成渝地区双城经济圈建设中政府协同治理的整体性路径

陈思诗

推动成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略,并将这一区域重大战略写入了党的二十大报告。三年来,成渝地区双城经济圈建设已从夯基垒台迈向整体成势,但跨区域问题的复杂性、广泛性和突发性,使得地方政府仍难以避免治理“碎片化”问题。[1]基于此,文章以整体性治理理论为框架,多层次阐释整体性治理与成渝地区双城经济圈建设的耦合性,多维度分析当前成渝地区双城经济圈建设中政府协同治理的现实掣肘,针对性提出成渝地区双城经济圈建设中政府协同治理的整体性路径,以期突破两地政府行政“碎片化”困境,提升政府协同治理水平和质效,确保区域经济协调且持续健康发展。

一、整体性治理与成渝地区双城经济圈建设的耦合性

整体性治理(Holistic Governance)理论基于二十世纪末新公共管理逐渐衰微以及互联网技术蓬勃发展的时代背景之下应运而生。其核心主张是协调、整合、紧密化与整体主义,与成渝两地政府的协同治理模式具有强耦合性,它强调通过治理理念、治理结构、治理机制、治理方式的整合搭建起成渝两地政府行政“碎片化”的治理策略体系,形成闭环式的整体性治理,从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体性服务的政府治理范式,为成渝地区双城经济圈建设提供重要理论支撑。

(一)价值目标的耦合性:以公民需求和公共利益为导向

思想是行动的先导。整体性治理将民主价值和公共利益置于首位,强调政府的社会管理和公共服务职能,力图为公民提供无缝隙且非分离的整体性服务以满足其需求,且尤其注重需求的公平性。[2]成渝地区双城经济圈高质量发展的建设必须树立“一张图”“一盘棋”的治理理念,根据两地优势共同制定民主化、科学化的公共政策,充分发挥地方政府在不同活动关系中的宏观调控作用,以公共利益为导向,考虑成渝两地居民的真实需求,通过加强跨地区、跨组织间的合作,发挥政府间各职能部门协调机制的最大效能,积极回应民众关切,惠及民生福祉,让成渝两地老百姓充满获得感、满足感和幸福感,形成区域协调发展、合作共赢的一体化格局。

(二)组织结构的耦合性:强调三个面向的协调整合

成都和重庆作为成渝地区双城经济圈建设的中心城市,因其独特的地理位置和巴蜀文化而具有一定的区位优势。为提升地方政府间协同治理的行政效率和行政能力,亟须加强纵向层级政府间的协调整合、政府横向部门内部不同功能的协调整合以及不同性质的政府与社会组织、公民的协调整合,以克服地方政府出现行政“碎片化”或“各自为政”的问题。这与地方政府实现跨界协同的目标相耦合。通过定期召开政府及其各职能部门间联席会议等方式将成渝两地政府治理组织结构制度化,充分整合两地公共资源和社会资源并实时共享,激发两地民营经济活力,广泛吸纳社会力量,创新政府间多元协同治理模式,实现治理过程的高效化和治理结果的最优化。

(三)制度机制的耦合性:重视信任、责任感与制度化

整合式组织结构的有效运行需要一系列配套制度加以保障。整体性治理理论认为,外界对治理主体的信任、治理主体间的信任和责任感是实现整体治理最关键的功能性要素,且需要以制度形式固化下来。通过一套完整的制度体系协调地方政府间的公共利益,有助于成渝地区双城经济圈在产业发展、教育医疗、科技创新、城乡融合、环境保护等多领域开展合作,比如重庆与成都为做好社会治安立体化防控等工作,构建了两地警务协调合作新机制,为成渝地区双城经济圈建设提供了平安保障。通过建立地方政府跨部门协调合作机制,共同制定行为者规范,使得各职能部门联系更加紧密,相互之间的信任感更加深厚,对两地民众的责任感更加强烈,有助于进一步强化区域合作,推动“双城记”治理融合。

(四)服务方式的耦合性:依赖现代化信息技术的运用

现代化信息技术的发展为整体性治理理论的创新提供了可能。随着大数据、宽带通信、物联网、量子计算、人工智能等在内的新一代信息技术的普及应用,极大地推动了“互联网+政务服务”改革以及整体协同的决策方式,突破了以往科层制下政府部门内部之间以及政府与社会之间的畛域,保障了治理主体间更好地协商和沟通,在很大程度上解决了由传统官僚制和新公共管理改革所导致的“碎片化”问题,为成渝两地政府间协同治理提供了技术支撑。[3]通过运用现代化信息技术,在两地之间构建起以整体为特征的“一站式”网络政务服务平台,实时共享信息资源,突破“信息鸿沟”“信息不对称”等阻碍,极大提升行政效率,扩大公民参与治理的方式与渠道,更好地实现政民互动;同时,加强与科研院所、高等院校的合作互助,加强技术创新,为成渝地区双城经济圈建设贡献智慧力量。

二、当前成渝地区双城经济圈政府协同治理的多重掣肘

作为四大国家级经济圈之一的成渝地区双城经济圈,是西部经济实力最强、综合实力最强的地区,也是新时期下“一带一路”和长江经济带建设的重要战略引擎。三年来,川渝两地全面落实习近平总书记殷殷嘱托和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,取得了实质性建设成效,但在两地政府协同治理方面,仍存在一些瓶颈问题,亟待突破。

(一)较大的地区差异导致政府间协同联动力度不够

改革开放以来,我国地方政府间合作伴随区域经济的发展而不断成熟,尽管取得了显著的成效,但区域间冲突仍然存在,即最深层次的地方利益与区域共同利益之间的冲突仍未得到有效纾解。这主要反映在两个方面:一是两地行政等级和财权事权差异明显。四川是省级架构,行政管理层级较多,重庆则是实行扁平化的直辖市行政管理体制,各区县享受“省直管县”的体制优势,在统筹公共服务规划布局、基础设施建设等方面的决策和行政效率更高,城乡公共服务供给能力和协调能力相对更强,这对于两地公共服务互联互通、共建共享形成较大制约;此外,城市间财政收入差距较大,用于教育文化、卫生医疗、社会保障等公共服务领域的财政预算支出存在较大梯差,也导致两地均衡发展难度大。二是“行政区经济”特征仍然存在。鉴于重庆直辖以来川渝分治,成渝两地隶属于两个不同行政区域,地方政府具有强烈的属地观念,多以属地经济管理和规划建设为核心,带有典型的政府干预特征,在部分领域会有意识地采取地方保护措施阻碍生产要素跨行政区的自由流动,导致竞争有序的区域市场难以形成,具体执行还面临集体行动困境,一定程度上阻碍了区域经济一体化的发展。[4]

(二)制度机制保障不足导致政府间协同治理效果不彰

自《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》发布以来,川渝两地积极协作,在2021年7月开始实施川渝首个协同立法项目《四川省优化营商环境条例》和《重庆市优化营商环境条例》,区域法治发展趋势向好。但整体看来,成渝地区双城经济圈政府协同治理的制度保障仍然不足,主要表现在:一是合作机制不健全。从协调的效率与成果来看,成渝地区双城经济圈地方政府协同治理的体制机制仍然处于建构阶段,府际合作的组织形式制度化程度相对较低且组织松散、形式单一,尚停留在多个领域的一级联席会议与单项合作机制层面,比如党政联席会议、人才协同发展联席会议、教育协同发展联席会议、商会联席会议机制等,缺乏更加规范有力的协同沟通对话机制,不足以解决跨区域的实质问题。二是政策法规不完善。成渝两地针对环境资源保护、跨域知识产权保护、国防科技工业等重大项目领域的协同立法还不够完善,缺乏相关法律法规的保障和约束,导致地方政府协同治理和区域经济协调发展的效果不彰,难以促成两地共同利益的实现;另外,受地方保护主义和经济利益等因素影响,府际合作中往往会倾向追求自身最大利益而规避自身法律责任和义务,在一定程度上也导致难以实现合作各方利益的最大化。

(三)发展失衡导致“双核独大、中部塌陷”格局明显

成都和重庆两地作为成渝地区双城经济圈中的“双核”城市,是经济圈中的重要增长极,辐射和带动经济圈内其他各市区发展,但由于经济圈内其他地区的实力较低,发展格局失衡,主要体现在:一是区域经济发展不平衡,整体综合实力较差。根据四川省和重庆市统计局数据显示,2022年成渝地区双城经济圈总GDP为77587.99亿元,比上年增长4.96%;2022年重庆市GDP总量为29129.03亿元、增长4.42%,成都市GDP总量为20817.5亿元、增长4.52%,两地在成渝地区双城经济圈总GDP中占比64.4%,而其他地区尤其是处于经济圈中部的城市,如重庆大足、荣昌、铜梁、潼南和四川资阳、遂宁、广安这7个城市的GDP合计仅6913.61亿元,在成渝地区双城经济圈总GDP中占比8.91%,[5]也就意味着断层严重、中坚力量缺乏,导致成渝地区双城经济圈的综合经济实力相较于粤港澳大湾区、长三角、京津冀和长江中游城市群还存在较大差距。二是产业同质化竞争明显,产业协同程度较低。据统计,四川和重庆优势产业大类重叠度高,差异化不明显。竞争主要体现在成都和重庆两个城市之间,都将汽车制造和电子信息产业作为支撑产业大力发展,并将新能源汽车作为未来产业发展的主要方向,在集成电路、新型显示、智能终端等细分领域也存在同质化,一定程度上扭曲了资源配置。经济圈内各大城市主导产业布局也趋于雷同,如位于川东渝西地区的内江、泸州、荣昌三地,都将生物医药、装备制造等作为核心产业,容易形成恶性竞争,不利于成渝城市群的经济协调发展。[6]

(四)信息平台及人才建设滞后导致资源整合共享不足

大数据时代,维持大型机构的复杂网络能够正常运行提供服务,必须依靠复合型的网络人才。对比粤港澳、长三角和京津冀三大城市群,成渝两地的新型网络人才、技术、资源等方面都还面临巨大缺口,且人才外流现象严重,导致两地信息和人才资源整合共享不足。一方面,平台建设标准不统一。鉴于绩效管理与监督评价体系的不同,上下级政府间在政策信息的传达、执行、反馈、接受中没有一套统一的标准体系,导致同级政府之间、政府不同部门之间协同效率低下;此外,标准的落实还需要沟通渠道,在搭建统一、标准、规范化的数据信息资源共享平台方面仍要继续探索和努力。另一方面,资金投入力度不够。近几年大数据浪潮袭来,成渝两地政府对信息平台建设的资金投入虽有一定增加,但由于疫情形势不稳定,为统筹经济发展,政府常常搁浅信息平台建设及人才培养工作,将其资金用于经济项目建设,而事实上,下级部门在建设过程中又可能存在重复建设、挪用资金、项目失败等现实问题,造成资金浪费。缺少资金支持,信息平台的建立、技术的发展及人才队伍建设的进程都将大大减慢,这在一定程度上阻碍了两地信息化进程。

三、成渝地区双城经济圈政府协同治理的整体性路径

针对当前成渝地区双城经济圈政府协同治理实践中存在的较大地区差异、制度保障不足、格局失衡等现实问题,整体性治理理论提供了一套全新的治理策略,即将政府塑造为一个整体性服务供给者的角色,通过推力强化、保障加固、格局优化、资源共享多措并举,努力消除经济圈内的行政和市场壁垒,助推成渝两地高质量发展,提高政府整体运作质效。

(一)推力强化:增强合作意识,实现互惠共赢

一是增强大局意识。成渝地区双城经济圈的特殊战略地位,要求两地政府必须以经济圈整体利益为导向,用长远的眼光看待成渝地区双城经济圈的发展,只有当整体利益最大化时,各地方政府的利益才能达到最大值。因此,实现成渝地区双城经济圈政府协同治理必须强化大局观,破解因行政区划导致的刚性束缚,改变惯有的地区狭隘主义与地方保护主义,不只是单纯地追求当地各自的发展利益,要以经济圈的整体发展为出发点与着力点,对区域内的资源进行整合协调,实现政府在治理过程中的优势互补,从而形成强大的政府合作推力,心往一处想、劲往一处使,才能实现地方政府合作治理效用的最大化。

二是巩固信任文化。合作共赢理念要求各方政府摒弃一切形式的“假象合作”,成渝地区双城经济圈的提出,除了其在国家发展大局中独特而重要的战略地位之外,也在一定程度上考虑了成渝两地风俗文化的相似性以及在汽车、电子信息领域已经形成一定产业规模等因素。成渝两地政府在协同治理实践中,应秉承开放包容的精神,接受借鉴与自身类似行政文化与风俗文化的地方政府治理理念,通过合作互惠行动建立巩固信任文化。[7]当政府利益发生冲突时,应将自身的合理利益诉求与对方的共同利益进行综合研判,选择最优的方案以实现共赢的局面。唯有经济圈内的各地方政府加强合作,才能实现共赢,享受共赢的成果,最终落脚于实现整个成渝地区双城经济圈的大繁荣大发展。

(二)保障加固:完善体制机制,健全政策法规

一是完善体制机制,破除行政壁垒。在推动成渝地区双城经济圈经济协调健康发展中,地方政府应当积极构建府际协同治理的利益补偿与激励机制,按照共商共建共享原则打造成渝地区双城经济圈内合作主体之间的利益共同体和责任共同体,打破地方保护和市场分割,重塑地方政府竞合关系,理性认识区域竞争,有效构建合理稳定的区域合作体制机制,实现区域内各地方政府间的“利益均享”与“成本共担”,破除行政壁垒,保障经济圈内部和谐稳定,推动区域经济协调健康发展。同时,完善成渝地区高层联席会议制度和工作督促机制,建立健全成渝地区双城经济圈腹地横向协调机制以及地区和部门之间的联动机制,让地方政府在尊重各自行政属地管辖权的前提下,设立专门的成渝地区双城经济圈协调机构,对涉及跨域协同的重大项目、产业规划和公共服务政策等进行有效交流,促进政府协同和区域经济一体化发展。[8]

二是健全政策法规,加固法治保障。立法方面,川渝或较大市的人大及其常委会制定的调整区域发展的地方性法规,如已经出台施行的《川渝人大法制工作机构推动成渝地区双城经济圈建设协同立法工作办法》《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》等,从法律法规上强化区域政府协同治理的稳定性与权威性,以法律保障区域内市场秩序良好运转和市场环境的有序运行,接下来仍需聚焦西部陆海新通道建设、数字重庆建设、保障和改善民生、保护生态环境等重点领域立法,为成渝地区双城经济圈经济协调发展提供良好的法治环境。执法方面,可以考虑设立一个具有法律权威且相对独立的执法机构,共建成渝地区执法办案联动机制,搭建成渝地区综合执法平台,通过区域执法合作将法治化市场规则运用到区域市场,保障市场化、法治化的营商环境,促进成渝经济圈经济协调发展。司法方面,可以通过建立跨界人民法院司法协作联系会议制度、统一区域司法裁判标准、共同打造西部法律服务中心,深化区域司法协同,打造区域法治共同体。

(三)格局优化:改善营商环境,促进良性竞争

一是打造良好营商“软环境”,实现成渝两地优势互补。完善市场监管体制,推动包容审慎、智能智慧监管,实施“双随机、一公开”监管,进一步落实公平竞争审查制度、全国统一的市场准入负面清单制度;积极打造经济圈内一体化市场化营商环境,制定标准统一的产业政策和市场规则,如全面推广项目审批“一站式”服务、跨省(异地)通办、联合监管等;引导成渝两巨头差异化主导产业布局,联动次级城市和毗邻地区进行错位发展的产业分工协作,加快创新探索“一区多园”“飞地经济”以及共同参股投资等产业发展政策,完善信息对接、权益分享、税收分成制度机制,促进市场良性竞争,实现成渝两地优势互补。

二是编织高效互联“交通网”,强化国际门户枢纽定位。互联互通的交通运输体系有利于促进区域内各地区之间的商贸往来、资源要素流通和经济协调发展,反之,区域经济发展也有助于促进交通网络的扩大。首先,要依托成渝核心城市的辐射和带动作用,加快建设经济圈内立体交通“一张网”,强化成渝主轴的轴向联系,辐射带动川渝全域发展;以轨道交通为重点,辅以干线公路与城市道路有效衔接,优化主要节点城市综合客运枢纽,打造“零距离”立体换乘体系。其次,要增强国际门户枢纽城市辐射功能和全球资源配置能力。成渝地区双城经济圈作为“一带一路”与长江经济带的联结点以及连接西南西北、沟通中亚、南亚、东南亚的重要交汇点和交通走廊,应充分发挥区位优势,积极推进世界级机场群建设,共建长江上游航运中心,提升多式联运水平和国际物流服务能力,实现国内通达、国际开放,支撑服务双循环发展格局。

(四)资源共享:加快平台建设,优化人才队伍

一是构建数字化平台体系。大力支持成渝两地工业企业与基础电信运营商合作,开展企业内网升级,利用5G等新型网络技术,推动工业“哑设备”改造;共同培育综合型工业互联网平台,提升平台面向成渝地区双城经济圈的服务能力,支持产业链重点企业建设行业型工业互联网平台,带动产业链上下游企业协同发展;大力发展平台化设计、智能化制造、网络化协同、个性化定制、服务化延伸、数字化管理等新模式应用,持续打造“一网通办”“一窗通办”“跨省通办”等,打通政务服务“最后一公里”,实实在在让数据多跑路、群众少跑腿;[9]利用大数据完善跨区域信息共享平台,建立一个自上而下的系统化 、标准化、规范化的政府信息资源整合平台,能够同步送达两地最新资讯,最大化实现信息互通共享。

二是探索激励性人才政策。立足“近悦远来”目标,建立健全协同共享的人才服务保障政策,设立人才流动“一卡通”,破除区域性劳动力流动壁垒;加快探索打造西部人才特区的激励性人才政策,包括安家资助、项目支持、岗位津贴、科研经费、金融扶持、成果奖励等方面,更好地吸引和激励“塔尖”“塔基”人才在成渝地区双城经济圈创新创业;抢抓两地高校合作联盟契机,通过融合院校优势学科,积极推动双方教授领域人才联合攻关高水平研究课题,解决科研“卡脖子”问题,同时进一步完善两地专家学者科研成果共享转化机制,强化成果运用;合作开发建立“成渝地区高端人才信息库”,大力推动外国专业人才(B类)工作许可互认,加强两地高端人才信息资源共享。