强化预算执行监督推进财政预算与绩效管理一体化——广东省乐昌市财政预算执行监督的实践创新与启示

●连光军 朱明非

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》 明确提出：“为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。 ”广东省乐昌市高度重视预算执行监督管理，从财政绩效评价入手，在创新实践中探索进取，强化预算执行监督，积极推行预算与绩效管理一体化。 为此，乐昌市2021 年印发了《乐昌市财政绩效评估工作指引（试行）》，2022 年印发了《乐昌市重大财政支出政策和政府投资项目事前绩效评估暂行办法（试行）》等规范性文件，进一步扩大乐昌市财政执行监督和绩效评价的范围。 乐昌市在广东省韶关市各县（市）区先行先试，从2021 年起率先有序推进部门整体财政支出绩效评价，将财政绩效事后评价与部门整体支出绩效评价有机结合。 乐昌财政在强化预算执行监督与绩效评价实践创新中取得了显著成效，并从中获得宝贵的经验和有益的启示，为今后继续深化预算执行监督提供借鉴和指引。

一、乐昌财政预算执行监督实践创新做法

（一）预算绩效管理关口前移，事前评估把好预算执行监督入口

乐昌市将使用财政资金400 万元及以上的新增或需要重大调整的政府投资建设项目、 使用财政资金500 万元及以上新增设的奖补等重大财政支出项目、新增重大信息化项目包含使用财政资金300 万元以上的新建政务信息化项目、200 万元以上的新增信息化运维项目， 以及市委、市政府关注度高，专业性强、技术复杂且对经济和社会发展影响较大的支出项目，全部纳入事前绩效评估范围。 近两年，乐昌市财政投资超过500 万元的工程项目有11 个， 通过事前评估，核减比例达到11.07%。

乐昌市明确规定，在项目提交发改部门立项审批前，必须先提交财政部门进行事前绩效评估，将财政绩效事前评估的关口前移，严把预算执行监督入口。 在第三方机构完成材料审核和报告初稿后，由财政局绩效管理部门牵头，组织由发改和财政的分管业务部门、业主单位、可研编制单位和第三方评价机构共同参与现场座谈和实地勘察，对发现的问题逐一排查落实，缩短事前绩效评估时间。

以某中心建设项目为例，项目建设内容中建设地下停车场10465.30㎡，停车位279 个，本项目地上建筑基底面积只有4975.12㎡， 而该项目周边还有空地可以利用，地下停车场建筑面积很大必然导致建设成本增加， 会导致项目的效益性较差。 第三方提出按照建筑基底面积建地下室即可满足停车需要，如果未来地下停车场不够，可以利用地面上的空地建设生态停车场， 既减少资金投入，又可为将来土地的进一步利用留下可用空间。 该项目经过评估后，投入资金核减比例达到23.04%。

又如老旧小区提升改造工程某期，第三方专家在审核材料和现场勘察中， 发现该小区远离城区，且实际居住人口极少，开展改造的意义不大。 发改部门和财政局分管部门支持第三方专家提出的意见，很快作出调整方案，为发改部门立项审批、财政部门调整资金安排提供了过硬的依据。

（二）严格管理财政闭环运行体系，事中强化动态监控

乐昌市严格管理财政闭环运行体系。2022 年对所有500 万元以上的工程项目和涉农资金安排的工程项目，全部实行高频次、全覆盖的事中绩效动态监控，有效降低财政资金的投入风险，确保财政资金投入的安全和绩效目标保质保量如期实现。 在事中监控中，第三方机构全程参与全方位的现场核查，洞察真实情况，获得第一手资料。 2022 年，乐昌市对34 个在建工程项目开展事中绩效监控， 共提出529 个问题，分布在实施程序、设计、造价、工程量和工程质量等方面。 这些问题均提交给业务主管部门，并明确提出整改要求，有效地保障了财政资金投入的安全。

2021 年某乡村振兴——新农村建设项目，在2022 年3 月的事中监控得知，该项目已将竣工结算材料提交市财政局投审中心。 但是现场核查发现，该项目完成的工程量和施工质量存在不少问题。 现场监控核查完毕后，项目方按照事中绩效监控提出的问题， 主动从财政投审中心撤回递交的结算材料，并着手对存在的工程质量问题进行整改。 对某镇污水处理项目的现场核查发现，该项目在靠近国道的材料堆放场堆置大量的排水管， 均为某一品牌。 经目测、手弯折、脚踩检查发现，管材很容易脆裂，且管口位置多有破损缺口，材料质量明显较差。如果这些管材经过施工埋入地下，极易破损断裂，导致污水直接渗入地下，反而造成污染，严重影响污水处理效果。 核查还发现，已经填埋的管道底部未按设计图铺设垫层以及用开挖路面的废弃混凝土垃圾对管沟进行填埋等工程质量问题，要求施工单位必须改正。 又如一处老旧小区提升改造工程， 所用水泥的包装日期为2022 年1 月22 日，现场核查时发现这批水泥已经超期半年以上，严重违反施工管理规范。 当即要求施工单位现场检验水泥构件强度，强度不达标的构建坚决不能使用，杜绝了建筑质量隐患。

以上现实案例表明， 通过预算执行动态监控，及时排除了浪费财政资金的风险，挽回了财政资金的损失，并对后续项目敲响了警钟。

（三）事后绩效评价与部门整体支出绩效评价相结合，推动预算执行监督走深走实

政府各部门既是预算监督管理的第一责任主体，也是绩效监督管理的第一责任主体。 在夯实部门主责的基础上，要形成党委、政府、财政、预算部门、审计、人大等多元主体协同治理的格局和部门内部财务、业务、监督等协同一致的工作机制。 2021年和2022 年乐昌市共完成35 个部门的部门整体支出绩效评价，2023 年继续对剩余的12 个部门进行整体支出绩效评价，实现部门整体支出绩效评价全覆盖。 绩效评价不仅考核业务部门实际完成的履职效益，并与下年度预算安排挂钩，将部门整体财政支出绩效评价结果纳入部门年度绩效考核。 将事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价嵌入财政预算和绩效监督管理全过程，使预算执行监督贯穿于部门战略规划、年度绩效计划、财政运行监控、财政绩效评价的全过程，全面监督和评价“四本预算”的运行状态和财政绩效，全方位促进预算与绩效管理融合。

乐昌市从预算编制、预算执行和资金使用效益等三个方面设置指标，对部门整体支出进行绩效评价，以促进建立预算与绩效管理一体化的财政管理体制。 其中， 资金使用效益/部门履职效益权重占30%。在预算执行监督中，除了评价业务部门整体支出绩效，还注重从提升业务部门绩效观入手，全面梳理该部门在提供公共服务、预算编制、预算执行等方面存在的短板和不足，促进其强化部门预算编制的责任意识，规范预算执行过程，不断改进和创新财政管理方式。 这一实践创新，强化了“花钱必问效，无效必问责”理念，有效地增强了业务部门的绩效观和自我约束意识， 提高了业务部门对预算执行监督和绩效评价工作的重视程度， 增强被评价部门预算执行和绩效管理的主体责任， 不仅提升了部门年度财政整体支出绩效， 更进一步全面提高了公共服务水平。

在推进预算与绩效管理一体化过程中， 乐昌市实行“财政+部门+第三方”评价机制，即财政部门主导，项目部门先行自评，第三方机构参与的三方协同开展模式。 在实施过程中，乐昌市尤其注重第三方对“信息一体化”的积极促进作用，切实强化评价工作质量。 比如， 要求第三方参与现场勘验、材料核实、访问座谈、问卷调查、对比分析等专业性较强的工作，凭借第三方机构独立、客观、专业的优势，进一步提高评价工作的科学性、客观性和准确性。 并通过第三方明确设定各部门可衡量的履职绩效指标， 使部门更加清楚地了解其履职职能以及应该产生的社会效益、 经济效益和生态效益，推动预算执行监督走深走实。

二、严格财政预算执行监督的经验与启示

（一）重视发挥预算执行监督对县域经济高质量发展的保障作用

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。 ”广东省委于2022 年颁布《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程” 促进城乡区域协调发展的决定》，将县域经济发展作为“百千万工程”的重点， 对于推动广东全省在新时期实现高质量发展具有极其重要的意义。 改革开放以来，广东县域经济有了长足的发展，但是壮大县域综合实力，实现珠江三角洲与粤东西北协调发展仍需持续用力。 广东县域经济是在基础比较薄弱的情况下起步发展的，提高财政资源的配置效率至关重要。 提高全省122 个县级行政单位财政绩效， 等于强化了中央和省财政投入和转移支付的力度。

从供给侧来看， 新时代县域经济需要从价值链和产业较为低端的链环节向上提升，一、二、三产业融合为实现城乡协调发展和区域协调发展提供增量空间；从需求侧来看，县域经济衔接农村与城市市场，是未来消费的新领域，县域经济的发展有利于拓宽国内市场，促进国内市场大循环；从社会发展来看， 县域经济的发展是全面推进乡村振兴战略的关键所在， 有利于高效率地利用县域禀赋资源，为乡村劳动力创造更多就业机会，缓解农村劳动力转移到大城市的就业压力； 从生态发展的角度来看， 县域经济是全省生态协调发展的绿色屏障。 以乐昌市为例， 该市森林面积16.9 万公顷，森林覆盖率75.1%，有8 个森林小镇，绿色生态自然禀赋非常丰厚。 但目前的现实是，县域经济的内生动力不足，自然禀赋的效益尚待彰显，县级财政仍然是多数县域经济和社会发展的主动力。 在此情势之下， 做好县级预算执行监督和财政绩效评价，为县域经济高质量发展提供保障，其意义更加重大。

（二）顺应高质量发展的要求，不断提高预算执行监督水平

强化预算执行监督必须紧扣财政预算投入的关键点，坚持绩效优先，牢固树立“花钱必问效”的理念。 财政预算的关键点是支出的必要性和可行性，在项目必要性与可行性均充分的情况下，才进一步去评估财政预算投入的经济性。 预算执行监督关口前移，需要深入多部门勘察调研，找准关键问题。 预算执行监督具有很强的专业性，需要丰富的实践经验和一定的理论水平， 洞悉当前财政经济形势，尤其是全面推进乡村振兴、脱贫攻坚、实现“双碳”目标等方面的政策变化和趋势，关注基层“三保”、地方债务、PPP 项目等财政领域的重点和热点。 按照财政部“形成衔接顺畅、运行高效、约束有力、科学规范的财政监管业务闭环管理体系，为财政高质量发展提供坚实保障”的要求，预算执行监督人员必须全程参与全方位的现场核查，及时发现问题防患于未然， 并对项目承担方形成强力震慑。 在现场评价中一定要避免单纯审看材料，要重视与各方的交流沟通， 以充分了解申请立项者的初衷和目的，辨析问题存在的真实原因，扎实掌握第一手资料。 同时， 还要适应数字经济的发展，掌握先进的数字技术，善于挖掘和利用大数据资源。

（三）以预算执行监督为抓手，促进政府部门提高公共服务水平

预算执行监督需要全周期、 全过程的财政绩效评价，事前评估、事中监控、事后评价步步到位，对评价项目的各个流程实行全覆盖， 并且一例一析，深入解剖，综合归纳产生问题的内因与外因，绝不能专注评价结果而忽视分析产生问题的原因。 评价结果固然重要，因其关乎该项目是否到达预期的财政效益， 决定该预算项目是否可以顺利立项和结项。 虽然评价结果的即期效应十分明显，但是如果不深入分析其成因， 则难以举一反三发挥长期的警示作用，无法避免此类问题再度产生。通过案例分析深度挖掘产生问题的根源， 有利于切实发挥绩效评价在财政预算管理中的重要作用，有助于健全财政管理体系，全面提升财政科学化精细化管理水平。

政府部门的财政职责是政府各项职责的重中之重， 财政预算管理和绩效水平在更大程度上决定了政府及其部门的公共服务水平。 以预算执行监督为抓手带动对政府部门整体绩效考评， 是强化预算执行监督的应有之义。 乐昌市在部门整体支出绩效评价过程中， 不仅注重将具体项目的财政绩效评价与部门整体财政支出绩效评价有机结合，还将评价结果纳入部门年度业绩考评。 这一实践创新证明， 预算执行监督和财政绩效评价的作用并不局限于财政领域， 预算执行监督不仅保证财政支出的安全性和有效性， 还起到全面促进政府部门提高公共服务水平的积极作用， 意义非常重大。

(四) 充分发挥第三方机构的积极作用

中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出：“建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理， 严格执业质量监督管理。 ”第三方机构的参与，有利于确保预算执行监督的客观性、科学性和有效性，帮助地方政府有效施政，保障项目顺利实施，达到提高预算执行监督效率和公共服务水平的目标；有利于加强社会监督， 提高财政绩效评价的公正性和可信度，确保财政绩效评价结果发挥积极作用，让财政监督释放更多正能量。 当前，全面实施财政预算绩效管理已经成为财政领域的重要战略部署，财政部组织开展预算执行监督专项行动，发挥第三方在预算绩效评价中的作用成为财政预算绩效管理改革的重要着力点， 越来越受到财政部门和社会各界的重视。 广东省制定了《财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案》《预算绩效管理委托第三方实施工作规程（试行）》等一系列规范性文件， 对第三方参与预算绩效管理提出了明确的要求和指引。 财政部门作为财政监督的主导者和执行者， 在实施过程中需要对第三方机构严格要求。 第三方机构自身要不断提高认识，强化参与预算绩效管理的使命感， 在财政绩效评价中恪尽职守，为预算执行监督作出切实的贡献。

第三方机构参与财政预算绩效评价具有独立、客观和专业的突出优势，要由既具有较高专业水平又懂财政和财务的专家组成， 并根据专家的专长进行必要的分工， 充分发挥专家各自的专业优势，提升财政绩效评价的准确性。 财政绩效评价报告与项目的专业特性紧密相关， 最终提交的评价报告必须充分反映项目的专业特性， 以提升财政绩效评价意见的说服力和权威性。 为了避免第三方评价意见的片面性， 适宜采用多种评价方法相结合，在评价过程中，第三方机构一定要与财政部门密切配合，与被评价方充分沟通。 第三方要摆正位置，具备良好的职业操守，把握好自身“角色”和立场，秉持客观公正的立场；既不能居高临下，自行其是， 又要严格按照法律法规和规章制度办事；既要发现问题，又要肯定成绩，尽量在多方共识的前提下做好做实报告结论， 使评价报告对被评价方具有说服力。