高速公路投融资面临的问题及对策探讨

黄 辉

（宁夏回族自治区公路水路发展中心，宁夏 银川 750000）

一、高速公路项目主要投融资模式分析

目前，国内高速公路投融资模式主要包括政府直接投资、政府和社会资本合作、专项债券、特许经营、投资人+设计施工总承包、授权—建设—运营（ABO）、基金+设计施工总承包等模式。从政策依据、市场行情、项目案例等方面分析，常用的投融资模式主要有五种，即政府直接投资、专项债券、政府和社会资本合作、特许经营及授权—建设—运营。

（一）政府直接投资

政府直接投资是指由政府直接投资建设和运营高速公路项目。通常由行业主管部门下的事业单位作为项目法人，通过中央财政补贴、地方财政拨款等方式筹集项目所必须的资本金，再通过发行专项债、贷款等方式取得债务性资金组织项目的建设运营。政府直接投资项目流程通常可分为三个步骤：1.项目立项。筛选规划建设项目并办理立项手续。2.项目建设。组织项目设计、建设等招标采购并组织实施。3.项目竣工移交。组织建设项目的交竣工验收，交由相关部门进行运营养护。

政府直接投资是高速公路项目最为传统的建设模式，这种模式下，项目启动速度快、融资成本低，政府在整个过程中能够充分发挥主导作用，有利于政府对项目全寿命周期的管理和把控。这种模式在早期的高速公路建设中被广泛应用，但由于高速公路项目投资大、回收周期长，导致政府财政负担过重，财政支出压力过大。随着2014 年新《预算法》的实施及国家关于强化地方政府性债务管理政策的不断深入，政府直接投资的模式已难以适应市场环境和经济发展形势。因此，由政府直接投资的高速公路项目越来越少。

（二）专项债券

为加强地方政府性债务管理，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）中赋予了地方政府依法适度举债的权限，同时也对政企债务进行了明确的划分，明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。地方政府债券包括一般债券和专项债券，没有收益的公益性项目发行一般债券，由一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性项目发行专项债，由项目本身产生的政府性基金收入或者专项收入来偿还。专项债券的适用领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流设施、保障性安居工程、新型基础设施、新能源项目等。其操作流程为：1.项目发起。由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向主管部门提交需申请专项债的项目。2.项目准备。准备立项文件、可行性研究报告、一案两书（即专项债券项目实施方案、项目财务评价报告书、项目法律意见书）等资料。由主管部门会同实施机构进行项目报送，需按要求在省级政府债券管理平台系统中录入。3.项目审核。由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由省财政厅组织专家组评审。4.项目入库。按程序分别转入储备库、发行备选库和执行库。5.债券发行。由各级省财政部门按发行计划，安排发行专项债并及时做好信息披露。

国家高速公路和地方高速公路项目的实施具有较大的示范带动作用，能够很好地服务国家重大战略和经济社会发展需要，高速公路项目属于一定收益的公益行项目，符合专项债券的投向领域。根据财政部和交通运输部联合印发的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97 号），收费公路专项债券的公路是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。从项目发行总数上看，收费公路专项债券年度发行规模保持稳定，截至2023 年5 月，全国收费公路专项债累计发行项目总数为530个，专项债累计发行总额为7609.6 亿元。

使用专项债的项目属于政府收费还贷公路，项目按照政府投资类项目以审批制管理。专项债使用的核心要义是项目的收益要能够覆盖债券的本息，即高速公路项目的车辆通行费及其他收入能够偿还专项债券部分的本息。同时，除了发行债券以外的部分，还需要财政配套资金来保障，因此，专项债适用于收益较好的高速公路项目。

（三）政府和社会资本合作模式

近年来，政府和社会资本合作模式在高速公路领域应用广泛，政府通过引入社会资本参与高速公路项目的投资、建设、运营，双方按照利益共享、风险共担的原则，建立长期的合作关系。政府通常会通过授予特许经营权、合理定价、给予财政补贴等约定收益规则，吸引社会资本方参与项目，社会资本通常承担设计、建设、运营、维护等工作，并通过收取车辆通行费、获取必要的政府补贴等方式实现合理的投资回报。截至2023年4 月底，财政部政府和社会资本合作综合信息平台中已经中标的项目共计10035 个，总投资规模达16.95 万亿元。以政府和社会资本合作模式实施的项目包括识别、准备、采购、执行、移交五大阶段，具体操作流程为：1.项目识别。从项目库中筛选出项目组织立项、编制初步实施方案、开展物有所值评价和财政承受能力论证。2.项目准备。确定项目实施机构，编制实施方案并报政府审批。3.项目采购。实施方案获批后，组织社会资本的采购、合同谈判、签订合同。4.项目执行。组建项目公司进行项目的融资、建设及管养，实施机构开展绩效评价。5.项目移交。进行移交前准备、性能测试、资产交割等移交工作。

政府和社会资本合作模式下，政府注重为公众提供公共服务，而社会资本方关注于获取利润，这种模式下的高速公路项目往往需要政府提供可行性缺口补助以保障社会资本的合理收益，政府的可行性缺口补助须严格在财政可承受能力的范围内提供。

（四）特许经营模式

在高速公路投资建设领域，政府采用竞争方式依法选定特许经营者，通过签订协议明确双方权利义务和风险分担，授予其投资新建或改扩建、运营高速公路项目，期满后移交政府，特许经营模式的主要政策依据是2015 年4 月25 日国家发展改革委、财政部等六部委发布的第25 号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。特许经营的期限一般不超过30 年，特许经营者可以通过收取高速公路车辆通行费等方式取得收益，对不能覆盖项目建设、运营成本及合理收益的，政府可以提供必要的可行性缺口补助。采用特许经营模式运作的高速公路项目主要采用建设—经营—转让（Build-Operate-Transfer）的方式，其操作流程为：1.根据需求筛选和提出项目，项目提出部门编制特许经营实施方案。2.委托第三方开展特许经营可行性评估，完善特许经营实施方案。3.项目提出部门会同有关部门审查实施方案、出具审查意见。4.本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案，政府授权有关部门或单位作为实施机构，明确授权范围。5.实施机构通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。6.实施机构与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

采用特许经营模式的高速公路项目对社会资本方的要求较高，其收益主要由车流量和收费标准决定，而预测的车流量很可能会与实际有很大的出入，对于收益不能满足社会资本合理收益的项目，政府也可提供可行性缺口补助，财政部门也需要开展财承论证或物有所值评估相关工作，对于收益好的项目，还需要设定超额收益的分成机制，防止社会资本获取暴利。

（五）授权—建设—运营

授权—建设—运营（Authorize-Build-Operate）是基础设施投融资、建设、运营的一种创新模式，目前尚无明确的规范性文件对该模式进行解释和说明。这种模式由政府以直接授权的方式，授予相关企业履行业主职责，进行项目的融资、建设及运营。这种模式多用于轨道、片区开发领域，在高速公路项目中，有个别省份实践的成功案例，其操作流程为：1.地方政府授权地方国有企业拥有项目实施权利。2.地方国企选择社会投资人共同成立项目公司组织项目的建设、运营。3.项目合作期满，项目公司注销清算，社会资本退出。

这种模式由政府授权地方国企以企业投资的渠道路径运作，不需履行政府和社会资本合作项目入库申报工作，不受财政承受能力限制。这种模式是国有企业与社会投资人合作为企业行为，工作流程相对简单，合作方式灵活。但这种模式缺乏政策依据支持，而且地方国有企业与社会投资人签订股权合作协议带有企业债务性质，存在隐形债务风险。

二、现阶段高速公路投融资面临的问题

1984 年，国务院出台“贷款修路、收费还贷”收费公路政策，改变了单纯依靠政府投资的现状，逐步形成了“国家投资、地方筹措、社会融资、利用外资”多种投融资模式。在收费公路政策支持下，作为交通基础设施重要的组成部分，高速公路的建设对推动经济社会持续健康发展、满足人民群众多样化出行需求做出了巨大贡献。截至2022 年，全国公路通车总里程535.5万公里，高速公路达17.7 万公里。2022 年，高速公路完成投资16262 亿元，比2021 年增长7.3%，高速公路投资持续保持高位运行。高速公路建设带动了建材、物流、旅游、农业、金融等相关产业的发展，发挥了稳投资、保就业、促发展的作用。据测算，每亿元高速公路建设投资可直接创造2000个就业机会，带动3 亿元的GDP。根据《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》建设目标，到2035 年，全国预计还将新增高速公路9.8 万公里，需投资17.8万亿元，高速公路在保持快速发展、投资高位运行的同时，其投融资面临着三方面问题。

（一）高速公路建设成本不断攀升

目前，我国高速公路主骨架已基本建成，国家高速公路方面，71118 国家高速公路网布局已基本贯通。地方高速公路方面，省会城市放射线、城市群联系通道，以及竞争性功能强的高速公路日趋完善，未建设实施的优质高速公路凤毛麟角[1]。目前，拟建的高速公路多位于中西部及山岭重丘区，大都为发挥“补网、联网、强链”的联络线项目，对于地处平原灌区的高速公路项目，沿线沟渠纵横，路网发达，高速公路需设置较多构造物满足沿线群众生活生产及出行需求，对于地处山岭地区的项目，不可避免的设置较高的桥隧比。同时，受材料价格上涨、人工机械定额单价标准提高、征地拆迁成本日益增加等因素影响，新建高速公路建设成本不断攀升。据测算，当前高速公路的平均建设成本约为20 年前的3 倍左右。

（二）高速公路收益有限

新建项目大都为联络线、加密线及既有高速的改扩建项目，受区域路网中优势通道的影响，交通量水平有限，车辆通行费收入有限，难以覆盖项目建设运营成本。而扩容项目的新增交通量虽能弥补其建设成本，但受限于既有高速公路的收费标准及收费期限等资产权属问题，也较难实现收支平衡[2]。根据《收费公路管理条例》，政府还贷公路收费期限最长不超过20 年，经营性公路的收费期限最长不超过30 年，目前高速公路通行费标准普遍较低，相当一部分的高速公路项目在20 年或30 年的收费期限内，根本无法实现项目财务的自平衡。

（三）融资政策持续收紧

我国高速公路经历了高速发展的时期，随着高速公路建设的规模和密度不断提升，高速公路的投融资问题逐渐显现。受国内外环境变化影响，各级财政收入增长放缓，财政预算支出压力增大，政府债务负担过重，交通行业投资类企业负债率总体较高，融资潜力不大。实际上，上述的五种高速公路投融资模式在推进过程中均遇到了较大的阻碍。具体而言：政府直接投资模式已不能适应当前市场化的投资环境和发展形势，目前已基本不存在政府直接投资的高速公路项目。适用于专项债的 “好项目少”、“专项债不好用”，是近年专项债管理使用中最常听到的抱怨[3]。由于高速公路项目投资大，其未来的收益往往难以覆盖债务的本息，加之地方债务规模的上限及财政配套资金的难度较大，采用专项债模式推进高速公路项目比较困难。经营性公路由于项目本身经济效益不佳，难以满足社会资本收益需求，社会资本参与投资的意愿大幅下降。对于需政府提供可行性缺口补助的项目，又受到财政支出红线的约束，因此，政府和社会资本合作及特许经营模式在实际操作中，一些项目甚至出现了无人投标的现象。授权—建设—运营模式的项目缺少政策性文件的支持，而且《收费公路管理条例》中明确规定经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招投标方式选择投资者。直接将高速公路项目的投资、建设及运营授予企业，与现行的《收费公路管理条例》相关内容相违背。

三、高速公路投融资的优化建议

（一）科学论证，以降本增收为目标提升项目效益。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，高质量组织高速公路项目前期工作。在项目可行性研究阶段，围绕项目建设必要性、方案可行性及风险可控性等方面深入分析论证，科学合理开展交通量预测，严格落实集约节约用地政策，合理确定技术标准，控制工程规模，科学合理控制项目投资实现“降本”。充分挖掘沿线资源优势，利用公路沿线土地资源布设分布式光伏发电、开展交通装备制造和绿色交通建材应用等补贴公路运营收入，也可考虑由沿线地方政府配套筑路材料、矿产资源、物流园区、景区等资源实现融合开发，利用其他产业的利润反哺高速公路投资收益，多措并举实现“增收”。对于资源补偿难以实施的项目，也可考虑将高速公路与国省干线项目打捆实施的方式，通过公开招标选择社会资本方，由该社会资本方负责高速公路项目投资、建设、运营的过程中，同时参与国省道项目的建设来获取施工利润，增强社会资本参与高速公路项目投资建设的积极性。

（二）优化政策，以延长收费期为路径实现项目平衡。

在收费期限方面，对于投资规模大、回报周期长的新建高速公路项目，可在现有30 年的收费期限上适当延长收费期，以提高新建项目的经济可行性，吸引更多社会资本参与高速公路项目建设。在收费标准方面，实施适合项目自身特点的差异化收费模式和配套政策措施，重点对国省干线公路拥堵但并行高速公路车流量小的路段、并行高速交通量差距较大等路段实施差异化政策，吸引更多车辆驶入高速公路，均衡交通量分布，提高路网通行效率，努力实现多方共赢。在专项债政策方面，适当延长专项债发行期限，匹配经营性公路收费期限，实现项目收益测算平衡。对收益较好使用专项债的项目分账管理，专门划分收入为政府基金性收入，优先保障偿还债务本息来源，另一部分可作为企业的利润，提升企业参与使用专项债项目的积极性。同时，在用好专项债可作为项目资本金的政策的同时，用好政策性、开发性金融工具，用于补充项目的资本金，或者用于专项债项目资本金搭桥。

（三）多方努力，以工作合力为基础实现项目落地。

高速公路项目基础性、公益性作用较强，政府在财政可承受、风险可控制的前提下，要充分发挥好财政资金的作用。除国家高速公路项目可以获得交通运输部车辆购置税补助资金外，也可考虑省、市、县承担部分出资比例。对于社会资本参与投资建设的高速公路项目，可考虑给予可行性缺口补贴以提升项目吸引力。对于符合使用专项债政策的政府还贷项目，财政应保障配套专项债券以外的其他资金。同时，可探索使用财政资金为基础成立高速公路产业引导基金，缓解高速公路资本金出资难题。高速公路建设运营企业要充分发挥行业功能性企业的作用，可考虑通过稀释股权等方式，降低经营性资产持股比例，进一步释放投融资能力。同时，通过REITs、资产证券化等方式盘活现有高速公路资产，实现资金快速回流，加快资金流动，腾出融资空间，募集资金优先用于新建和改扩建高速公路项目，形成存量资产与新增资产的良性循环。