环境信息公开与地方发展目标权衡*——环保与经济增长的视角

潘旭文 付文林

一、引言

中国经济“新常态” 下增长速度逐渐放缓，经济发展方式转变、经济结构转型升级压力不断增加。如何在需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力下，推进经济可持续高质量发展，需要宏微观经济政策的进一步协调配合。我国作为制造业大国，经济增长中的生态环境保护压力较大，绿色发展对地区经济增长的机遇和挑战并存。要落实党的二十大报告提出的推动绿色转型和生态和谐的重大战略目标，地方政府必须贯彻落实新发展理念，不断完善生态环境保护的治理体系，协同推进经济增长和生态环境保护工作，提升我国经济增长质量和可持续性。

现代社会的生产和消费活动往往会带来一定的生态环境问题，地方政府的公共治理需要在经济增长目标和环境保护目标(以下简称“环保目标”)之间进行综合权衡。一方面，地方政府社会经济发展目标在上级政府计划的“层层加码” 和同级政府“锦标竞赛” 的双重压力下，可能会偏离本地区的自然经济禀赋条件，选择粗放式发展路径；另一方面，随着环保目标被纳入干部评估体系，采取环保考核问责制和生态环境保护“一票否决” 制，大大提高了生态环境质量在地方政府的绩效考核、官员选拔和奖惩中的权重(Zheng 等，2014)，地方官员为完成节能减排的目标任务也可能会牺牲经济增长，即转变“唯经济” 的目标发展模式(Wu 和Cao，2021)。党的十八大以来，我国生态环境保护、能源结构优化等取得了很大成就，经济高质量发展进程正稳步推进。

地方政府的年度工作报告要接受人大代表乃至全社会的监督，政府工作报告中确定的目标不仅是当前的重点工作任务，也是地方政府根据地区社会经济发展条件、上级政府的工作部署等综合权衡的结果。由我国各地级市2006—2019 年的地方政府工作报告中设定的经济增长目标和环保目标的均值变化可以发现(见图1)，地方政府的经济增长和环保目标在2012 年前后发生重大调整，两者间总体上呈现反向变动关系，环保目标不断提高，而经济增长目标不断下降。这种权衡是在经济“新常态” 背景下的具体表现，也是我国绿色高质量发展理念的体现。

图1 我国地级市政府的经济增长目标和环保目标变化

现有关于地方经济增长目标、环保目标和环境信息公开关系的研究文献较少。与本文的研究较为相关的第一支文献是经济增长目标和环保目标管理方面的研究。经济增长目标、环保目标的高低反映了地方政府公共治理的偏好(詹新宇和刘文彬，2020)，而地方政府设立的经济增长目标越高，当年地区的固定资产投资增长也越快(刘淑琳等，2019)。地区资本积累、技术进步会影响地方资源配置和经济增长(徐现祥和刘毓芸2017)。地方政府为了追求经济增长速度可能需要牺牲一些经济发展质量，尤其是加剧地区生态环境保护的压力(徐现祥等，2018)。随着我国污染防治攻坚战的不断“深入”，地区环保目标对环境质量改善、地方政府公共治理行为和地方经济发展的影响越来越受到关注。已有许多文献考察环保目标对地区环境质量和经济增长的效应，但大多数研究都是针对其中一组关系进行实证分析，比如环保目标责任制有助于提升地区环境质量和减污降碳效率(Zhang 和Wu，2018；李红霞等，2022；谌仁俊等，2022)；环保目标会影响企业绿色技术创新行为(余泳泽等，2020；陶锋等，2021；朱于珂等，2022)、企业生产效率(王贤彬和许婷君，2022)；环保目标会激励地方政府调整引资规模(孔令乾等，2023；严兵和郭少宇，2022)。谢贞发和王轩(2022)考察了“十一五” 减排目标对经济增长目标的影响，但他们的研究并未涉及环保目标与经济增长目标之间的权衡特征。

和本文研究较为相关的另一支文献是围绕着各种生态环境保护政策的污染减排、公众环保支付意愿的效应研究，比如对环保监察、环保法庭、排污权交易等制度的社会经济效应研究(张红凤等，2009；范子英和赵仁杰，2019；石庆玲等，2017；涂正革和谌仁俊，2015)；关于环境信息公开政策的研究主要是考察其对节能减排、居民环保意愿的影响(刘满凤和陈梁，2020；李永盛和张祥建，2020；胡宗义和李毅，2020；Tu 等，2019；Zhong 等，2021；Feng 和He，2020)。环境信息公开作为一种非正式环境规制手段，之所以能起到强化地方政府生态环境保护行为的作用，主要是其可以缓解央地间、政府与企业间的信息不对称(潘旭文和付文林，2022)。此外，环境信息也有助于降低社会公众对污染信息的认知偏误，改善社会公众对于环境信息的知情权和环保意识，进而改变社会公众的绿色消费行为(Zivin 等，2011；Ito 和Zhang，2016；周梦天和王之，2018；沈煜和孙文凯，2020)。社会公众的生态环境保护意识增强，会提高其对有益于环境质量的产品和服务的支付意愿(Jacobsen，2011)，使其更倾向于选择环境友好型产品、更愿意支付环境保护的成本溢价(Laroche 等，2001；Chitra，2007)。而生态环境信息不透明则会导致居民对污染防治产品的边际支付意愿低于社会最优水平(Madajewicz 等，2007；Jalan 和Somanathan，2008)。

总体而言，现有文献基本都是将地方政府的环境规制行为作为外生政策冲击，考察其对污染防治、经济增长等的影响，而地方政府是众多社会经济行为的推动者和参与者，其行为选择受上级政府的战略部署、地区社会经济发展环境等因素的影响，也会直接影响地区经济增长和生态环境保护的成效。要准确把握我国近年来生态环境治理的社会经济效应，应立足于习近平总书记所提出的“两山理论”，把中央政府出台的环境政策与地方政府的污染防治、经济增长目标放在一个统一的分析框架中，以全面把握地方政府绿色发展行为选择权衡的特征。

本文基于空气污染信息公开的政策冲击，实证考察了地方政府在经济增长目标与环保目标间的权衡关系。研究发现:环境信息公开会引起地方政府在年度工作计划中强化环保目标并弱化经济增长目标，即地方政府需要在经济增长和生态环境保护之间进行权衡；环境信息公开促进地方政府间在生态环境保护上的竞争，表现为环保目标的横向竞争和纵向加码竞争，而经济增长目标的纵向加码显著下降，且降低了地方财政收入、固定资产投资的增长目标，地方政府在环境信息公开后表现出更大的环保努力，提升了地区的实际经济增长。本文研究意味着中国经济增长在动力转换、模式转化中，地方政府的年度发展目标也在向着长期可持续的高质量发展方向转变。

相比之前的相关文献，本文可能的贡献有两点:一是从地方政府目标管理的激励与约束替代关系上，探讨了地方政府在执行环境政策时的内在动因和目标权衡行为，能够从地方政府经济发展行为的激励因素层面，给出更具体的驱动因素的理论基础。二是本文手工搜集了2006—2019 年286 个地级市政府及其省级政府工作报告中的经济增长、财政收入和固定资产投资的目标设定数据，以及工作报告中的环保词汇，能够更好地刻画地方政府发展目标的变化。

二、政策背景与研究假说

(一)政策背景

1979 年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布以来，我国的环境保护工作伴随着经济快速增长稳步推进，这期间中央和地方政府出台了多方面的环境保护法律法规和地方政府规章。党的十八大以来，我国生态环境保护的力度进一步加强，污染防治成效在地方政府目标体系中的重要性得到显著提升，这对地方政府经济发展目标的设定产生了影响(谢贞发和王轩，2022)。虽然环保目标约束增强可以促进产业转型升级，实现经济高质量发展(余泳泽等，2020)，但生态环境治理与地区经济增长短期内存在一定的矛盾，更为严格的环境治理政策会对经济增长速度产生负面影响(Chen 等，2018)。在信息不完全的情况下，尽管中央颁布了大量的环境政策，但地方环境治理短效、执行不完全现象一直存在，以低环保标准换取高经济增长的做法屡见不鲜。

为了缓解生态环境治理的信息不完全和污染数据篡改等问题，构建以政府为主导、企业为主体、公众共同参与的环境治理体系，向全社会提供实时、科学的地区空气质量信息是关键性举措之一(潘旭文和付文林，2022)。2012 年原中华人民共和国环境保护部(以下简称“原环保部”)印发了《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)，按照“三步走” 来实施目标。第一阶段共74 个地级市；第二阶段共87 个地级市，其中包括50 个地级城市、2012 年已经开始建设的37 个地级市；第三阶段要求除第一、第二阶段已实施城市以外的所有地级及以上城市完成监测并公开信息，共177 个城市，其中包括已于2013 年投资建设的48 个城市、2014 年投资建设的129 个城市。新标准要求将城市空气质量数据实时、全面地向社会公众公开。在地方政府官方网站发布更有利于空气质量信息的获取和传播，能够增强社会环保关注度，这极大地改变了地方政府环境治理行为。目前，我国已设置国家、省、市和县四个层级的5 000 多个监测站点，1 436 个国控监测站远程质控系统，环境空气质量监测网已经基本建成。①“国家环境空气质量检测网”，中国环境监测网站，2017 年11 月8 日，http://www.cnemc.cn/zzjj/jcwl/dqjcwl/201711/t20171108_645109.shtml。

(二)研究假说

环境信息公开可以有效缓解地方环境政策落实不完全、执行不充分等问题，不仅能够增强社会环保关注度，也有助于强化地方政府的环境治理约束和激励，促进地方政府加大环境治理的力度(Greenstone 等，2021)。环境信息公开的全面实施使空气污染数据具有动态性和可比性，能够在区域间形成生态环境保护方面的“标尺竞争” 效应，上级政府在地方官员的绩效考核中可以综合地区经济增长和生态环境保护的工作成效。相比于未开展环境信息公开的地区，环境信息公开地区的地方政府在安排年度社会经济发展目标时，可能会适当降低经济增长目标，以保障生态环保目标的顺利达成。由此，本文提出假说1。

假说1:环境信息公开使地方政府更注重绿色环保目标，并弱化经济增长目标。

环境信息公开作为中央政府污染防治的重要举措，营造了政府、企业和社会公众共同参与的生态环境保护模式。环境信息公开所提供的空气污染数据，减少了中央政府和地方政府之间污染治理的信息不对称，中央政府可以通过监测系统实时获取地方环境污染治理情况，能够有效避免传统生态环境治理过程中政府单向治理模式的弊端(潘旭文和付文林，2022)。在实施环境信息公开的城市，地方政府会更加重视污染防治的工作成效，生态环境保护力度一般也更大。空气污染对社会生产生活的负面影响范围较大，具有较强的社会广泛关注度，而环境信息公开改变了公众获取污染信息的方式，给予了公众更为客观和便捷的评价依据，提高了社会公众对于本地区空气质量现状和对污染排放行为的监督积极性，强化了地方政府在生态环境治理方面的主动作为。由此，本文提出假说2。

假说2:环境信息公开提高了社会环保关注度，促使地方政府在环保目标与经济增长目标之间进行替代。

环境污染信息公开制度不仅可以呈现本地区空气污染情况，而且可以非常方便地与其他地区的空气质量信息进行比较，这无疑给地方政府的环境治理行为带来了很大的锦标竞争压力。直观上，环境信息公开能够减少地方政府通过粗放式发展带来的地区间经济竞争，有利于引导地方政府更加重视绿色可持续发展，带来地区间的“环境竞优”。此外，污染信息具有历史追踪性、治理成效具有实时可比性，上级政府可实时、全面地掌握各地区的空气质量情况，通过强化生态环境指标在地方官员绩效考核中的权重，能够更加有效地实施生态环境保护战略，促进我国生态环境质量不断改善。因此，本文提出假说3。

假说3:环境信息公开加大了地区间环保目标的纵向和横向竞争，促进地方绿色可持续发展方式转变。

三、研究设计

(一)模型设定

环境空气质量分三个阶段公开的城市选择由中央层面决定，而实际公开则是由安装监测站的物理约束决定，是自上而下的决策模式，因此独立于空间和时间控制下的地方污染变化和地方政府干预行为(Barwick 等，2019)。为了识别环境信息公开对地方环境和经济发展目标权衡的影响，本文基于2006—2019 年286 个地级市数据，利用《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)分阶段实施环境信息公开作为外生冲击构造准自然实验，采用多期DID 方法进行估计。其中，考虑到部分城市实际公开的时间早于实施方案①部分城市在条件成熟时会选择提前在官方网站向社会公众披露当地的PM 2.5 数据。例如，属于第二阶段实施的山东省17 个城市在2012 年底完成PM 2.5 检测数据实时公开；属于第三阶段实施的山西省晋城市、朔州市、晋中市、运城市、忻州市和吕梁市也于2013 年6 月完成PM 2.5 检测数据实时公开。也有部分城市未按照实施方案及时发布当地的PM 2.5 指数，比如属于第二阶段实施的内蒙古赤峰市和鄂尔多斯市未在规定的2013 年10 月公开相关数据。，本文在进行变量设置时以各个城市实际公开的时间为准。基准模型设置如下:

其中，Tradeoff_goal表示地方政府环保目标和经济增长目标权衡替代关系，用地区环保目标与经济增长目标之比表示，Open是虚拟变量，如果城市i在t年公开了空气质量实时监测数据则取值为1，否则为0。β1反映的则是因环境信息公开导致的目标权衡变化程度。X是相关控制变量，At为2012 年政策实施前三年PM 2.5 平均浓度与时间趋势的交互项，γ和μ分别表示时间固定效应和城市固定效应，ε表示随机扰动项。

(二)变量说明

环保目标与经济增长目标的权衡(Tradeoff_goal)是本文实证分析的关键变量之一，它度量的是地方政府在两大目标之间的权衡关系。本文的这个权衡指标借鉴Matthew(2019)的思路，采用两个变量的比值表示，原始数据均来源于各地级市地方政府工作报告。政府工作报告是事前政策承诺和事后业绩披露的重要载体，我国省级以下人民代表大会一般在每年的12 月底或1 月初召开，政府发言人在人大会议上的政府工作报告中通常会提出经济社会增长目标，这些目标代表地方政府对未来一年社会经济发展的预期和向全社会的公开承诺，是公众和上级部门监督的重要途经(杨君，2011)，具有较强的激励和约束力。地方政府和各部门为确保年度工作目标和任务的达成，必然会围绕着政府工作报告所安排的重点工作，加强政策执行和资金保障。

地方政府在制定年度中心工作目标时不仅会考虑本地经济社会发展阶段，还会考虑上下级政府的政策激励和约束，使得地方政府报告会存在一定的目标偏向。因此，地方政府工作报告中的目标以及与具体政策相关的文字比例，通常被用来衡量地方政府在实现目标方面做的实际努力。本文借鉴陈诗一和陈登科(2018)的做法，手工收集了2006—2019 年各地级市的政府工作报告并进行分词处理，统计与政府环境治理相关词汇的总频次，再计算其占政府工作报告全文词频数的比例。地方经济增长目标来源于政府工作报告中直接公布的数据，对于部分以增长区间表示经济增长目标的情况则取其平均值(余泳泽等，2019)。

表1 描述了地级市2006—2019 年环保目标和经济增长目标的设定情况。从表中的数据来看，经济增长目标主要集中在5%—15%，经济增长目标高于10%的样本占总样本50%以上，大多数地级市都设定了较高的经济增长目标，尤其是在2012 年之前60%—80%的地级市经济增长目标设定都高于10%，但2012 年后经济增长目标设定更多集中在10%以内。从环保目标来看，与经济增长目标发展趋势相反，环保目标主要集中在0.3%—1.2%，且2012 年后的地方政府工作报告中关于生态环境保护的词汇不断增加。这意味着地方政府的工作重心日益向着高质量发展方向迈进。

表1 地级市政府工作报告中环保目标和经济增长目标的统计特征

考虑到地区绿色发展目标会受到经济发展阶段、生产要素投入、社会总供求等多种因素的影响，本文选取的控制变量包括:经济发展水平，使用地区人均生产总值的对数值衡量，按照2006 年地区人均生产总值进行不变价处理；产业结构，用第三产业占地区生产总值的比重表示；人口密度，地区每平方公里的人口万人数；地区消费水平，用地区社会消费品零售总额的对数值表示；金融发展水平，地区金融机构贷款余额与地方生产总值之比；地区环境污染情况，用地区工业二氧化硫排放量对数值表示；地区环境规制强度，用省级工业污染治理完成投资额与第二产业增加值之比表示；地区能源消费情况，用省级煤炭消费量和汽油消费量的对数值表示；地区公共服务情况，用每万人医院数量和每万人中学学校数量表示。在社会环保关注度的度量上，本文统计了样本期各地级市机关日报中出现“生态”、“环保”、“污染”、“PM 2.5”、“空气质量” 共五个环境相关词汇的次数，将其与当年报纸报道总量的比值作为社会环境关注度的指标，并考虑了基于报纸题名和主题搜索次数与总量之比两种方式来度量，原始数据来源于2006—2016 年中国知网的报纸检索。上述其他指标数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、各省市《统计年鉴》和EPS 数据库平台。表2 报告了主要变量的描述性统计结果。

表2 描述性统计

四、实证分析

(一)环境信息公开与地方政府的工作目标

表3 第(1)—(2)列汇报了环保目标激励的结果。结果发现，环境信息公开可能会激励地方政府加大环境保护力度。第(3)—(4)列以经济增长目标为因变量的回归结果显示，实施环境信息公开的地区，地方政府的预期年度经济增长目标会比对照组地区低1%左右。第(5)—(6)列检验了环境信息公开对地方政府的环保目标和经济增长目标的替代效应，分别为不加入和加入控制变量的结果。第(6)列中环境信息公开的回归系数为0.545，且在1%的统计水平显著，意味着相较于环境信息未公开城市，环境信息公开城市的环保目标相对于经济增长目标在政策实施后显著增加54.5%，即环境信息公开导致地方政府弱化经济增长而强化生态环境治理。这可能是因为环境信息公开后中央加大了生态环境保护的监管，社会公众关注度显著提升，使得地方政府完成节能减排的各种考核指标的刚性约束大大提高，从而地方政府工作报告中需要强化环境治理方面的要求，在环保领域提出更高、更加具体的目标任务。而且，实时公开的空气污染信息也激发了政府间横向环境治理竞优，使得地方政府加强生态环境保护方面的工作部署。

表3 基准回归

(二)稳健性检验

(1)平行趋势检验。双重差分法在一定程度上避免了内生性问题导致的政策评估误差，但其需要通过平行趋势检验来验证处理组和对照组在政策实施前具有相同的发展趋势，从而避免差分得到的政策效应是由处理组和对照组本身差异所带来的。本文采用事件分析法来研究环境信息公开对目标权衡的平行趋势检验，设定如下模型:

其中，Prei，j为政策虚拟变量，代表城市i在信息公开之前第j年，j＝-7，-6，…，-1；Posti，k则代表城市i在信息公开当年及之后第k年，k＝0，1，…，6。本文将信息公开前7 年及以上的各期归并到第7 年。此时信息公开之前各期系数的估计值可以检验处理组和对照组样本在信息公开之前的趋势是否平行，而之后各期系数的估计值则可表示信息公开之后各年处理效应的动态分布情况。方程(2)的其他变量含义均与方程(1)相同。图2 左图绘制了平行趋势，结果表明，环境信息公开前的回归系数不显著，政策实施后的回归系数在当期及后6 期均在5%的显著水平下显著，满足平行趋势条件。

图2 平行趋势和安慰剂检验

(2)安慰剂检验。第一，随机生成实验组。本文随机分配受影响的地区，以判断环境信息公开的环保与经济增长的目标权衡是否是由其他随机性因素引起的。我们随机生成处理组并重复进行了500 次回归，并将500 次回归中信息公开的估计系数和p值统计出来，做出相应被解释变量下污染信息公开估计系数的核密度图和p值分布图。图2 右图的结果显示，随机分配的估计值的分布明显以0 为中心，主要p值都大于0.1，而基准估计值为0.545，位于整个分布之外，排除了估计结果由其他随机因素造成的经济后果，本文的估计结果具有可信度。第二，反事实检验。借鉴Ferrara 等(2012)的做法，我们改变政策实施时间的“反事实法” 进行检验:将环境信息公开时间提前1—2 年，如果此时环境信息公开变量依旧显著为正，则说明地方政府在环保与经济增长的目标权衡替代效应可能源于其他政策的干扰；反之，若系数不再显著，则说明在信息公开之前处理组和对照组不存在系统性差异。表4 第(1)—(2)列报告了“反事实” 检验的回归结果，可以发现，在污染信息公开前1—2 年内，本文关注的核心解释变量均不显著，这很大程度上证明了本文结论具有一定的稳健性。

表4 稳健性检验

(3)PSM-DID 估计。目前我国地区间社会经济发展差异较大，考虑到环境信息公开的处理组和对照组可能存在经济发展差异性，本文尝试使用倾向得分匹配(PSM)，将前文的控制变量作为协变量进行稳健性检验。其中，倾向得分估计包括一对一近邻匹配、半径匹配(radius＝0.01)和核匹配。

(4)替换变量度量方式。我们将前文用词汇词频比衡量地方政府的环保目标，替换为环境词汇总字数与政府工作报告全文总字数的比例来度量，并与经济增长目标相比考察地方政府环保目标和经济增长目标的权衡关系。表4 的结果显示，核心解释变量的回归系数和显著性与基准回归相似，进一步证明基准回归结果具有稳健性。

(5)排除预期效应。环境信息公开政策从2012 年开始逐步实施，并在2015 年实现所有地级市全面公布空气污染信息。为了排除地方政府预期到污染信息公开而提前应对污染治理和监督行为所产生的预期效应，尤其是对后面公开批次的城市，本文对政策颁布以及政策反应时间仅考虑后面批次的影响，剔除2012—2013 年样本。表4 第(7)列的结果显示，核心解释变量的回归系数与基准回归相近，表明本文的估计结果具有一定的稳健性。①感谢匿名审稿专家的建议，本文还尝试了多种方式检验预期效应，因篇幅所限，本文省略此部分结果，感兴趣的读者可在《经济科学》官网论文页面“附录与扩展” 栏目下载。

(6)工具变量检验。环境信息公开政策和地方政府工作计划之间的关系较为复杂，考虑到遗漏变量、反向因果等因素，环境信息公开和地方环境治理行为之间的内生性问题仍有可能存在。鉴于此，本文选取各城市平均坡度(与个体变化有关)与所在省份互联网普及率(与时间有关)的交互项，构建城市信息公开的工具变量。从网络和信息基础建设来看，地形因素会影响污染监测设备的铺设成本和网络质量，与环境信息公开具有明显的相关性；同时，城市的地理坡度是自然外生的，省份的通信发展水平一般不会受到个体城市的较大影响，符合工具变量的外生性要求。表5 分别报告了工具变量检验的第一阶段和第二阶段的估计结果，可以看出，城市平均坡度越低越有助于环境信息公开，环境信息公开会促使地方政府弱化经济增长目标而强化环保目标，即促进地方政府发展目标的转变。此外，工具变量回归通过了识别不足检验和弱识别检验，相关变量系数的符号方向和显著性未发生变化，进一步佐证了本文基准回归结果的稳健性。

表5 工具变量检验

(7)排除同期上级考核因素干扰。本文样本中空气污染信息逐步公开的时间节点正是我国污染防治政策不断强化的关键时期，也是生态环境指标纳入地方官员考核体系的重要时期。上级考核因素在一定程度上能够强化地方政府治理目标设定，进而会混淆与污染信息公开冲击的目标权衡效应。因此，本文验证了同期可能带来绩效考核和地方治理强化的政策。第一是领导干部自然资源离任审计政策，旨在推动领导干部切实履行生态环保责任，促进资源节约和生态健康安全，会对地方产业和官员行为调整有一定的冲击。第二是中央环保督察进驻地方，督促地方政府落实环境保护主体责任和强化环境监管执法，这会对地方环保治理行为有明显的促进作用，从而对本文结果产生一定影响。第三是省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，建立地方环境保护管理体制，以强化环境监测监察执法能力和有效性，统筹跨区域、跨流域的环境问题。环保垂直管理体制改革可能会提升地方环境治理效率，从而影响本文的估计结果。第四是环保指标纳入考核体系，将环境质量纳入政绩考核体系。这一定程度上能够激励下级政府官员制定更高的环保目标，从而对本文地方政府目标权衡效应带来一定的影响。①本文借鉴谢贞发和王轩(2022)做法，根据地区污染情况划分处理组和对照组，我们用地区每单位生产总值的PM 2.5 浓度、二氧化硫排放量、工业废水排放量和工业烟尘排放量的中位数来区分高污染和低污染地区，如果四种污染指标中至少有三种指标都处于高污染，则认定该地区属于高污染地区(处理组)，反之为对照组。2012 年将环保指标纳入官员考核体系时，高污染地区的污染治理行为也更可能受到影响，这可能对本文的估计带来一定的干扰。第五是2013 年开展的大气污染防治行动计划，这对大气污染防治重点区域(京津冀、长三角和珠三角)②本文借鉴毛捷等(2022)的做法，将地级市属于大气污染防治重点区域(京津冀、长三角和珠三角)取值为1，否则为0，并将2013 年作为政策实施点，构建了大气污染防治行动计划的政策变量。提出了更高的环保要求。通过构建各地区当年离任审计、环保督察、环保垂改、环保考核和大气污染防治行动计划的政策实施虚拟变量(Policyi，t，即城市i在t年是否实施该项政策，若实施该项政策则为1，否则为0)，将其分别加入基准回归模型中，在控制同期干扰政策的同时考察环境信息公开效应的变化情况。从表6 第(1)—(5)列的结果来看，本文所关注的环境信息公开变量的回归系数显著为正且与基准回归相似，验证了基准回归结果的稳健性。

表6 排除同期政策干扰

五、进一步分析

(一)机制检验

考虑到地方官员会通过当地媒体来了解当前舆论导向和民生需求，环境问题频繁出现在报道中，也能够起到对地方工作成效的警示作用。同时，地方政府官方媒体作为正规信息传播的重要媒介，可以使政府信息得到及时、广泛的传播，有利于减少公众获取信息和解读信息的成本，不仅能够有效降低地方政府和公众间信息不对称问题，而且能够直接影响地方政府的公共治理行为。Gentzkow 和Shapiro (2010)发现，随着媒体对环境报道的增加，政府处理环境问题的法规会不断完善，即公众关注度能够推动地区绿色发展(郑朝鹏等，2022)。本文的社会环保关注度指标采用各地级市机关日报文章标题名、报道主题中“生态”、“环保”、“污染”、“PM 2.5”、“空气质量”等5 个环境相关词汇的出现次数与当年新闻报道总量的比重，原始数据来源于中国知网的报纸检索。

本文基准回归结果显示，环境信息公开会使得地方政府降低经济增长速度的目标、加大污染防治的力度。为了探究地方政府这种行为的驱动机制，表7 第(1)—(2)列分别报告了基于文章标题名、报道主题衡量的社会环保关注度的机制检验结果。回归结果表明，污染信息公开能够显著提升社会环保关注度，激励民众表达其对城市环境污染的治理诉求，增强社会公众的环境监督和参与意识，进而促进企业的绿色发展和地方政府环境政策的落实(伊志宏等，2022)。第(3)—(4)列的估计结果显示，在纳入社会公众环保关注度中介变量后，环境信息公开的估计系数变得不显著，而社会公众环保关注度变量的估计系数显著为正，表明环境信息公开可以提高社会环保关注度，从而倒逼政府面对内外部环保压力做出实质性措施，有效推动政府对环境治理问题的关注，进一步制定并更好地落实生态环保目标。

表7 机制检验:环境信息公开与社会环保关注度

(二)政府间竞争与发展目标

1.政府间环保目标和经济增长目标竞争

近年来，中央不断强化对地方生态环境保护责任的考核，地方政府间竞争中环保因素越来越重要。地方政府官员为了向上级政府传递“能力信号” (周黎安，2007)，会以上级政府经济增长目标为基准，制定更高的增长目标。地级市目标会略高于省级目标，而县级目标又会高于地级市，从而产生显著的“加码竞争” (张少辉等，2021)。同时，这种“能力信号” 也体现在与同级政府目标的比较上，在与省内同级别官员的竞争中，地方政府官员会更加重视地区环境治理工作(Zheng 等，2014)。为了全面考核环境信息公开对地方政府间公共治理绩效竞争的影响，本文从横向竞争和纵向加码竞争两个方面来分析。

本文的环保方面横向竞争指标采用地市级本年度政府工作报告中环境词汇率与该省份上一年度所有地级市环境词汇率最大值的差值表示，即地方政府在上一年度最高环保目标上所做出的努力程度，可以体现地方政府在环保领域与本省份其他地级市的竞争程度。①上述指标皆用上一年度的环境词汇率作为比较，是考虑到地方政府报告主要在年初制定，作为政府今后一年及之后的工作重点，地级市间政府工作报告公布时间相近。省级政府工作报告会在统筹和总结本省各地级市工作报告的基础上，向公众汇报省级层面的政府工作报告，因此省级政府工作报告往往晚于地级市政府。考虑到地级市政府工作报告在编制时可获得的是上一年度的各地级市和省级政府工作报告，故与上一年的环境词汇率作为比较基础更符合实际。纵向加码竞争指标采用地级市本年度环境词汇率与所在省政府工作报告中上一年度环境词汇率的差值表示，其值越大说明地区面对的环境治理压力和环境考核任务越重。经济增长方面的横向竞争指标采用地级市当年的经济增长目标与该省份上一年度所有地级市实际经济增长率最大值的差值表示；纵向加码竞争指标采用地级市当年的经济增长目标与所在省政府工作报告中上一年度经济增长目标的差值表示。

表8 的结果显示，环境信息公开的地方政府会在环保方面上加大工作力度，尤其是在省内地区间环境竞争中会力争上游；而在经济增长方面，地方政府会弱化地方经济纵向加码竞争。这意味着，环境信息公开的实施能够影响地方政府目标竞争的调整，使得地方政府对环境问题更加重视，环境表现成为地方政府的重要竞争“抓手”。

表8 政府间环保目标和经济增长目标竞争

2.地方政府其他经济发展目标

地方政府的发展目标不仅包括经济增长目标和环保目标，还包括财政收入目标、固定资产投资目标等。经济增长目标与地方财政收入和投资增长目标关系紧密，地方政府往往会通过土地出让、扩大投资和招商引资等举措完成经济增长目标，从而需要在地方财政经济发展的重点目标间进行权衡取舍。为了考察地方政府在年度工作计划中的工作重点的权衡特征，本文手工搜集了地方政府工作报告中的财政收入增长目标和固定资产投资目标的设定情况。

表9 第(1)—(2)列的结果显示，环境信息公开不仅可以促使地方政府降低经济增长目标，也会降低财政收入增长目标和固定资产投资目标，这表明地方政府在环保压力下放松经济增长目标的行为，会相应减少地方财政收入和降低招商引资的增长目标。地区产业结构升级是地区推进高质量发展的必由之路，第(3)列的结果表明，环境信息公开会促使地方政府积极转变发展目标理念，对于地方实际经济增长率具有一定的正向促进效应。第(4)—(5)列的结果表明，财政收入增长和固定资产投资目标越高，地方政府由经济增长目标转向环保目标的程度越小，但随着地方环境信息公开实施的逐步深入，地方的财政收入和固定资产投资目标逐渐降低，地区发展目标理念正在发生改变。长期而言，地区生态环境质量改善会吸引大量高附加值、高效能和低污染的产业集聚，这有利于优化生产要素配置效率，可以助推地区实现生态环境质量改善和经济可持续增长的双重效益，从而可以更好地贯彻落实“两山理论” 和地区高质量发展目标。

表9 地方财政收入和固定资产投资目标

六、结论与政策建议

长期以来，我国经济粗放型发展模式带来了日益严峻的环境污染问题。虽然我国颁布实施了许多环境规制政策，但环境政策执行不严、环境治理成效不高的问题长期存在，一个重要的原因是环境治理的问责机制中存在着信息不对称问题。2012 年原环保部颁布了《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)及其分阶段实施方案，要求所有地级市的空气质量数据全面、实时地直达上级部门并向社会公众公开，以更好地解决地方政府间、政府与企业间的环境信息不对称，从而可以极大地提高环境政策落实执行效率，在一定程度上纠正地方过度牺牲环境换取经济发展的模式，激励地方发展目标转变和权衡关系调整。

本文手动搜集了地方政府经济增长目标、环保目标等地区发展指标，利用环境信息公开的准自然实验，检验了环境信息公开对地方经济增长和污染防治的目标管理及权衡效应。研究发现:环境信息公开地区的生态环保目标设定得以显著提升而经济增长目标得以弱化，存在地区经济增长与生态环境保护的权衡替代关系；环境信息公开可以提高社会环保关注度，从而促进地方政府强化环境治理行为，推动地区环保与经济发展理念转变；环境信息公开可以促进政府间生态环境保护横向竞争和纵向加码竞争，并弱化地区间经济增长竞争、财政收入增长及固定资产投资目标，有助于促进地区高质量发展。以上结论在各种稳健性检验后依然成立。

基于上述结论，本文对我国经济增长和生态环境的双赢发展以及完善地方政府的目标责任制，提出以下政策建议。第一，经济增长目标制定要合理适度，避免经济增长竞争挤占其他发展目标。地方发展目标存在权衡替代关系，对经济增长目标的过度强调将会弱化生态环保等可持续发展目标。第二，充分畅通环境领域信息公开，包括水污染、固体废物污染等，发挥多主体参与环境治理的新模式。环境信息公开有利于地方强化环保目标的发展并促进政府间生态环境建设的竞争，这意味着信息透明性建设有助于地方政府落实环境治理政策，展开绿色可持续的良性竞争。第三，优化调整地方政府的目标绩效考核和问责机制，更多关注地区实际产业发展水平和长期可持续发展潜力。公共治理要避免片面追求经济增长目标的“以邻为壑” 式锦标竞赛，应强化生态文明建设的监督问责制度，引导地方政府积极推进社会经济可持续发展、加快产业转型升级进程。