全方位夯实粮食安全根基的内涵、意义与策略选择

秦翠翠 陈芳英

摘要：粮食安全是“国之大者”，是头等大事。粮食不是普通的商品，具有多种属性，它兼具生存必需品、战略品和公共物品的社会属性，具备自然品、私人物品和公共物品的经济属性。手中有粮，心中不慌；无农不稳，无粮则乱；谷贱伤农，米贵伤民。粮食问题事关生存安全、政治安全和经济安全。党的二十大报告提出要全方位夯实粮食安全根基，就是要严格落实藏粮于地、藏粮于技战略，健全辅之以利、辅之以义机制保障，还要增减两端发力。

关键词：藏粮于地 藏粮于技 辅之以利 辅之以义 粮食安全

《2023年全球粮食危机报告》（GRFC）指出，全球经历严重粮食不安全并需要紧急粮食、营养和生计援助的人数在2022年连续第四年增加，超过2.5亿人面临严重饥饿。习近平总书记多次强调粮食安全是“国之大者”，粮食安全是“头等大事”，强调中国人的饭碗一定要牢牢端在自己手里。

一、全方位夯实粮食安全根基的丰富内涵

一日三餐离不开粮食，粮食是人们再熟悉不过的事物，但是往往越是熟悉的事物，认识起来越有难度。粮食并非经济学视角下的单一商品，而具有多种属性。

（一）粮食的属性

从社会学角度分析，粮食是生存必需品、战略品和国家公共物品^[1]。粮食满足了人类最基本的生存需求，是生存必需品；人类分邦列国后，粮食就因生存必需品而衍生出战略品的属性；从生存必需品的微观基础到战略品的宏观考虑，最后衍生出保障粮食供给是一项重要的国家义务。从经济学角度分析，粮食兼具自然品、私人物品和公共物品的属性^[1]。粮食是自然存在物，当人们依靠劳动生产粮食时，粮食就成为私人物品，谁生产谁占有，谁购买谁使用，人们获得粮食可以通过自产和交换两种途径。随着经济社会的发展，保障粮食安全成为国家义务，粮食具有公共物品属性。

但是，我们一直以来习惯于“就粮食谈粮食、就农业谈农业”，有些人甚至只把粮食作为私人物品来看，忽略了战略品和公共物品的属性^[2]。统计上粮食按照品种可分为谷物、豆类和薯类，谷物包括小麦、稻谷、玉米和杂粮等；豆类包括大豆、绿豆、红小豆等；薯类包括甘薯和马铃薯等。

（二）粮食安全的内涵

粮食安全是指“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和有营养的食物，满足膳食需要和食物偏好，过上积极和健康的生活”^[3]。广义的粮食安全指的是食物安全，需要具备三个条件：一是充足，生产的足够多，大家都有的吃；二是安全，食物对人体无害，价格便宜到都能买得起；三是有营养，对人类健康有益，而且能够满足个体的偏好。习近平总书记指出“现在讲粮食安全，实际上是食物安全”“树立大农业观、大食物观”“让人民吃得饱、吃得好、吃的放心”^[4]。他理解的粮食安全就是食物安全，吃得饱、吃得好、吃得放心兼顾充足、营养和安全。

（三）全方位夯实根基的功能定位

粮食安全是一个关于粮食生产技术和投入品供给（产前）、生产结构（产中）以及收储运销和最终消费（产后）的系统工程。全方位高度浓缩和概括了夯实粮食安全根基、保障粮食安全的全过程、各领域、各方面和系统性措施^[3]。对于“全方位”可以从不同维度理解，从生产要素角度包括耕地、技术、资本、劳动力等；从产业流程包括生产、流通、加工、储备、贸易等；从主体包括种粮主体农户和抓粮主体产区政府；从内外关系包括国内自给和国际补充。只有做到“全方位”，才能夯实“根基”。粮食安全的根基，主要是提升粮食的生产能力，储备能力和流通能力。

总之，在把握粮食多重属性的基础上，全方位夯实粮食安全根基内涵丰富，粮食安全就是让大家吃得饱、吃得好、吃得放心；全方位强调全面、系统、完整；夯实根基旨在提升三大能力。

二、全方位夯实粮食安全根基的重大意义

“洪范八政，食为政首”。从古至今，确保粮食安全都是治国安邦的首要政务^[5]。

（一）手中有粮，心中不慌——事关生存安全

历史上的中国屡遭饥荒，从周朝到民国史料记载的饥荒高达5258次，资治通鉴里面记录从战国到五代结束，35次提到了人相食。明崇祯年间、清光绪年间还有民国1942年分别发生大饥荒，“中原大饥荒”受灾人口上千万，死亡率高达五成。饥饿是中国人刻在骨子里的记忆，以至于见面就问“吃了么”。

古人早已对粮食生存必需品的属性有了认识。汉农书《汜胜之书》中记载，“虽有石城汤池，带甲百万，而无粟者，弗能守也。夫谷帛实天下之命”。东汉时曾有“一谷不登，则饥馁流死”；民间也说“人是铁、饭是钢，一顿不吃饿得慌”^[1]。“开门七件事——柴、米、油、盐、酱、醋、茶”，粮食是人体维持生命运动的最基本需求。在马斯洛需求层次理论中，生理需求在最底层，但却是最基础、最重要的需求。

（二）无农不稳，无粮则乱——事关政治安全

保障粮食安全是一个永恒的课题。1919年毛泽东在《湘江评论》的创刊宣言中指出：“世界什么问题最大？吃饭问题最大”。邓小平、江泽民、胡锦涛等历届中央领导人都高度重视粮食问题，习近平总书记更是多次强调，粮食安全是“国之大者”，是头等大事。

据联合国粮农组织数据显示，全球近200个国家，人口超过1亿的14个国家中，主粮对外依存度低于10%只有7个，而在这7个国家中人均主粮占有量超过400公斤只有中国、美国、俄罗斯和巴西。^[6]由此可见，人口大国解决吃饭问题不容易。世界上真正强大的、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。

无农不稳，无粮则乱。历史上，齐国诱导鲁国弃粮种桑，关键时候断糧降服鲁国；越王勾践把种子煮熟贡给吴国，趁其粮食绝收一举灭吴。当下俄乌冲突陷入僵持阶段，西方对俄制裁进一步加剧了全球粮食危机。美国前国务卿基辛格曾说如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了货币，你就控制了全世界；如果你控制了粮食，你就控制了所有人^[1]。的确，有农才稳，有粮才安，强国必须强农，农业强国是社会主义现代化强国的根基。

粮食战争，是一场没有硝烟的战争。如果粮不强极易受人攻击，四大粮商就针对我国大豆的软肋，先后发起两次“大豆之战”。一次是2003年，以中国豆企大量破产重组而告终。一次是2006年美国以大豆减产为由，捏造全球粮食危机，但遭到了中储粮的绝地反击。第二次以中国的胜利而告终，中储粮在关键时刻有力维护了我国粮食安全，所以只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。

（三）谷贱伤农，米贵伤民——事关经济安全

粮食的需求价格弹性小，需求对价格变动反应不敏感，容易导致谷贱伤农；另一方面，粮价具有基础性，如果粮价上涨过多容易导致米贵伤民。因为粮食具有生存的不可替代性、生产的非连续性、需求的刚性和物价的基础性等，稍有不慎，粮食可能会成为自然灾害、市场波动和社会动乱之间的传导体和共振波。正是基于此，世界上的大多数国家都会对粮食进行管控，保国家粮食的数量安全、质量安全和粮食主权。粮价一头连着生产者，一头连着消费者，要保持合理水平，粮价“高不得”也“低不得”。

综上，全方位夯实粮食安全根基意义重大，因为粮食是生存必需品和准自然品，所以手中有粮、心中不慌，这事关生存安全；因为粮食是战略品，所以无农不稳、无粮则乱，它事关政治安全；因为粮食兼具私人物品和公共物品的属性，所以处理不好会导致谷贱伤农、米贵伤民，事关经济安全。

三、全方位夯实粮食安全根基的策略选择

习近平总书记在2022年底的中央农村会议上提出，“必须全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，强化藏粮于地、藏粮于技，也要抓机制保障，做到产能提升、结构优化、韧性增强、收益保障、责任压实”。概括起来就是藏粮于地、藏粮于技，辅之以利、辅之以义和开源扩容、减损节流等。

（一）藏粮于地、藏粮于技

落实藏粮于地、藏粮于技战略，要害是种子和耕地^[4]。但是随着工业化和城镇化的发展，耕地数量急剧减少。据统计，1957-1996年，年均耕地减少600万亩以上；1996-2008年，年均1000万亩以上；2009-2019年，年均1100万亩以上，人均耕地降为1.36亩。数量减少质量下降，全国耕地质量可分为10个等级，而其中一到三等地仅占31%，2022年全国土地平均等级仅为4.76等。

1. 藏粮于地。牢牢守住十八億亩耕地红线，坚决遏制“非农化”，有效防止“非粮化”。必须严格耕地用途管制，地方各级政府除了发展经济，同时还肩负着保国家粮食安全的重任，绝不能单纯以经济效益决定耕地用途，要牢牢守住十八亿亩的耕地红线，因种粮导致的“收益损失”由国家财政弥补。总的来说，要坚持“良田粮用”大原则，良田好土要优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡，蔬菜园艺靠设施农业和工厂化种植。以安徽省为例，近年来狠抓粮食生产，粮食总产全国第4，是全国13个粮食主产区和5个粮食净调出省之一，常年净调出粮食200亿斤左右，用占全国4%的耕地，生产了全国6%的粮食，为国家粮食安全做出了重要贡献。^[7]阜阳作为粮食主产区，粮食常年播种面积稳定在1450万亩以上，粮食总产多年保持在100亿斤以上，为端稳中国饭碗持续贡献力量。

积极有序推动高标准农田建设，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。所谓的高标准农田，就是“田成方、树成林、渠相通、路相连、旱成灌、涝能排”。2021年8月全国制定了高标准农田建设规划，指出“截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田，能够稳定保障1万亿斤以上粮食产能。到2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能”。但在实际建设过程中，却存在着标准低、资金压力大的问题。比如阜阳市已累计建成高标准农田建设面积约809.5万亩，但2018年以前部分亩均投资不足500元，尽管现行标准提高到2250元，但距离“旱涝保收、高产稳产”4500元以上还有差距。以阜阳市2022年为例，尽管中央和省级出资超过一半，但是市县两级财政占比仍然较高，这还不含每亩每年30元管护费用，所以县级财政负担很重，希望国家能够加大资金支持力度。

2. 藏粮于技。深入实施种业振兴行动。好粮需要好种来保障，育种可以从源头上保障国家粮食安全。在种子研发上，我们有“国家队”“地方军”，还有“民兵连”。袁隆平院士相当于“国家队”，他在水稻育种上做出了卓越贡献，一粒种子可以改变世界，一项技术能够创造一个奇迹，他的杂交水稻双季亩产已突破1500公斤，无数人因为他而摆脱了饥饿。还有“小麦之父”李振声，为中国粮装上“中国芯”。阜阳组建了新世纪农科院、南农大阜阳研究院、皖北（阜阳）生物育种研究院、小麦抗赤霉病研究院等“地方军”，还集结了种粮大户“民兵连”。正是他们的默默奉献，使得我国水稻、小麦种源能够自给且具有竞争力。

强化农业科技和装备支撑。解决吃饭问题，根本出路在科技。2022年6月27日习近平总书记给太和种粮大户徐淙祥的回信中，提到“希望种植大户积极应用现代农业科技”。安徽省在强化农业科技和装备支撑方面深入实施“两强一增”行动，实施耕地轮作、油菜扩种、大豆玉米带状复合种植等工作。阜阳市探索走出了一条“单种、单收、单储和专用”的优质专用粮食发展道路，安徽在全国率先绘制“优质专用粮食地图”，实现“按图索麦”。经过努力，2022年安徽省农作物综合机械化率提高到83%，阜阳保持在93%以上。

（二）辅之以利、辅之以义

1. 辅之以利。健全种粮农民收益保障机制。习近平总书记强调要调动和保护好“两个积极性”，让农民种粮有利可图、主产区抓粮有积极性。在现行农资价格和劳动力成本下，农民种粮亩均收益1000元左右，经济作物收益约3000元，设施农业收益上万元甚至几万元，而国家种粮补贴每亩约133元，所以提高农民种粮积极性任务艰巨。但并不是所有种粮食都不赚钱，阜阳柴湖农场家家户户种粮收入10-20万，背后是规模取胜。为了扩大规模，安徽省积极有序开展“小田并大田”改革和农业全程大托管，通过“小田并大田”和“大托管”，每亩地农资费用降150元，农机费用降100元。此外，还要构建价格、补贴、保险“三位一体”的种粮农民收益保障机制，通过价格支持稳预期、通过生产补贴保成本、通过保险扩面降风险。

健全主产区利益补偿机制。粮食主产区为了保证多种粮、种好粮，不得不放弃一些收益高、见效快的产业，导致“粮财倒挂”“高产穷县”。目前，国家对粮食主产区利益补偿以纵向的财政转移支付为主，应加大力度，此外探索建立主销区对主产区的横向补偿机制。

2. 辅之以义。强化粮食安全党政同责考核。地方各级政府和有关部门要提高认识，高度重视粮食安全工作，严格耕地用途管制，坚持“米袋子”省长要负责，书记也要负责。

（三）开源扩容、减损节流

树立大食物观。我国人口众多，14亿多人每天要消耗70万吨粮、192万吨菜和23万吨肉。立足我国人多地少的基本国情，必须从耕地资源向整个国土资源拓展，全方位、多途径开发食物资源，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，开发丰富多样的食物品种，向耕地草原森林海洋要食物。

减少粮食损耗。每年全球粮食损失约占世界粮食产量的14%，我国每年损失浪费的食物超过22.7%。有机构做过调查研究，发现在粮食采收、储运、消费等每个环节都有“跑冒滴漏”，而且情况相当严重。以采收为例，据监测小麦、水稻、玉米机损率分别为1%、2.2%、2.4%。百亿斤的1%就是一亿斤，全国1.3万亿斤的1%是130亿斤。因此，必须抓好机收减损工作。此外，储运、加工、消费等环节也有浪费，每个环節都不能放过。

总之，全方位夯实粮食根基要认真落实藏粮于地、藏粮于技，包括种子和耕地两个要害、科技和装备两个支撑，这是要素保障；辅之以利、辅之以义，健全种粮农民收益保障和主产区利益补偿两个机制、强化粮食安全考核的经济和政治两个责任，这是机制保障；增减两端发力是重要途径。

参考文献：

[1]周立，潘素梅，董小瑜.从“谁来养活中国”到“怎样养活中国”——粮食属性、AB模式与发展主义时代的食物主权[J].中国农业大学学报（社会科学版），2012，29（02）：20-33.

[2]关付新.粮食属性及其衍生机理——基于系统和历史的二维视角[J].河南社会科学，2017，25（11）：45-50.

[3]杜志雄，肖卫东.全方位夯实粮食安全根基：意义、内涵及重点任务[J].中州学刊，2022（12）：32-39.

[4]习近平著.论“三农”工作[M]. 北京：中央文献出版社，2022：248-249.

[5]卞靖，陈曦.新时代粮食安全保障需提升三重能力——基于对粮食“三重属性”的分析[J].宏观经济管理，2020（12）：17-23+30.

[6]中国计划出版社.进一步夯实粮食数量型安全保障能力[EB/OL].（2023-02-21）[2023-10-19].https：//www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202302/t20230221_1349062_ext.html.

[7]史力，李浩，张岳等.让“中国饭碗”多装优质“安徽粮”[N].安徽日报，2023-03-07（04）.

（作者单位：1.中共阜阳市委党校、2.中共芜湖市委党校）

基金项目：2022年国家社科基金项目“双碳”目标下长江经济带城市群碳解锁动力机制和实现路径研究（22BJY124）；2022年度阜阳乡村振兴研究课题（Zk2022xczx003）。

作者简介：秦翠翠（1989－ ），女，安徽临泉人，副教授，硕士，主要从事乡村振兴研究。

陈芳英（1988－），女，安徽望江人，讲师，硕士，主要从事产业经济学研究。