政策工具理论下我国教育评价政策研究——基于《深化新时代教育评价改革总体方案》的分析

张 怡

政策工具理论下我国教育评价政策研究——基于《深化新时代教育评价改革总体方案》的分析

张 怡

[沈阳师范大学教育科学学院]

教育评价事关教育发展方向，在新时代教育发展中具有重要的引领作用。为了扭转不科学的教育评价导向，坚决克服五唯顽疾，2020年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》。从《深化新时代教育评价改革总体方案》政策文本出发，运用内容分析法，使用政策工具理论，对政策条款进行分析。结果显示，政策工具使用比例失调，对政策对象的关注度不均，导致政策条款缺乏人文关怀，执行者积极性不足，改革乏力等消极影响。基于此，本研究提出了两点建议：优化政策工具的有效配比，建立多元主体共治的评价体系，促进教育评价政策实施落地，提高教育评价改革质量。

政策工具；教育评价改革；总体方案；政策文本

一、问题提出

教育评价改革既是教育改革的最后一公里路，也是最初一公里路，它具有撬动和引领教育改革的重要作用。2020年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），它是新时代近谋5-10年、远眺15年的纲领性文件，对于推进新时代教育高质量发展、加快实现教育现代化和建设教育强国的目标，具有重要的理论指导价值和极强的实践引领作用。[1]《总体方案》颁布三年来，总体上取得了一些进展，尤其是明显违背文件精神的行为得到了及时遏制，但其深层次的矛盾也逐渐浮出水面。学者研究发现，《总体方案》在具体执行中面临现实困境，难以有效推进[2]，从政策学的角度来看，政策能否顺利推进及政策目标的达成程度根源在于政策本身，政策内容的科学性、与社会坏境的适切性、条款的操作性等都在不同程度上影响着政策的执行程度。在我国的治理逻辑下，中共中央和国务院是政策的顶层设计者，《总体方案》作为改革的纲领性文件，在政策决策与生产过程中如何科学的制定政策条款、确保政策实施落地、达成政策目标？从政策生产的角度来看，可以通过优化政策工具的选用来实现。

二、研究设计

本研究采用麦克唐纳尔、艾莫尔分类方法，借助包水梅、陈嘉诚（2022）的研究思路，结合《总体方案》的文本特点，建构了关于政策工具的X维度和政策内容的Y维度的二维分析框架：

X维度，根据麦克唐纳尔、艾莫尔对政策工具的分类，X维度包括命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具和劝诫型工具。命令型工具，是政府决策中最直接也是最有效的工具，具有强制性，主要表现为规定、禁止、许可等。激励型工具是指通过正向的激励或负向的制裁来使政策执行者力求效用的最大化，具体表现形式包括正向回报、收费和制裁。能力建设型工具聚焦于提高政策执行能力，主要表现为资源、引导、培训等。系统变革工具指通过一些体制机制改革或重组的手段，增强政策执行的功效，通常以建全、改革等形式呈现。劝诫型工具假定目标群体是根据其自身内部的价值观和信念来判断是否采取与政策相关的行动，属于精神层面的引导，具体表现为呼吁、宣传、倡导等。

Y维度是政策内容维度，通过对《总体方案》进行梳理后发现，政策结构条例清晰，具体来讲可以分为党委和政府评价、学校评价、教师评价、学生评价、用人评价、组织实施六个部分。党委和政府评价部分包括各级党委、各部门在教育评价改革过程中应履行的职责；学校评价部分包括各级各类学校的评价；教师评价部分包括师风师德、学生工作等方面；学生评价部分包括德智体美劳等全方位评价；用人评价部分包括各级单位在招聘方面的评价；组织实施部分指教育评价改革的宣传与落实情况。

三、文本编码与数据分析

（一）文本编码

本文以分句为编码单位对政策文本进行编码与数据统计，根据以上的二维分析，将X维度与Y维度的指标分别赋予变量代码。X维度中命令型工具为A、激励型工具为B、能力建设型工具为C、系统变革型工具为D和劝诫型工具为E，Y维度中党委和政府评价为a、学校评价为b、教师评价为c、学生评价为d、用人评价为e、组织实施为f，依照维度—序号的规则进行编码，具体编码单元如表1可见。

表1 《总体方案》编码单元表（部分）

（二）数据结果分析

通过对《总体方案》逐句分析，共计得到117个编码，根据二维分析框架得到统计表（见表2）。

1.X维度结果分析

通过表2可以看出，《总体方案》中政策工具的使用存在着明显的不均衡现象。

命令型工具在《总体方案》中处于主导地位，具有效力大、见效快的特点，命令型的条款具有强制性，主要规定了在推进教育评价改革的过程中，哪些行为必须做、哪些行为不能做，如在改革党委和政府评价中提出“各级党委和政府要坚持正确政绩观，不得下达升学指标或以中高考升学率考核下一级党委和政府、教育部门、学校和教师”[3]。命令型工具的使用，为教育评价改革提出了一个明确的界限，严格了省域政府在政策落实过程中的底线要求。

系统变革型工具使用频率较高，出现了23次。在政策实施过程中，系统变革型主要是以机制、制度的建立等呈现，保障改革实施。如《总体方案》中提出“制定‘双一流’建设成效评价办法，突出培养一流人才、产出一流成果、主动服务国家需求”[4]。《总体方案》作为国家顶层设计的政策蓝本，提出了政策执行过程中应有的制度保障、体制机制改革等要求。该工具的使用，提高了权威机构的公信力，增强了政策实施的效力。

劝诫型工具的使用次数位居第三位。劝诫型工具具有引导性，能够以一种内化的方式调动政策主体的积极性，常跟在命令型工具后出现，如《总体方案》中提出要“坚决改变用分数给学生贴标签的做法”[5]后补充“切实引导学生坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养奋斗精神、增强综合素质”[6]，以此来缓解命令型工具产生的逆反心理。一定程度上说明政府在推进教育评价改革的过程中，未忽视精神层面的引导，以一种较为缓和的方式推进评价改革。

激励型工具在整个政策工具的使用中占比较低，仅有7.69%。激励型工具是以奖惩为手段调动政策主体的积极性，能够快速且有效的激发政策主体的外部动机。如《总体方案》中提出“对作出突出贡献的教师按规定进行表彰奖励”[7]等，可见激励型工具主要用于激励教师等教学主体，以期提高教育教学实绩。

能力建设型工具占比最少，仅出现2次。能力建设型工具体现政策制定者通过提供培训、供给资源等方式实现政策对象能力的提升，关注的是长期的发展，如“对初、高中毕业班学生，学校须合理安排中高考结束后至暑假前的教育活动”[8]；但由于能力建设型工具见效周期较长、投入大、效果难以保证，因此被使用的频率最低。

2.Y维度结果分析

学生评价是教育评价改革中最主要的内容，占总体的26.50%。学生评价是教育评价改革中最基础也是最关键的一环，《总体方案》将学生的道德修养、理想信念、体质健康等要素都纳入了学生综合素质评价的范畴，长期以来学校教学中重智育、轻德育、唯分数论等的不良倾向正在逐步扭转。

教师评价居于第二位，是仅次于学生评价的一个重要评价内容。教师作为重要教学主体，在“破五唯”的任务中担任着重要的角色。《总体方案》中教师评价聚焦于师风师德、学生工作、科研情况以及职称评聘等，通过“坚决克服重科研轻教学、重教书轻育人等现象”[9]等条款逐步改变长期以来不良评选标准导致的高校教师重科研、轻教学的风气，逐步引导教师从“育分”向“育人”转变。

学校评价居于第三位，占比19.66%。对于不同办学层次的学校进行评价从某种意义上来说可以视为是对整个国家的办学体系提出的要求，因此学校评价目标的定位应该是紧扣一流人才培养、主动服务国家需求、引导高校争创世界一流[10]。可以说，学校评价关乎未来国家人才队伍建设的效果，因此加强对其的关注是十分必要的。

组织实施占比为17.09%。组织实施是推进教育评价改革的一个重要环节，针对各级各类实施主体不仅提出了“硬举措”以保证改革的实施，还提出了“软要求”帮助改革的推进。如在对违反条例规定的行为及个人予以督促纠正和严肃处理的同时号召各地要及时总结、宣传、推广改革经验和典型案例，以上表明，在教育评价改革的组织实施过程中，外在的评价督促与内在的呼吁宣传同样重要。

党委和政府评价受重视程度偏低，频次仅为7次。在推动管办评分离的改革中，外部主体的参与是真正落实改革的重要一环，党委和政府评价的制定从一定程度上来看缓解了学校外部评价主体缺位的问题，但对比发现，政策制定者在编制政策条款时倾注的注意力明显不够，针对具体的履职部门方面缺乏明确、细致的规定。

用人评价出现的次数最少，占比仅为5.13%. 用人评价涉及到多个用人单位，如党政机关、事业单位、国有企业等。对于大部分高校毕业生来说，用人单位是其发展的最终归宿；如果用人单位评价或选聘的方法不得当、标准不明确，则学生发展最终会受到影响，评价改革也会流于形式，无法真正落实。

表2 《总体方案》二维分析统计表

四、结论及政策建议

（一）研究结论

1.政策条款的人文关怀有待提高

教育评价作为一种教育管理手段，理应具备人文性、伦理性。通过对《总体方案》的深层结构剖析后发现，不同政策工具的使用比例差距悬殊。虽然政策工具的理想选择和最优组合不一定是平均分配，但是理想的政策效果和长远的政策收益需要政策工具之间的相互补充和制衡。[11]从政策工具的选用上来看，《总体方案》破除了单一工具的弊端，综合选用了多种工具以保证政策条款的科学性。但命令型工具的大量使用，激励型和劝诫型工具的不足，会增加政策实施的滞后性与不确定性，这也就意味着政策制定者传递出来的价值观念是：为了达成政策目标，实施者需要花大力气去完成权威下达的命令，但没有必要的利益激励或语言安抚，显然这对政策的推动能力是有限的。从本质上来看，教育评价作为一种对管理学生的手段，目的是为了促进学生的全身发展、办好人民满意的教育，理应从教育的人文本质出发，展现出应有的伦理意蕴，但过度使用命令型工具无疑会遮盖应有的人文关怀，而更多地体现出行政手段下的效率倾向与伦理失范。

2.教育评价主体关注度不足

教育评价改革涉及到多元主体，不仅包括学生、教师、学校等核心主体，还涉及到了党委和政府、用人单位这两大推动实施的主要力量。但数据表明，《总体方案》对党委和政府、用人单位这两个主体的关注度尤为不足，在一定程度上说明由学校、行业、企业和社会机构等共同参与的教育评价机制尚未有效形成。加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证，[12]但在《总体方案》中，党委和政府的评价仅简单规定了党委和政府应履行哪些职责，纠正哪些问题，对于怎么评和谁来评等问题的指标体现不够，对于违反《总体方案》精神的行为也没有提及具体的问责制度。党委和政府评价的部分缺失会使得地方政府在推进教育评价改革过程中出现权力越位、治理失灵等现象。同时用人单位作为主要的外部评价主体，是综合评价中的关键一环，该部分评价的缺失导致高校内部过度关注学业成绩评价，而忽视学生的发展性评价。

3.教育评价政策的力度、效度不够

《总体方案》涉及到了教育系统的方方面面，兼具权威性与纲领性。但通过对政策文本内容与政策工具的匹配分析后发现，两者之间的适切性仍有待提升。在教育系统内部，从哲学的角度来看，大部分的评价主体都具有主观能动性，如教师与学生；因此除了需要明确评价应有的要求与标准外，还需要提升评价主体对于改革的认可度和主动性，注重对评价主体精神层面的引导，辅以物质的奖励。同时对于教师评价既要有基本的、明确的纲领性要求，还要为其提供应有的培训机会，以促进教师的长足发展。教育评价是教育发展的关键一环，需要实施者付出必要的行动，这不仅需要通过命令型工具提出要求，也需要激励型工具与劝诫型工具传达政府精神并通过奖惩确保政策落地。尽管命令型工具影响力强，但过度依赖也会导致政策疲软、实施无力。主要原因在于，过度依赖具有强制性的工具的政策文件，体现了政府的高权管制思维[13]，在一定程度上抑制了政策实施者的积极性，失去创新活力。因此，以命令型工具和系统变革型工具为主的组合在推进教育评价改革落实的过程中并不完全适用，不匹配的政策工具与政策内容会削弱政策实施的力度与效度，限制政策主体积极性的发挥。

（二）政策建议

1.优化政策工具的有效配比

调整教育评价政策工具结构，优化政策工具组合，是最大限度发挥政策工具效能、确保新时代教育评价政策取得良好效果的基础和前提[14]，是促进政策科学制定的有效路径。从长远角度来看，随着我国高等教育进入高质量发展阶段，呼唤教学评价政策的人性价值与道德关怀、彰显教学评价政策的伦理意蕴已成为教学评价政策改革与优化的时代命题。[15]为此，在政策中就要减少权威型工具，增加激励型、劝诫型工具等的使用，提升主体改革积极性，注重评价主体的人文关怀。首先权威型工具作为一种强制型手段，当政策制定者的价值观和理念与执行者不一致的时候，政策就难以实施。因此，生产政策中要避免过度使用命令型工具，进一步加强劝诫型工具的使用。其次，合理增加激励型工具的使用次数，激励型工具可以有效避免命令型工具带来的逆反心理，在一定程度上增强政策的执行效果。激励的双因素理论认为，不满意的反面不是满意，不满意的反面是没有不满意，没有不满意不等于满意。该理论启示我们：面对“制裁”，政策执行者会倾向于做到不落实不力、不违规，但不落实不力、不违规并不等于落实得力，因此，“制裁”可以有效防止政策执行者做得很差。[16]最后，注重多元发展，探索能力建设工具的使用，为教师等制定合适的培训项目，以协助教师提高评价质量。

2.构建多元主体共治的评价体系

建构多元化的评价体系有助于全方位地保证教育评价改革渗透到教育系统的方方面面。教育评价是一项具有全局性、复杂性、系统性的工程，涉及到教育系统内外部的多重主体，构建多元化的教育评价主体，健全教育评价改革的有效执行机制，是助力政策有效落地的制度逻辑。首先，从政府的角度来看，要树立“有限”政府的理念，持续推进管办评分离与放管服改革，减少政府的命令型规定，注重不同评价主体的利益诉求，健全多元共治的评价机制，以理念重塑和机制革新夯实改革的制度逻辑基础。其次，从学校内部来看，要有组织地推进评价主体的评价能力建设，必要时提供有针对性的训练，以保证评价改革的平稳运行。教育评价涉及多个利益相关者，在推进实施过程中，教师和学生处于教育系统的底层，既参与不到相关法律法规的制定，也无法根据自身的利益需求调整政策落实偏好，因此，在政策制定时，可以通过增加能力建设型工具的使用来多措并举赋能学生等弱势主体，驱动多元主体的实质参与。[17]最后，要注重用人单位在教育评价改革过程中的作用，社会评价的加入是突破传统一元评价桎梏的主要力量，在政策制定前要理顺用人单位与高校以及高校毕业生之间的利益关系，寻求利益相关者之间的协同合作。

[1]马陆亭,王小梅,刘复兴等.深化新时代教育评价改革研究（笔谈）[J].中国高教研究,2020（11）:1-6.

[2]杨聚鹏.新时代教育评价改革政策的实践困境与推进策略研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2022,75(06):181-190.

[3][4][5][6][7][8][9]中共中央国务院印发深化新时代教育评价改革总体方案[N].人民日报, 2020-10-14.

[10][12]张烁,王晔.习近平在全国教育大会上强调 坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[N].人民日报,2018-09-11.

[11][14]关志康.政策工具视角下我国新时代教育评价政策研究——基于《深化新时代教育评价改革总体方案》的分析[J].当代教育论坛,2021 (03):32-40.

[13]姚荣.高等教育领域“放管服”改革缘何如此之难——基于组织分析的新制度主义视角[J].教育发展研究，2020(07):1-7.

[15]包水梅,陈嘉诚.政策工具视角下我国“双一流”建设高校教学评价政策偏好研究[J].高校教育管理,2022,16(05):40-51.

[16]刘声涛.新时代高等教育评价改革政策工具研究[J].大学教育科学,2022(01):81-88.

[17]阳荣威,刘伟豪.新时代教育评价改革政策执行的阻滞因素与纾解路径[J].大学教育科学,2023(02):51-60.

（责任编辑：胡新龙）