意见，而是否超出起诉期限作为可以影响起诉人诉求成败的关键，人民法院必须对此进行回应。但同时，针对该规范的适用当前法律均未有明确的规定。

这个争议，实则由于行政诉讼法与行政公益诉讼的契合仍存在诸多不确定性[1]。这种不确定来自行政公益诉讼与一般行政诉讼在目的和程序两个方面的不同。一般认为，传统行政诉讼中的起诉期限设置的目的是了维护法秩序的安定性，保证公共利益的实现，其更强调行政权的效率性[2]。而行政公益诉讼作为一种客观诉讼，旨在维护社会公共利益以及客观的法律秩序[3]，相较于一般的行政诉讼来说，行政公益诉讼更注重保护公共利益。此外，行政公益诉讼具有独特的诉前程序与诉讼当事人。不同于一般行政诉讼中公民起诉行政机关，我国的行政公益诉讼仅有检察机关主体向行政机关提起检察建议后才能起诉。基于此，本文在结合相关法律规范与理论的基础上，重点回应行政公益诉讼起诉期限规范适用的两个争议，同时对行政公益诉讼起诉期限当前的司法实践适用及问题进行归纳总结，并在此基础上反思构建行政公益诉讼起诉期限相关制度。

二、当前行政公益诉讼起诉期限规范适用的争议

在行政公益诉讼中，起诉期限可能会限制检察机关督促行政机关履职的诉权，造成其追求公共利益的实现所不能。在这种情况下，行政公益诉讼是否应适用起诉期限制度就需要明确。同时，在当前法律规定与行政公益诉讼并不契合的状况下，行政公益诉讼是否应适用《行诉法》及其司法解释中有关起诉期限的规定也值得探究。

（一）行政公益诉讼是否适用起诉期限制度

1.否定说

有学者认为，允许具有原告资格的主体提起诉讼的关键在于行政机关的行政行为对社会公共利益的现实危险性是否依然存在[4]。只要行政机关没有履行职责，检察机关可以随时提起诉讼[5]。此外，在司法实践中，也有部分法院认为检察机关不应受起诉期限的限制。例如在黄石市人民检察院诉水利局不履行监管职责一案①参见湖北省黄石市黄石港区人民法院（2020）鄂0202行初第4号行政判决书。中，法院认为，公益诉讼是推进法治政府国家建设的重要方式，目前并无法律规定行政公益诉讼应当受起诉期限的限制，因此不支持超过起诉期限的主张。除此之外，在枣庄市山亭区人民检察院诉山亭区财政局、农机局不履行国有资产职责一案②参见山东省枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁0406行初第36号行政判决书。中，法院认为，案件所涉及的国有财产直至提起公益诉讼时一直处于受侵害的持续状态，故支持山亭区检察院提起本案诉讼未超出起诉期限。

否定行政公益诉讼应该适用起诉期限这一制度主要是基于以下几个理由。第一，当其所保护的公共利益仍受到侵害时就可以提起。第二，检察机关是为了监督行政机关的履职，因此当行政机关未履职之时就可以提起。第三，现行法律并未规定公益诉讼应受到限制。第四，因公共利益受到侵害为连续性，所以应当允许提起诉讼来纠正。

2.肯定说

有学者主张不能摒弃起诉期限的适用，一方面是基于检察机关有着尽早督促行政机关履行职责来修复公共利益的义务，另一方面则是适用起诉期限有助于维护法秩序及社会关系的安定性[6]。应将行政公益诉讼起诉期限纳入司法审查范围，不仅有利于检察机关集中高效行使法律监督权[7]，而且也可以限制到检察机关过度的滥用监督。一些司法实践中也体现了这点，如在三台县人民检察院诉人民防空办不依法履职一案③参见四川省绵阳市中级人民法院（2019）川07行终第104号行政裁决书。中，一审法院认为根据“当事人诉讼地位平等”、检察院独一地提起行政公益诉讼的机关因此比较熟悉诉讼流程、起诉期限的设置也有兼顾诉讼效率目的等角度，认为检察机关要受到起诉期限的约束。

赞成行政公益诉讼应该适用起诉期限这一制度主要基于以下几个理由：第一，有助于维护法安定性。第二，有助于限制检察机关的监督权行使，提高诉讼效率。第三，检察机关熟悉流程，理应对其严格要求。

本文支持肯定说，即行政公益诉讼应适用起诉期限制度，主要理由如下：

（1）行政公益诉讼适用起诉期限存在现实合理性与现实必要性。从当前行政公益诉讼的模式来看，据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《两高解释》）第二十一条④2020 年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。，一般会先通过递交检察建议书的模式来先督促行政机关依法履行职责，但根据目前司法实践的情况来看，检察机关往往会根据公共利益是否仍受到侵害来决定提起诉讼，但由于行政机关履行成效一般存在着过程性、滞后性，尤其是在环境资源保护领域的公共利益受到侵害后较为难恢复原状。因此可能会出现如下情况：行政机关书面回复了检察机关，仍被提起诉讼。适用起诉期限就可以很好地缓解这一窘境，检察机关向行政机关告知的某一个时间段的起诉期限，可以向行政机关明确一个最迟的起诉时间，有助于宽裕行政机关履行职责，保障对公共利益的修复，同时也可以通过诉前程序实现诉讼目的，减少了不必要的起诉，节约了司法资源。因此，行政公益诉讼适用起诉期限具有现实的合理性。

（2）行政公益诉讼适用起诉期限制度更有利于检察机关对公共利益的维护。在阐述起诉期限不适用行政公益诉讼的理由之时，普遍提到的一个观点是检察机关适用起诉期限不利于对公共利益的保护。诚然，国家建立行政公益诉讼的目的主要在于维护公共利益，但行政公益诉讼不同于一般的行政诉讼，双方当事人均为国家机关，均代表着国家公共利益。行政机关具有履行保护公益职责，而检察机关有督促行政机关依法履职的职责。但从背后的逻辑来讲，二者均为保护公共利益而服务。但在行政公益诉讼中，检察机关具有督促行政机关履职的义务，如若其不行使诉权，导致公益诉讼受侵害未能够及时被修复，就违背其目的。因此，从整体的公共利益的保护逻辑链条来看，适用起诉期限制度反而可以使得有利于督促检察机关行使监督权，更好地保障公共利益。

（二）能否直接适用《行诉法》中关于起诉期限的规定

有学者认为，检察机关直接提起的行政公益诉讼的诉讼时效，应遵循《行诉法》及相关解释的一般性与特殊性时效规定[8]。提起行政公益诉讼应适用《行诉法》第四十六条关于起诉期限的规定[9]。这也是司法机关所主要采取的一种做法，其规范依据主要是基于两高出台的试点期间的工作办法以及《两高解释》中的兜底条款第二十六条①2020 年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十六条：本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。。例如，在乳源瑶族自治县人民检察院诉县财政局、县畜牧兽医水产局不履行其他行政行为法定职责案②参见广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初第116号行政判决书。中，被告县畜牧兽医水产局称：因现有规范未对起诉期限作出具体规定。根据《试点工作实施办法》第五十六条，应适用现行《行诉法》的一般规定。

本文认为不能直接适用《行诉法》中关于起诉期限的规定，从宏观角度来看，主要理由如下：

（1）设置准用性规则从立法目的上不是专门规范起诉期限制度。从制定相关工作办法以及司法解释的目的来看，设置“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”这一准用性规则更多的是为了规范其他制度，保证审判工作中的适用稳定。作为一种新的法律制度，行政公益诉讼于2015年开始在全国进行试点工作，于2017年《行诉法》修改时正式确立，2018年初检法机关为了适应司法审判的工作需要出台了《两高解释》。因行政公益诉讼相关规定过少，才通过制定司法解释的方式对相关制度进行弥补，更多的目的在于保证公益诉讼制度的稳定实施。兜底条款作为一项立法技术，一方面是在试点期间为检察公益诉讼的稳定运行提供规范保障，推动试点的顺利进行，另一方面则是在现行阶段为《两高解释》中的规定进行补充。因此，该兜底条款的规定实际上并不主要针对起诉期限，更多的是为了在举证责任、证据、审理程序或者执行程序等一般性规定进行补充。

（2）行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼制度应有其不同的制度安排。现有的行政公益诉讼制度是以客观诉讼原理为基础进行构建，《两高解释》确立了行政公益诉讼兼具救济和监督这两项客观诉讼特征[10]。行政公益诉讼自身客观诉讼的特殊性要求其做出不同于主观诉讼的相应变化和特别的制度安排[11]。目前司法实践中的判决表明了行政公益诉讼具有自己的特殊性，诉讼时效如何设计确实是一个问题[12]。此外，从当前法律适用的后果来看，适用《行诉法》中关于起诉期限的规定并不合适。例如根据《两高解释》第四条③2020 年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。，该解释中的专门明确的“公益诉讼人”称谓，显然不同于现行法律中所列举的“公民、法人或者其他组织”。因此，适用现行《行诉法》及司法解释中关于起诉期限的一般规定，不仅会造成司法实践中法律适用的僵化，同时也会激发现有行政公益诉讼制度之间内部矛盾。

三、行政公益诉讼起诉期限司法实践适用及问题

正如前文所言，当前实践中关于行政公益诉讼起诉期限法律规范适用依据的是《行诉法》及其相关解释，但经过上文之分析，从宏观角度而言，不应直接适用现有法律规定。因实践中已产生大量相关案例，所以有必要从微观角度针对具体个案的适用现行规范进行具体分析，以归纳具体案件中法院适用存在的问题及原因。

（一）行政公益诉讼起诉期限司法实践适用

在中国裁判文书网上以“起诉期限”为关键词检索所有的行政公益诉讼案件，共有108 份文书。通过剔除其他不属于行政公益诉讼起诉期限的各种情形，总共剩下份67份文书④在中国裁判文书网上以“行政公益诉讼”“起诉期限”为关键词同时检索，2017年有51件，2018年有11件，2019年有27件，2020年有19件。最后检索时间为2023年9月19日。。通过对这些案件进行归纳总结，发现目前的司法实践中关于该问题的法律适用主要有三种情况，分述如表1所示。

表1 行政公益诉讼起诉期限司法实践适用

1.行政公益诉讼起诉期限适用《行政诉讼法》第四十六条

在阳泉市城区人民检察院诉市国资局开发区土地分局不依法履行法定职责一案①参见山西省阳泉市郊区人民法院（2018）晋0311行初第48号行政判决书。中，被告人提出公益诉讼起诉人向开发区土地分局送达司法建议书的时间为2017 年7 月4 日。提起诉讼则是在2018 年9月。公益诉讼起诉人的起诉已经超过行政诉讼法第四十六条所规定的法定起诉期限。此外在宜昌市西陵区人民检察院诉市林业局不履行法定职责一案中，市林业局辩称：“《行诉法》规定的起诉期限是6个月，公益诉讼人于2015年10月知道了国家与社会公共利益受到侵害，但却在于2016年12月提起诉讼，前后经历一年两个月，远超法律规定的起诉期限”。

2.行政公益诉讼起诉期限适用《行诉法》第四十七条、《行诉解释》第六十六条

在嘉鱼县检察院诉县自然资源和规划局不履行法定职责一案②参见湖北省宜昌市西陵区人民法院（2017）鄂0502行初第1号行政判决书。中，被告嘉鱼县该局提出：根据《行诉法》第四十六、四十七条的规定，应当在六个月内向人民法院提起诉讼。公益诉讼人于2018年7月16日得知被告对南京山被损毁的土地未依法履行监管职责，致使国家和社会公益处于持续受侵害的状态，其于2019年7月26日向法院提起诉讼已经超过法律规定的起诉期限。又如在钟祥市检察院诉市防空办不履行行政征收法定职责一案③参见湖北省嘉鱼县人民法院（2019）鄂1221行初第17号行政判决书。中，市防空办依据的法律法规是《行诉解释》第六十六条，即对行政机关不履职提起诉讼的，应在履行届满之日内六个月内提出。

3.行政公益诉讼起诉期限适用《行诉解释》第六十四条

在徐州市自然资源和规划局不履行法定职责一案④参见湖北省钟祥市人民法院（2019）鄂0881行初第60号行政判决书。中，被告徐州市该局辩称：鼓楼区检察院于2017年3月向其发出检察建议，其在2017年的5月书面向检察院答复，但检察院却在12 月提起了诉讼，这已经超过了法定6 个月的起诉期限。但本案法院经过审理后认为：本案中，他人改变林地用途导致该公共利益长时间受到损害，检察机关有必要提起诉讼；且据2017年施行的《行诉解释》第四十一条第一款，行政机关未告知起诉期限的，其起诉期限是两年的最长期。故检察机关经历七个月之后提起诉讼，在当时法律规定的两年之内，未违反起诉期限相关规定。

（二）行政公益诉讼中超出起诉期限的原因

通过对上述案例进行分析汇总，可发现导致超过起诉期限的常见原因主要有以下两点：

第一，在行政公益诉讼中，行政机关恢复公益会受许多客观条件的限制，如自然环境、气候条件等等，并非行政机关做出行为之后就可以起到明显的改善效果，需要时间去把握成效。这就导致检察机关在提出检察建议后，等待行政机关履职过程中容易超过《行诉法》一般规定的六个月起诉期限。

第二，行政机关自身的能力存在限度。在行政机关依法履职保护公共利益的时候，单个行政机关的能力是有限的，对于一些公益受损的情况，可能行政机关只能先行做出行政处罚，对于后续的修复工作需要找专业机构进行处理[13]。此外，在国有土地出让金受损的情况下，也需要行政机关联合金融机构进行处理。行政公益诉讼中诉前程序的设立一般被视为对行政机关行政权的尊重（先提出检察建议再提起诉讼），检察机关会等待行政机关一段时间再提起诉讼，因行政机关自身能力限制，会导致后续提起诉讼可能超出起诉期限。

（三）行政公益诉讼起诉期限司法实践适用存在的问题及原因

通过对上述案件进行归纳分析，可以发现行政公益诉讼起诉期限司法适用中存在三个问题：

第一，忽视行政公益诉讼的起诉前提。在行政公益诉讼中，检察机关实际上维护的是一种客观的公共利益，而并非自身的利益。此外，依据相关法律规定，检察机关的起诉逻辑是“行政机关未履行职责，经检察建议后公共利益仍受到侵害”。而在具体实践的第一种情形中，法院忽略了行政公益诉讼中行政机关是未依法履职的前提，是一种被动的不作为，而《行诉法》第四十六条规定的前提是当行政机关对行政相对人作出具体行政行为的时限，是一种主动的作为。

第二，混淆“依申请”与“依职权”。《行诉解释》第六十六条的适用前提是当行政相对人向行政机关申请保护自身的人身权、财产权等合法权益后，行政机关不履行法定职责，此时行政相对人向法院提起诉讼才受该条规定的起诉期限约束。而在行政公益诉讼中，行政机关拥有的是依法律规定而保护公共利益的职责，是依职权，例如有各级林业主管部门（如林业局）对森林资源的保护。这显然和上述规定的“依申请而不履行”情况是有所不同的。

第三，对行政机关回复检察建议书性质认定错误。在具体实践的第三种情形中本案中，人民法院将行政机关回复检察建议书认为是其作出的一种具体行政行为，因此对于检察机关来说可以在收到回复之后的两年内提起检察公益诉讼。具体行政行为是行政机关对特定的公民、法人和其他组织作出的影响权利或义务的单方行为，例如颁发驾驶证的行政许可，或者是对公民进行拘留的行政处罚等。但在行政公益诉讼中，行政机关针对检察机关检察建议进行回复这一行为显然并不对其权利义务产生影响。

综上所述，我们可以看到产生上述问题的原因在于以下两个方面：其一，从规范层面上来讲，行政公益诉讼案件审理有关起诉期限的过程中存在强行适用法律规范的现象，现存的法律规定并不能解决行政公益诉讼中的起诉期限的问题。其二，从制度层面来讲，二者的诉讼主体与行为均不同。行政诉讼以具体行政行为为核心连接行政机关和行政相对人，而行政公益诉讼以行政机关不依法履职法定职责、不维护公共利益为核心连接行政机关与检察机关。

四、行政公益诉讼起诉期限制度的构建

针对行政公益诉讼制度起诉期限构建的反思，应结合行政公益诉讼的客观诉讼属性，从与现有制度的融洽衔接、针对不同类型的案件建立不同的规定、建立相应起诉期限的后果三个角度进行探讨。

（一）行政公益诉讼的起诉期限应与现有制度融洽衔接

目前行政公益诉讼的相关规范性法律文件主要是2020 年修改的《两高解释》。根据法律制度体系间的统一性，应当保证起诉期限制度与现有规范有机衔接，主要体现在两个方面。其一，与诉前程序的衔接。关于行政公益诉讼的起诉期限构建，需要进一步明确诉前程序对起诉期限的影响[14]。诉前程序作为一项必经前置程序，其在行政公益诉讼案件的解决中起到了重要作用，在试点的两年期间有77.14%的案件由行政机关经诉前程序后纠正违法或依法履职[15]。因此，新起诉期限制度的构建应充分考虑当前诉前程序的特点，例如行政机关针对检察建议书的回复机制、可能提起多次诉前建议等问题。其二，还需要考虑与现有起诉条件的衔接。现行规定并未将起诉期限作为行政公益诉讼的起诉前提条件。但是否可以将起诉期限列入起诉条件中，或者建立相应起诉期限的预审机制，这都有待更为细致地考虑。

（二）行政公益诉讼的起诉期限应针对不同类型的案件建立不同的规定

当前行政公益诉讼的范围总体呈现扩展趋势，从《行诉法》规定的四大领域扩展到英雄烈士保护等诸多领域，针对行政公益诉讼案件类型众多的情形，应当讨论不同种类案件的差异化的规定。本文主要从不同类型案件是否该有起诉期限限制、起诉期限起算点、起诉期限期间长度三个方面来探讨差异化规定。

1.行政公益诉讼案件可能的分类

对于行政公益诉讼不同类型案件的特性，可以将其依据以下几个标准进行分类。第一，可以根据公共利益客观恢复的难易程度划分，可将生态环境与资源保护及文物和文化遗产保护等相似类型与国有财产保护等追让财产类型进行区分。第二，可以根据是否涉及刑事犯罪线索进行划分，可将涉及渎职类或者过多的国有财产保护或食品药品安全类型的案件与其他案件进行区分。第三，可以根据对公共利益与人民健康生活影响程度不同，将食品药品安全领域及实践中高铁运营安全类型的案件与其他案件进行区分。

2.特殊类型案件可以不适用起诉期限限制

行政公益诉讼须适用起诉期限规定。但值得注意的是，针对某些特殊类型的案件，如对英烈纪念设施的公益诉讼，或者是对人民健康生活有着重大关联的案件，也可考虑不受起诉期限的限制。一方面，对英烈纪念设施的公益诉讼，背后代表着国家对英烈的尊重与缅怀。无论经历过多长时间，该公共利益都有可能受到侵害，对其不适用起诉期限限制，可以保证任何时候检察机关维护这一民族利益。另一方面，某些公共利益案件严重影响着人民的生命健康权，如在三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案，村民分别修路筑坝、填土造田，给运行的高铁产生非常大的安全问题，对于这种类型的案件，应允许检察机关的诉权不受到限制，以保障人民的生命健康安全。

3.不同类型案件应具有不同的起算点

目前，关于行政公益诉讼起诉起算点，学界主要有以下三种建议。第一是设定为检察建议回复期届满之日或者行政机关回复之时[16]。第二是设定为发现行政机关未依法履职的行为侵害国家利益和社会公共利益之日[17]。第三是从检察建议中对于行政机关限定的整改结束日期起算[18]。兹认为应以第三种起算点为一般情况下规定，特殊情况适用第二种规定。理由如下，以检察建议中对于行政机关限定的整改结束日期起算，一方面可以契合当前诉前程序的相关规定。根据现行的相关法律规定，任何行政公益诉讼都会必经这一过程，以该过程中的整改结束日期为起算，具有普适性，同时与诉前程序相契合。另一方面，以该点起算，使得起算期限的计算晚于行政机关行使整改措施，这也是对行政机关行政权的一种尊重。而在特殊情况下，例如以追让财产类型的案件，可以发现行政机关未依法履职之时起算，将起算点提前。因为对于类似这种案件，产生公共利益受到侵害的原因主要是由于行政机关未作出履职行为，本身公共利益（如财产）是很快能够追回的。将起算点提前，有助于快速解决这类案件，维护其公共利益。

4.不同类型案件应具有不同的起诉期间

实际情况之下，由于一些客观的缘故，会导致行政公益诉讼所经历的时间过长。针对该类型的案件，应当设置较一般起诉期间更长的区间。从行政机关的角度来讲，有些公共利益难以及时恢复，例如生态环境与资源保护领域，即使行政机关作出了整改行为，但受环境、气候等影响，公共利益恢复仍需过程。从检察机关角度来讲，有些案件的过程复杂，需要的时间会更长。尤其是与刑事案件相关的情况下，可能会先走刑事诉讼的程序再由检察机关提起行政公益诉讼，对于这些情形来说，所需要的时间就会相较于一般的情况而更长。

当然，尽管行政公益诉讼受案范围当前正处于快速扩大的一个阶段，不同的分类也不可能完全涵盖司法实践中涌现出的不同个案，但希望能够考虑到其案件类型众多的现实因素，在制度构建中着重考虑到这点因素。

（三）完善行政公益诉讼超过起诉期限的后果

在传统的行政诉讼中，超过相应的起诉期限意味着起诉人败诉，设置行政公益诉讼，将行政诉讼作为解决行政公益争论和救济的最后途径[19]。如若将传统的败诉结果运用在行政公益诉讼中，那必然会违反行政公益诉讼的设置初衷。因此，应设置更合理、符合公益诉讼制度目的与特殊性的相关制度，完善假若超出起诉期限的后果。针对该问题，兹认为可以从制度内与制度外两个角度进行完善。

1.制度内--建立多级起诉期限后果制度

以公益诉讼起诉人向人民法院起诉为时间点计算，结合行政机关的行为以及公共利益的恢复程度，建立多级的起诉期限后果制度。以检察机关均超过起诉期限为限，共有以下几种情况：第一，当公共利益侵害已经恢复不能存在之时，检察院撤回起诉的，法院应当裁定准许；检察院不撤回的，应当驳回诉讼请求。第二，当行政机关完全未行使职责或怠于行使职权（没有用尽全力）之时，而公共利益受到侵害依旧可以恢复之时，人民法院应当继续审理案件，并告诫检察机关，但并不产生任何实体上的影响。第三，当行政机关正在履行法定职责，法院可以延期审理，当出现上述前两种情况之时，法院重新开始审理案件并根据相应情况进行判决，该延期审理应以一次为限。

2.制度外--建立起诉期限与上诉联合机制

从整个诉讼制度考虑，可以通过建立起诉期限与上诉的联合机制，来为解决行政公益诉讼争议提供后续的监督保障。建议延长行政公益诉讼的上诉期间，当行政公益诉讼案件审理后，检察机关虽因超过起诉期限败诉。但若行政机关在此上诉期间内仍然怠于行使其职权，则检察机关相应地也可以提起上诉，通过二审程序来审理实体问题来督促行政机关依法履职，保护公共利益。建立起诉期限与上诉联合机制，这样设置的目的在于将检察机关的监督时间延长，贯穿到整个行政公益诉讼全过程。

五、结语

行政公益诉讼作为一个新生制度，很多基本性的规定都不完善，存在诸多问题。虽然学界对行政公益诉讼起诉期限的规范适用有了一定的研究，但是其中关于起诉期限的理论研讨依旧很少，推动该制度的发展和完善，仍需理论界的不断讨论与司法实践中的不断应用。本文论及的行政公益诉讼起诉期限问题并非定论，只是笔者的分析与设想，更需理论界与实务界的共同探讨，以推进后续实体规范立法问题的进行。