运用多元共治理论破解职业教育教材治理困境

龙庆 赵文平

（1.安徽师范大学 安徽 芜湖 241000；2.天津职业技术师范大学 天津 300222）

2019 年，教育部印发的《职业院校教材管理办法》明确规定，“有关部门、行业组织和行业职业教育教学指导机构，在国务院教育行政部门统筹下，参与教材规划、编写指导和审核、评价等方面工作，协调本行业领域的资源和专业人才支持教材建设”。职业教育教材治理是指职业教育教材管理部门、行业企业社会组织和相关教育力量等主体运用治理思维协同行动，在职业教育教材管理各环节中发挥自身资源优势，共同推动职业教育教材质量提升的一项活动。职业教育教材的治理水平很大程度上决定着职业教育教材质量。本文尝试从多元共治理论视域来认识职业教育教材治理主体，分析治理困境及探寻破解路径问题，以期为职业教育教材治理提供借鉴。

一、多元共治理论下职业教育教材多元主体治理的应然格局

多元共治理论对于分析和解决职业教育教材治理问题具有适切的指导性，多元共治是推进职业教育教材治理和提升教材质量的有效途径。多元共治理论下的职业教育教材治理主要是指多元主体协同参与教材治理工作，以促进教材建设和教材质量提升。

（一）多元共治理论的基本内涵

“多元共治是社会治理领域一项重要的制度创新，主要包括治理主体的多元性、治理手段的多样化以及治理目标的多元化。”[1]多元共治理论作为治理理论，最早出现在政治学研究领域，多运用于社会治理研究，用于解决已存在的社会问题。随着研究的深入，多元共治理论在诸多领域中的应用更加广泛，相关研究者既利用该理论分析全球治理问题，也用于研究本国治理问题，如环境治理问题、社会经济市场竞争问题、教育治理问题等。在构成要素上，多元共治理论的典型特征是多元主体参与的共同治理，“多元化的主体围绕共同目标在平等协商的基础上协调互动，达成一致目标及行动方案，其要点在于多元主体合作共治”[2]。多元共治理论主张，在协同治理过程中每一个主体都处于不可或缺、不可替代的位置，每一个主体都在扮演着一定的角色，只有多元主体协同起来才能最大限度地推动系统的整体功效和质量。多元共治理论为职业教育治理带来了新的认识。“职业教育多元共治主要是指各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能，形成政府机构、职业院校、行业企业以及社会组织等利益相关主体共同参与的多元治理结构，从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导。”[3]本文将多元共治理论运用于职业教育教材治理之中，指导职业教育教材治理的多元共治问题。以多元共治理论为视域，职业教育教材治理是一项多元共治的活动，是在相关教育行政部门的领导下，教科研机构、行业企业、职业院校、职校学生等主体协同参与职业教育教材编写、建设、管理和评价等方面。

（二）多元共治理论在职业教育教材治理中运用的适切性分析

职业教育教材治理需要多元主体参与，以提升教材治理质量。多元共治理论在教材治理中的适切性主要体现在以下三个方面。第一，多元共治理论适切于职业教育教材的“职业性”特征。职业教育本身是一项跨界性的活动，在教育与产业、学校与企业、理论与实践、学科与职业等多维中发展运行；职业教育教材也具有跨界的属性，职业教育教材治理协同教育内外部力量，教材编写汇聚职业院校与行业企业工作者，共同呈现学术理论知识与工作过程知识。其决定了职业教育教材治理与社会发展之间的紧密联系，教材治理离不开社会行业企业等外部力量的参与。第二，多元共治理论适切于职业教育教材编写内容实用性和教材编写主体的多元化。职业教育教材治理的实用性要求教材内容既要理论知识够用，还要突显技术技能的实践知识。教材内容的编制者既要有丰厚的理论知识，也要有前沿的技术技能知识。因此，需要职业教育研究者、一线行业企业工作者、职业院校教师等共同参与教材的编写工作。第三，多元共治理论适切于国家、职业院校、行业企业、学生等职业教育教材治理主体利益。职业教育教材治理要符合各相关者主体利益，其中既要符合当下国家和职业院校人才培养的目标方向，行业企业发展所需的人才要求，也要考虑到学生自身成长规律。因此，职业教育教材治理需要政府部门、行业企业、职业院校、学生参与教材管理的开发、编写、选用、评价等方面。多元共治理论运用于职业教育教材治理，有利于形成一种多元主体协同治理模式，认识到各主体在职业教育教材治理中的权责关系，提升教材治理质量，服务于职业教育教学。

（三）多元共治理论下多元主体参与职业教育教材治理优势

基于多元共治理论，多元主体参与职业教育教材治理彰显出优势。笔者认为职业教育教材治理主体主要包括：具有顶层设计作用的政府部门、具有联动作用的地方部门、具有研究教材理论规律的教科研机构、具有促进落实教材治理工作的职业院校以及能够为教材治理提供前沿知识的行业企业。首先，政府在职业教育教材治理中发挥顶层设计作用，对教材治理的方向、准则、监督、保障等具有指导意义。职业教育与社会经济发展具有密切联系，职业教育教材的治理需要地方各部门之间形成联动，各司其职，促进职业教育教材编写、开发、选用、出版等。其次，对教材进行研究有利于更加深入地了解教材理论和认识教材治理规律，教材研究机构在职业教育教材建设研究中起着重要带头作用，因此我国成立了职业教育国家重点教材研究基地等教材研究机构。再次，职业教育教材治理是职业院校教育教学治理的重要领域，也是推动教育教学改革的重要力量。职业院校可根据自身条件开发出具有特色的校本教材，丰富职业教育教材类型。职业教育教材的治理同样需要职校教师和在校学生的参与，其编写工作离不开一大批具有丰富理论知识与实践能力的一线职校教师。同时，教材的使用对象是职校在校学生，职业教育教材治理需要围绕职校学生需求和尊重学生自身成长规律。最后，行业企业为职业教育教材编写提供了得天独厚的资料来源，职业教育教材需要回应行业企业对职业教育人才培养的需求。除此之外，职业教育教材的治理还离不开一批具有行业资深知识技能的专家参与，其能使教材治理符合工作任务要求和具有实用价值。因此，职业教育教材治理需要通过国家及地方各级政府部门、教科研机构、职业院校、行业企业组织形成联动共同体，以促进职业教育教材发展。

二、职业教育教材多元主体治理格局发展的实然困境

职业教育教材多元主体治理格局可以在教材编写、评价、选用和管理等具体工作方面彰显其作用。在这些具体的工作中相应的主体参与治理情况以及多方面主体之间的协同情况如何，值得深入剖析，以便为构建职业教育教材多元主体治理格局提供现实依据。

（一）职业教育教材编写的多元主体参与力量不足

职业教育教材编写的多元主体参与力量不足，主要体现在以下三个方面：第一，职业教育教材的编写缺乏企业人员的有效参与。当前，虽然相关政策、文件鼓励校企合作编写职业教育教材，但是“在实际执行过程中，企业人员参与程度小，甚至没有企业人员的参与”[4]。第二，编写者积极性不高。由于目前职业教育教材编写激励措施还不够完善，编写者很难投入大量时间精力集中于教材编制，导致参编者对于教材编写的积极性不高。第三，企业参与职业教育教材编写的力度还不够大，只有少数地区开始探索双主编和双元编者制。据相关研究发现，首届职业教育类全国优秀教材中，教材编写主体仍然较为单一，近一半的教材由职业院校单独完成，没有凸显多元或双元主体编写教材[5]。

（二）职业教育教材评价主体相对单一

教材评价是教材治理的重要内容和提高教材质量的重要途径。职业教育教材评价主体单一，主要表现在两个方面：一是缺乏教育系统内部力量的地方教育部门和作为教育教学主体的职业院校的参与。“我国职业教育教材评价主要依靠国家行政力量，而地方教育行政部门、职业院校参与度不够。”[6]二是缺乏作为社会外部力量的行业企业的参与。职业院校教材评价主体仍然以职业院校内部评价为主，行业企业参与教材评价工作的程度还不够，职业教育教材评价主体之间的责任还不够明确，还缺乏合作与沟通[7]。三是作为职业教育教材使用主体的教师和学生在教材评价中参与力度不够，缺乏相关话语权。职业教育教材的评价多由专业教材评审委员会组织专家进行，专家的评价对教材编写及教材选用的影响较大[8]。因此，职业教育教材评价主体还相对单一，还需多元主体参与以促进多元主体评价格局的形成。

（三）职业教育教材选用与管理的多元主体参与不足

目前，职业教育教材选用与管理的主体主要在职业院校本身，集中在学校管理部门和教师，教材选用与管理多元主体参与不足。在教材选用方面，虽然教育行政部门在相关政策文件中制定了参照原则，但各级教育机构在具体选用标准上仍缺乏相应的规范与指导，教师对教材选用把握不够准确。除此之外，教材选用主体还受相关利益驱动，影响教材选用质量。据相关调查显示，“有60%的教师选用教材是通过出版商和教研机构或其他教师推荐的教材目录，受选用教材信息渠道限制，教师无法获取全国职业教育优秀教材”[9]。在教材管理方面，多以职业院校为主体，相关社会力量的参与度较低。“高职院校的教材管理多由教务处负责，包括教材征订、采购、发放与供应、结算、开发和建设等，少数学校的图书馆也负责教材采购、发放与教材供应。”[10]由此看出，教材选用缺乏学生和相关行业企业的参与，教材利用率不高，没有真正满足学生学习和行业企业人才培养需要。因此，职业教育教材选用与管理需要多元主体参与。

（四）职业教育教材治理的多元相关主体之间协同不足

职业教育教材治理是职业教育中的一项复杂工作。尽管已经认识到职业教育教材治理主体的多元性特征，也在相关的教材治理工作环节上试图引入多元主体，但是仍存在着主体之间协同不足的情况。首先，职业院校与国家、地方主管部门之间的协同性不足。如相关研究揭示，学校未能按照相关部门要求推进教材治理工作。“不少学校尚未制定和完善教材选用制度，在教材方面存在管理不到位，选用程序不规范、选用信息受局限等问题。”[11]其次，职校教师主体之间协同选用教材上还缺乏有效沟通，存在教材选用过于分散和知识重复问题。“由于教师在教材选用过程缺乏统筹协调，导致教材内容的知识模块重叠或者缺失。”[12]再次，教材选用者与使用者之间协同性不足。一些学校管理部门直接购买引进教材，没有充分听取教材使用者意见，选用的教材不能满足使用者主体教与学的需要，教材选用者与使用者之间缺乏有效沟通。最后，教材使用者与编写者之间协同不足。教材使用者面向的是职校一线教师和学生，但编写者主要是教育理论研究者，缺乏一线工作者参与，教材难以满足实际教学需要。

三、职业教育教材多元主体治理格局形成的路径

从多元共治理论来审视，需要有一个理想的职业教育教材多元主体治理格局，但现实中职业教育教材多元主体治理格局还不健全。那么，究竟如何形成职业教育教材多元主体治理格局？可以围绕教材编写主体、教材评价主体、教材选用与管理主体及多主体协同这四个角度探索其推进路径。

（一）整合资源，破解参与职业教育教材编写主体单一的困境

职业教育教材的治理首先要在教材的编写上下功夫，要编写出符合人才培养目标和职业教育发展需要的职业教育教材，需要各教材编写主体整合资源。“为实现多元主体合作编写具有类型特色的职业教育教材，教材建设主体应以满足企业岗位需求为导向，发挥学校教师和企业技师各自的专长。”[13]首先，政府部门要引导多元主体积极参与职业教育教材编写，鼓励校企共编教材，并制定相应的激励政策，对参与教材编写工作给予充分的肯定与支持，调动参与教材编写人员的积极性。“根据职业教育发展需要，建立起一支由学校专业课教师、企业技术骨干、行业专家、信息技术专家等共同参与的、协同创新的高水平教材开发团队。”[14]其次，行业企业要参与教材编写。例如，获评为住房和城乡建设领域学科专业“十四五”规划教材的《工程招投标与合同管理》就是以真实工作任务和工作过程为依据，强调理论知识的实际应用，保证教材理论与工作实际的紧密结合，在编写过程中得到职业院校和企业的大力支持；机械工业出版社出版的高职教材《模具设计基础（第三版）》在编写过程中，得到多所院校的教师及模具企业的工程技术人员的大力支持与帮助。最后，职业院校要利用自身优势组织相关人员开发符合自身需要的职业教育校本教材，丰富教材种类。因此，职业教育教材编写要整合政府部门、行业企业、职校教师等各主体资源，破除参与职业教育教材编写主体单一的困境，促进教材治理。

（二）扩大范围，支持多元合力参与职业教育教材评价

“职业教育的社会性决定了参与职业教育教材评价主体的多元化。”[15]职业教材评价是提升教材质量的有效方式之一。教材评价具有诊断作用、导向作用、激励作用和指导作用，通过教材评价能针对存在的问题进行具体分析，找出相关解决办法，并根据相关评价指标，为教材建设指明方向，调动各方积极性，最终提高教材质量和促进教育教学发展[16]。例如，化学工业出版社出版的高职高专教材《多晶硅生产技术——项目化教程》一书的修订，根据几年来使用教材的院校教师、企业工程技术人员、职业培训教师的意见，并结合相关行业标准、教育方针政策、学生认知规律对教材内容进行增删和调整。因此，要使多元主体参与教材评价可以从以下几个方面入手。一是政府应继续完善职业教育教材评价指标体系和具体参考标准。在教材评价上严格按照相关指标进行，规范教材评价机制。二是可以引入第三方评价机构参与职业教育教材评价，加强教材评价主体间的交流，鼓励支持相关人员参与教材评价。三是要充分发挥职校教师和学生对教材的评价作用，鼓励支持职校教师和学生积极参与职业教育教材评价工作，为职业教育教材治理献言献策，支持教材评价工作。因此，职业教育教材评价要扩大参与主体范围，结合职业教育内外部参与主体促进职业教育教材质量提升。

（三）加强引导，推进多元主体参与职业教育教材选用与管理

《中华人民共和国职业教育法》第三十一条提到“国家鼓励行业组织、企业等参与职业教育专业教材开发，将新技术、新工艺、新理念纳入职业学校教材，并可以通过活页式教材等多种方式进行动态更新。”因此，各主体应提升参与教材开发的责任意识，协同促进教材建设。在教材开发准备阶段，教材开发需要组织出版单位对教材选题做出规划，还要寻找来源于政府部门、有关职业教育与职业培训教改科研课题的研究成果和职业学校的自编教材需求[17]。在教材开发过程阶段，各主体需增强职业教育教材治理认可度，做好教材设计、编写、审定、修订工作，以目标导向、动机导向、能力导向、教学导向、效果导向、质量导向六大基本策略开发教材[18]。同时，职业教育教材开发要与行业企业间建立紧密联系，与行业企业在“双赢”模式下促进教材开发。相关部门应对教材开发给予相应的支持与奖励，鼓励教材开发主体编写出符合职业教育特色的高质量教材。各主体协同开发教材要成为职业教育教材治理取得实质性突破的有力方式，各利益相关主体应形成多元合力促进职业教育教材的开发、顺应职业教育发展方向和实现人才培养目标。

（四）增进共识，提升职业教育教材治理过程中的多元主体协同性

首先，教育行政部门应在职业教育教材治理上发挥顶层设计作用，要做好职业教育教材的总体规划。其次，各级地方部门要认真落实好职业教育教材治理工作要求，规范职业教育教材治理，提升职业教育教材治理质量。例如，省级教育行政部门可以成立相应的职业教育教材审定委员会，协助职业教育教材治理工作。再次，各级地方部门要形成联动，将相关单位、组织、行业企业等联合起来，实现资源共享，充分发挥在教材编写、选用与管理、评价中的重要作用，促进职业教育教材治理。最后，职业院校要充分认识落实教材治理工作的重要性，建设好校本教材。职校学生要积极参与到教材治理工作中去，在教材选用、使用、评价上提出意见建议。

总之，应明确各主体权责与分工，在遵从教材规范之下协同合作，牢牢把握职业教育教材建设方向，遵守职业教育教材管理办法，提升教材治理能力，最终建立多元主体协同作用下的职业教育教材治理模式。