天津打造零基预算管理“4G”新模式的探索

文/胡睿

一、改革背景

近年来，受经济下行压力加大、实施更大规模减税降费等因素影响，财政收入增长放缓，同时，财政支出增长刚性较强，“一减一增”造成财政收支平衡压力较为突出。从天津财政经济形势看，以2017 年为分割点，大致划分为两个阶段：

一是“基数+增长”阶段。 2017年以前，天津财政收入呈高速增长态势，年均增长20.6%，每年形成较多新增财力可供分配，一定程度上存在“钱等项目”现象。 同时，市级部门在申报项目时存在“占盘子”的惯性思维，通过大量延续性项目维持既有盘子和基数， 并提出大量新的增支需求，争取获得财政资金优先分配，部门的切块盘子逐年扩大。

二是探索零基预算阶段。 自2017 年以来，天津受产业结构调整、减税降费等因素影响，财政收入和可用财力规模逐年下降，原有“基数+增长”的预算资金分配模式无法维持，各部门的切块盘子难以足额保障。 同时，在支持经济高质量发展、深化供给侧结构性改革、打好三大攻坚战、保障和改善民生等领域，都需要集中有限财力加大投入，进一步加大了收支平衡压力，必须加强资金统筹，确保财政的可持续性。

面对严峻复杂的经济形势， 一方面财政捉襟见肘，新增支出需求难以有效满足，收支矛盾日益突出；另一方面，一些部门资金结余较多，项目执行率不高，形成了大量沉淀资金。为解决长期以来预算分配固化、资金管理分散、使用效益偏低等问题，集中有限财力办大事，从2018年开始，天津市委、市政府着手研究实施零基预算的具体路径。 经过一段时间尝试，并充分借鉴广东、重庆、深圳等地先进经验，在当年12月底召开的经济工作会上，强调要保持艰苦奋斗的精神，打破“基数+增长”的资金分配模式，坚持过紧日子、节用裕民，严格实行零基预算，加大资金统筹力度，提高财政资金使用绩效。 从2019年起， 天津市财政按照“一个理念（Goal）、两条指引（Guide）、三项管控（Govern）、四类挂钩（Grip）”的思路（简称“4G”），对市级158个部门正式实施零基预算， 着力打造有天津特色的零基预算管理“4G”新模式。 2021年，天津落实中央全面深化预算管理制度改革的各项要求，将零基预算改革向纵深推进。

二、主要做法

（一）围绕一个理念（Goal），打破部门预算固化格局

天津财政部门通过大幅度压减市级项目支出、 严格项目预算申报审核、推进专项资金清理整合、实行政府投资联动管理等措施。 在部门项目预算安排上不再考虑以前年度预算基数的核定方式、历史沿革和部门政策依据，打破部门界限、项目使用的限制和约束，重新确定部门预算总体规模、具体分配和支出结构。

（二）明确两条指引（Guide），优化项目资金顺序

天津在财政审核部门申报项目环节， 实行 “项目排序、资金安排”双指引原则,按“保基本民生、保工资、保运转、保偿债、保重点”的原则进行项目排序。 对非急需非刚性支出一律不再安排预算。 推行预算“现金流”管理，对于项目当年难以形成实际支出的、资金后补助的、不能细化至具体用途和使用单位的，当年不予安排或递延安排。

（三）实行三项管控（Govern），强化预算全流程控制

过去，天津在项目预算管理中，主要是采取“两上两下”方式：根据财力情况，下达部门控制数，由部门根据控制数申报具体项目， 财政进行初审后再由部门确定最终项目。 由于部门存在“占盘子”的惯性思维，较易造成项目执行率低、资金闲置浪费、甚至年终部门“突击花钱”等情况。 对此，天津围绕预算编制、执行、年终平衡的各环节，逐一实行项目预算总额控制、硬化预算执行约束、统筹调度平衡三项管控措施，在流程上建立全过程管控机制，努力避免财政资金浪费。 比如，在预算总额控制方面，明确各部门在申报项目下达预算控制数时即将控制数细化为各领域重点政策和项目。 在项目执行过程中，新增项目需求不得从现有部门预算或转移支付预算中调剂， 预计当年难以形成实际支出预算及时交回财政统筹使用。 除科研项目经费外，对科目、单位、级次等发生变化的项目预算， 累计调剂规模占部门预算或转移支付预算10%以上的，报请本级人民政府审批。 市级部门申请追加调剂预算笔数较零基预算改革前降低近60%，同时，统筹使用结余结转， 各级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。 除中央专款及科研项目等具有专项用途资金外，凡年终未形成实际支出的预算全部收回统筹平衡。

三、工作成效

（一）切实打好了行政开支“铁算盘”

坚持政府部门带头“过紧日子”，行简约、倡简朴、戒奢华，大力压减一般性支出，规范公用经费定额标准，减少不必要的行政开支，不搞锦上添花，勤俭办一切事业。2022 年，除民主党派、各类院校外，行政事业单位公用支出按5%、10%两档比例进一步压减，党政机关履职支出按20%比例进行压减。

（二）具体做到了项目安排“零基数”

2022 年， 天津市级一般公共支出预算1087 亿元，按照“保三保、保偿债、保重点”的原则，在优先保障人员工资、机构运转、基本民生、政府偿债资金、社会保险补贴、PPP 政府付费等刚性支出的基础上，确定部门项目支出总限额。 在预算安排上，天津彻底打破“基数+增长”模式，以零为基点，项目预算安排实行“一年一定”，不再与预算基数挂钩。 通过从严审核部门申报项目的轻重缓急和实施落地条件，最终压减至项目支出总限额内，除教育等重点领域保持增长外，一般项目预算压减幅度50%。

（三）推动了市级专项资金“重整合”

建立专项资金分级管理模式， 在安排2022 年预算时， 将天津市级部门近3000 项专项资金按照资金性质、使用用途、归口部门进行整合归并，压减为17 类一级和113 项二级专项资金目录。其中，一级目录为战略领域，由财政部门按照中央部署和市委、市政府要求统一设定；二级目录为财政事权目录， 由财政部门会同各部门根据部门职能边界共同确定； 二级目录下设定三级专项资金和具体项目，由各部门根据工作任务和重点任务统筹安排，实现最大限度整合项目资金， 着力解决财政资金使用碎片化问题，切实提高资金配置效率。

（四）真正实现了存量资金“大起底”

持续开展市级部门结余结转资金清理，2018 年，天津市财政在国家规定结转两年以上的存量资金收回财政统筹使用的基础上，实施更为严格的清收规定，将部门基本支出结转50%， 项目支出结转超过1 年且执行率不足30%的资金全部收回。 2019 年，存量资金清收对象和范围进一步扩大，将市级1021 个基层单位和各区所属的4000多家预算单位全部纳入清理范围， 并将清理对象扩展到未经财政审批备案银行账户、滚存事业基金、无政策依据保留等10 类沉淀资金，累计清理收回资金是上年规模的3.6 倍，把用不出、用不好的钱“颗粒归仓”。

（五）更加压实了暂付款消化“硬指标”

天津高标准落实财政部清理消化存量暂付性款项工作要求，制定市、区两级财政暂付款清理消化管理办法，逐区核定每年不得低于20%的消化硬指标。 同时，市财政计算区财力水平时， 将暂存款、 暂付款分别纳入各区财力、负债的计算口径，督促各区通过加快清理往来资金增加扩大财力基数。 截至2020 年末，天津累计清理消化暂付性款项进度达60.8%， 超额完成了40%的目标任务，解决了大量资金长期趴账等历史遗留问题， 增加了库款现金流，财政收支更加规范合理。

四、问题建议

通过试行零基预算改革，天津坚持精打细算、节用裕民，主动挖潜、盘活存量，硬化约束、强化统筹，破除部门间资金安排固化格局，重新调整优化支出结构，集中财力保民生、促发展，推动预算管理方式转变和效能提升，有效发挥了财政政策和财政资金的重要作用。 同时，通过借鉴广东省、江西省、陕西省、贵州省等地实施零基预算管理的经验，并结合天津实际情况发现一些问题。 比如，预算绩效评审尚未完全推开， 政府部门组织评审以及第三方中介机构权威性不高， 评审结果对预算编制的指导性不强；按照现行法律法规，有些领域要求财政投入规模只增不减，形成了支出的固化格局，难以发挥资金的使用效益；在财政信息化方面出现的信息孤岛、系统林立问题仍然没有得到根本解决，不利于数据集成利用等。

下一步， 天津财政将继续贯彻落实中央相关精神和市委、市政府工作要求，积极推进零基预算管理向纵深发展：一是制定区级财政承受能力评估和应用办法，将各区财政承受能力分为不可持续、基本可持续、可持续和稳固可持续4 个层级，并实施相应的限制性措施。 对于超越财力、盲目出台增支政策的区，实施财力负面扣减机制。 二是建立项目支出全流程跟踪机制， 以一体化系统和天津财政分析平台为依托，对每一笔项目支出的支付金额、支付时间、最终收款人和账号实时追踪，开发数据交互比对和风险信息推送功能， 为风险防控和绩效评价提供有力工具。 三是继续推进零基预算改革， 编制以后年度预算时，大幅压缩政府履职支出，适度削减公用经费，落实中央要求，进一步严控“三公”经费和一般性支出，集中财力兜牢“三保”和化债底线。