探索重庆市三峡库区强县富民现代化新路子的五点建议

黄双双 杨和森

习近平总书记强调,做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文章,不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。重庆市委明确提出,要积极探索走出一条山区库区强县富民的现代化新路子。近年来,三峡库区得益于脱贫攻坚持续投入、各方帮扶,各区县立足资源禀赋,大力发展现代山地特色高效农业,培育出一大批特色产业,带动90%以上农户增收,脱贫户人均纯收入由2014年的4697元增加到2021年的14266元,年均增长17.2%。与此同时,因三峡移民迁建,库区区县长期受制于地质条件差、环境容载量小、经济转型周期长等现实困境,在全面建设社会主义现代化新重庆的大背景下,三峡库区现代化建设迎来新考验。

一、三峡库区现代化建设面临的主要问题

(一)环境容量有限

三峡库区地形以中低丘陵为主,坡耕地高达60%,15度以上坡耕地占34.57%,25度以上坡耕多达220万亩,集中连片优质良田屈指可数,建设用地空间十分受限,是地质灾害多发区、水环境敏感区、水土流失重点防治区。2020年重庆库区水土流失面积达43976.26平方千米,地质灾害监测预警3753处,城市拓展提升“有心无力”、经济发展显得“捉襟见肘”。

(二)产业基础薄弱

三峡库区是沿江落后地区,2022年,除主城9区外,其他13个区县地区生产总值7206亿元,占全市2.91万亿元的24.7%,但人口却占全市32.7%。库区产业空心化仍然突出,一产业以种植业为主,二产业中建筑业比重过大,大工业、现代制造业生产力布局少,三产业中现代服务业严重滞后。尤其是库区腹地区县,对外开放水平和协同创新能力低,产业承接和传导能力弱,科技赋能和聚集发展不充分,经济发展联动性不足,缺少总部经济和优势产业,少有领军企业和“单项冠军”企业。

(三)基础设施落后

三峡库区交通设施落后,与国家大通道路网连接不畅,向东开放通道单一,南向通道严重缺失,长江黄金水道作用未充分发挥,船闸拥堵日益严重,港口建设滞后,沿江铁路、安张铁路尚在规划之中,区县之间直达高速公路不够。另外,产业发展能源支撑不足,风、光、水、储、气等资源开发有限;市政建设落后,城市排水污水缺陷突出;农田水利基础设施落后,农业有效灌溉面积不足耕地面积的50%。

(四)城镇化水平低

2022年底全市城镇化率达70.96%,其中主城7个区的城镇化率均突破90%,万州、涪陵、长寿突破70%,其他大部分区县在50%左右,与全市相差近30个百分点,意味着还有300万～400万农村人口在城镇与农村间进行“钟摆式”流动,大量剩余劳动力流出,反映出库区产业结构空虚、就业岗位不足、城镇化稳定性差,库区城乡二元结构依旧显著。据统计,库区13个区县只有16家三级医院、11家三甲医院,大专院校14所、占全市1/8,库区城乡间及各区县间公共服务配置处于失衡状态,医疗、养老、教育呈两极分化态势,城乡融合存在体制机制障碍。

(五)要素资源短缺

三峡库区是全国唯一集百万移民、百万脱贫、百万外出务工相互交织的特殊区域,对资金、人才、技术和市场的吸引力相当弱,要素不足是库区融入国家战略、全市发展格局的重大瓶颈。库区区县创新体系极不完善,科技创新能力较弱,数字化程度低,缺乏大企业和大平台,2021年重庆研究与试验发展(R&D)经费投入强度为2.16%,库区有10个区县低于1%。另外,库区金融机构资金外流问题严重、贷款资源配置较差、存贷比较低、金融机构网点较少,地理金融密度长期保持在3.2左右,比主城都市区的平均地理金融密度低2.15,存款余额、贷款余额仅占全市8%左右。

二、探索重庆市三峡库区强县富民现代化新路子的建议

(一)实施“一县一策”缩小库区差距

一是找准库区发展新的目标定位。立足生态优先、绿色发展的战略定位,强调共抓大保护、不搞大开发的战略导向,着眼现代化和共同富裕新场景,从经济、创新、生态、民生指标等方面,根据人口、经济、地域差异和区域差距、城乡差距、收入差距,细化高质量发展目标,量化新发展理念指标考核体系,明确将三峡库区建成人与自然和谐共生的绿色发展示范区战略目标。

二是谋划库区强县富民现代化新路径。将三峡库区视作战略纵深,打破长期扮演国家战略牺牲者和生态资源供给者的角色,以构建库区跨越式发展新格局为牵引,深度挖掘特色资源优势,拓宽“两山”转化通道,承接产业梯度转移,打好“生态牌”“绿色牌”和“三峡牌”,走出科技创新、数字化和绿色低碳的融合聚变之路,厚植特色放大特色的快速裂变之路,库区基本形态整合提升的全面蝶变之路,加快实现更高水平城乡融合发展。

三是制定“一县一策”和政策工具箱。研究出台《推进重庆库区区县强县富民现代化发展新路子实施意见》,编制针对性更强、精准滴灌式的“一县一策”方案,在重重不利因素下找到一条新路,以不同的策略培育持久的发展动能。研究制定专项支持政策,推动共性问题共同解决、个性问题个别解决。组织编制“一县一策”事项清单、产业清单、园区清单、平台清单、创新清单等,确保“一县一策”方案可执行、可落地。

(二)破解库区生态脆弱、环境狭窄之困

一是建立健全生态保护补偿长效机制。建立生态补偿机制专项法律,成立库区绿色产业发展资金,探索生态保护补偿与保护成果、与生态产品价值实现挂钩机制,引入生态资源、碳汇权益市场交易机制,引导资金流向绿色产业、生态环境领域,弥补库区受限带来的机会损失。改进三峡移民后续扶持政策和三峡产业发展基金使用方向,重点支持库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治和促进库区经济社会发展。

二是补齐生态短板提升库区环境承载力。深入实施“两岸青山·千里林带”、矿山生态修复等生态工程,修补长江两岸“天窗、断档”。 建设生态廊带系统、打造三峡森林绿网、提升湿地完整性与连通性、加强自然保护地管护等措施,强化库区生态安全屏障功能。优化库区沿岸不同类型风险区域的产业布局,加快工业、建筑、交通等领域清洁化低碳转型。下大力气整治库区区县城镇雨污分流,综合整治库岸环境、主要支流、地质灾害。实施街长制、河长制、林长制、田长制“四长合一”,不让垃圾出夔门、不让污水进长江、不让青山开天窗。

三是依法加强三峡库区长期治理。加快出台《三峡水库管理和保护条例》,明确三峡水库归口管理部门的职责权限,进一步规范三峡水库管理和库区治理,让三峡水库管理有法可依。成立三峡库区环保法院,守卫“一江碧水、两岸青山”。优化三峡水库水位调度机制,切实改善消落带生态环境。

(三)因势利导发展绿色支柱产业体系

一是培育壮大现代化产业链群。梳理库区工业基础和特色,研究出台工业差异化发展实施意见,引导各区县因地制宜培育发展1～3个特色制造业。建立动态调整的产业发展指导目录,整合提升渝东北11个县(区)工业园区,集中力量打造一批返乡创业园、产业集聚区、科创园、企业研究院等特色产业平台。强化分类补链招商,积极发展化工、矿电联产、新型建材、现代中药、生物化药等特色产业,培育先导产业群;利用“黄金水道”深水港与铁公对接优势,振兴发展临港、现代商贸物流产业群;充分利用风、光、水自然资源,大力发展清洁能源。

二是把“绿水青山”变成更多“金山银山”。围绕生态产品、生态体验、生态资源价值转换,重点发展优质柑橘、草食牲畜、优质粮油、榨菜、中药材、蚕桑、甘薯、无公害水产等优势产业带和特色产业区;围绕三峡旅游景区群,把旅游业发展成为库区支柱产业。加快构建全国优势特色产业集群,立足“三峡牌”,集中打造三峡柑橘、三峡脆李、三峡榨菜、三峡药材、三峡渔等区域性公共品牌,成立三峡农产品品牌区域中心、品牌联盟,定期举办“三峡”系列节会和产业发展峰会,实现产业协同发展。

三是积极育新育大育强市场主体。破解库区经济底子薄弱难题,必须走招商引资、培育市场主体的路子。大力培育新型集体合作经济组织、家庭农场、小微企业、科技型企业等新型市场主体,鼓励小微企业、科技型企业发展,培育壮大民营经济组织、股份合作企业、中外合作企业等现有市场主体,强化骨干企业、高科技企业、龙头企业等引领作用。进一步培育库区市场文化与商业氛围,全面营造良好营商环境。鼓励各类市场主体主动对接国家及地区发展战略,发现商业机会,寻求商业合作,将微观资源引向绿色特色产业,塑造发展新动能新优势。

(四)推进城乡跨越式融合发展

一是突破区域交通牵引“一区两群”战略落地。积极破解库区“向西难靠主城、向东难出夔门”的困境,加快推动沿江货运铁路,打造向西向东开放的跨区域物流供求信息和多式联运物流公共平台。积极推进三峡枢纽联运转运体系建设,推动水运新通道的实施,加快建设区域性重点港口,提升三峡综合通过能力。打通与陆海新通道连接线,布局南北向高速公路、通用机场,助推三峡库区融入“一区两群”城镇体系,实施新型城镇化建设行动,提升县城综合能级,推进人口集中、产业集聚和公共服务集成。

二是打造县域城乡融合发展节点。以县域单元作为有效载体,加快推动以县城为龙头、中心镇为枢纽、中心村为重要支撑的功能衔接互补和布局一体化,大力推动产城融合、产镇融合。打造人口梯度转移的中转站,统筹推进农民就近城镇化,适时对边缘乡镇、空心村开展行政区划调整,遴选一批中心镇作为联城带村节点,分级打造区域经济中心、为民服务中心、基层治理中心。突出强镇带村、强村富民,分类开展乡村振兴,用逆向思维“将劣势变优势”,大力支持城市要素进乡村。

三是加强县域公共服务集成和供给。库区区县留住“人和人才”的最大短板在优质公共服务供给。加快优质教育资源共享,引进升级优质中小学,实行集团化办学。合理规划覆盖大中专学历层次的库区职业教育,解决产业技能人才需求。加快补齐医疗短板,大力支持库区三级甲等综合医院创建,倾斜布局库区专科医院、精神卫生中心、区域疾控中心、医养结合服务中心,推广远程医疗和医共体。探索库区养老体系,积极发展农村互助养老。

(五)实施突破性集成改革培育内生动力

一是推动数字化变革。强化数字变革引领,聚焦数据的标注、清洗、脱敏、脱密、聚合、分析等环节,培育壮大数据服务产业。为中小企业提供“小快轻准”的数字经济与实体经济融合解决方案。深化全市一体化协同办公平台应用,加快构建一体化智能化公共数据平台,开展智慧场景建设及应用,推动数字化赋能乡村建设、乡村治理、乡村产业,不断拓展数字生活的惠民广度。

二是实施科技兴库和人才兴库。加强库区科技创新扶持,积极支持高新技术产业或企业的开发建设,规划建设一批研发中心和科技创新平台(基地),加快高新技术和先进实用技术的推广应用。制定灵活多样的人才引进激励政策,充分挖掘和利用“银色人才资源”,对口招引一批本地应届大学毕业生作为村社网格管理员。加强返乡农民工、农村剩余劳动力和库区移民教育培训。

三是实行特殊金融政策。将库区纳入全国综合金融改革创新试点,组建三峡发展银行,适度扩大三峡库区区县金融机构的放贷权限和授信额度。对库区金融机构,适当地放宽营运业务范围,降低考核标准。加强和完善农村金融立法,注重发展农村数字金融,完善农村担保体系,增强农民、涉农企业融资获得能力。