应对突发公共卫生事件的社区韧性评估与差异化提升策略

陈浩然 彭翀 林樱子

关键词：社区韧性；韧性评估；突发公共卫生事件；新老社区；差异化提升策略

近年来我国突发公共卫生事件不断发生，自2003年的“非典”、2012年突发的中东呼吸综合征，到2019年底暴发肆虐全球的新冠疫情，疫情的反复严重威胁人民群众的身体健康，带来巨大的经济损失，对社会的和谐稳定造成一定影响。如何常态化应对突发公共卫生事件已成为我国当前面临的重要挑战。而社区作为城市治理和居民生活的基础单元，其防灾能力直接关系到居民生命安全与社会经济发展，如何提升社区防灾能力是当前亟需解决的问题。“韧性”理论倡导灾前主动预警、灾时积极抵抗、灾后迅速适应，比“可持续”理论更加适合应对当前复杂多变的自然、经济与社会问题。因此提升社区韧性是社区防灾减灾的热点议题，也是提升社区防灾减灾能力的重要途经。但国内外对于社区韧性评估体系的构建尚未有统一标准，且囿于理论体系不完善、基础数据难获取等现实因素，国内社区韧性评估的相关研究多数缺乏实证研究的支撑。本文梳理总结了应对突发公共卫生事件的社区韧性评估框架，并以湖北省武汉市4个典型社区为例，探索不同类型社区的韧性特征并提出差异化的韧性提升策略。

1 社区韧性评估基础

1.1 社区韧性概念

自20世纪70年代Holling[1]81首次将韧性概念引入生态学以来，韧性理论向不同的研究尺度延伸发展，社区韧性可认为是韧性理论在社区尺度上的拓展。国外自1999年起对社区韧性开展探索，早期的学者认为社区韧性是由社区中个体韧性构成的，所有居民的个体韧性总和即为社区的总体韧性[2]。此后的研究更倾向于将社区韧性视为一个有机整体，认为社区韧性是一系列能力的合集，主要包括社区的抵抗能力、恢复能力和适应能力。例如BRUNEAU[3]注重社区韧性的抵抗能力，他认为社区韧性是社区减轻灾害、控制灾害影响及最小化社会破坏的能力。TOBIN[4]强调社区韧性的恢复能力，他认为社区韧性是指社区受到干扰的影响最小化，并且在干扰发生后社区经济能够快速恢复的能力。NORRIS[5]132通过总结不同学者对社区韧性的定义，将社区韧性定义为适应能力，以及社区受到干扰后功能性和适应性正向发展的过程。

相较于国外，国内关于社区韧性的研究整体起步较晚，研究内容多聚焦其概念内涵、要素构成或属性特征。如唐庆鹏[1]83从应急管理的视角，总结了抵抗能力、恢复能力和适应能力3个特征，将社区韧性定义为接近相同风险的社会共同体在外部冲击下保持稳定并迅速恢复到原有状态，甚至能够进一步发展的能力。王冰等[6]提出了社区韧性目前所达成的3项共识：一是社区韧性是抵抗干扰时维持系统基本运转的能力；二是社区在干扰发生后迅速恢复的能力；三是社区韧性是一个过程而不是结果，它需要系统的自组织、自适应能力。彭翀等[7]认为社区韧性是贯穿灾前、灾时、灾后3个阶段的稳定能力、恢复能力和适应能力3种能力的集合；同时社区韧性是一个成长过程，即社区在遭遇灾害后，不可能完全恢复到最初的状态，而是成为一个可以适应各种变化保持发展的系统，可以认为韧性是系统提升适应能力并最终适应灾害的整个过程。社区韧性是社区防灾的目标，社区韧性无论是被看作能力還是过程，其最终目标就是为了实现社区的防灾减灾。综上所述，应对突发公共卫生事件的社区韧性是社区在面对突发公共卫生事件时抵抗能力、恢复能力和适应能力的集合，并且是一个动态学习的过程而不是一个结果。

1.2 社区韧性评估研究进展

国外的社区韧性评估研究主要可以分为两类。第一类是对社区韧性的领域类型进行划分，围绕社区的经济、社会、环境、制度、社区能力、基础设施等方面进行分析。例如，CUTTER[8]598通过明晰韧性和脆弱性为相互独立且相互关联的概念，构建了地方灾害模型以展示社区韧性和脆弱性的关系，基于此模型从生态韧性、社会韧性、经济韧性、制度韧性、基础设施韧性、社区能力6个领域构建了社区韧性指标体系。NORRIS[5]136则从公共卫生和心理学领域着手，认为社区韧性能力应包括经济发展、社会资本、信息和通信，以及社区能力4个能力集合。第二类则是从社区韧性的基本特征出发，对其稳定性、冗余度、效率性和适应性等属性特征进行分析。这种方法充分考虑了各指标所对应的韧性特征，并融入时间维度。例如，FOX-LENT[9]提出韧性矩阵框架，在社区韧性评估中加入时间维度的思考，他将社区系统的物理韧性、信息韧性、社会韧性、认知韧性4个领域和灾害管理的计划、吸收、恢复、适应4个阶段融合构建了4×4矩阵，可以随时间检测各韧性系统的情况。

国内关于社区韧性评估的研究从时间上可划分为起步和发展两个阶段。第一阶段为2015—2019年，为国内社区韧性评估起步阶段。此阶段国内学者从国外引入社区韧性的概念，社区韧性评估模型多引用自国外，但相较于国外，国内文献应用性更强，多关注消防安全、雨洪防涝、气候变化和抗震防灾等自然灾害。例如，姜宇逍[10]在雨洪防涝视角下，以济南市社区为研究对象，构建了由社区应灾设施防灾能力、社区空间防灾能力、社区灾害应急反应能力、社区综合防灾管理能力、智慧化与防灾沟通能力5个维度组成的指标体系。第二阶段为2019年至今，是国内社区韧性研究的发展阶段。自2019年年底，国内暴发新冠疫情以来，学者意识到社区韧性建设不仅要包括雨洪防涝、抗震防灾等自然灾害，社区作为疫情防控的基本单元，其应对突发公共卫生事件的韧性能力也尤为关键，因此关于应对突发公共卫生事件的社区韧性评估受到广泛关注。例如，于洋等[11]在新冠疫情暴发的背景下，构建了平疫结合的社区韧性评估框架，并认为社区韧性可以分为物质空间和社会空间两个方面，其中物质空间包括空间韧性、设施韧性、环境韧性，社会空间包括治理韧性和资本韧性，为应对突发公共卫生事件的社区韧性评估框架的构建提供了参考。

2 应对突发公共卫生事件的社区韧性评估体系构建

2.1 构建理论基础

由于国内外尚未形成统一的社区韧性评估体系，因此本文首先系统梳理相关文献，筛选出内容相关且引用率较高的文献共55篇，包括33篇中文文献，22篇英文文献。其次，对代表性文献中涉及的评估领域进行归纳总结（见表 1）。根据梳理结果可以看到，经济发展、社会关系、管理制度和基础设施4个领域通常被视为社区韧性的基础评估领域，是当前社区韧性评估中必不可少的部分。再次，在突发公共卫生事件的视角下，社区公共空间也发挥了显著的作用；同时结合当前我国构建社区生活圈的时代背景，平疫结合的社区生活圈对社区韧性具有外部支撑的作用。因此，本文评估体系融入了社区空间韧性和社区生活圈支撑韧性领域。最后，本文选取经济发展、社会关系、组织制度、基础设施4个基础领域，并补充空间结构和生活圈支撑两个评估领域，由6个领域共同构成社区韧性评估体系。

（1）社区经济韧性是社区应对突发公共卫生事件的底线保障。社区经济韧性有别于城市经济韧性，其重点不在于区域的产业结构、经济的竞争力和劳动力水平等内容，而是在社区层面关注社区居民、社区及政府3个主体的经济基础，以评估各主体在应对突发公共卫生事件时的抵抗能力和适应能力。

（2）社区社会韧性是社区面对突发公共卫生事件的连接纽带。其是指社区的社会系统在面对灾害时恢复平衡状态的能力，社区内的社会包括社区居民个体、群体和组织。

（3）社区制度韧性在社区面对突发公共卫生事件时具有引领作用。一个拥有完善的管理制度、组织结构的社区，在应对突发公共卫生事件时，能够引导社区快速响应，迅速恢复正常运作，通过自上而下的制度管理和组织结构的重构，迅速适应灾害带来的影响，并通过引导形成自下而上的社区居民自组织能力，强化公众参与在社区韧性中的作用。

（4）社区设施韧性是社区面对突发公共卫生事件的基本保障。关注社区内部各项设施配置的完善性、合理性和可达性。社区拥有完善合理的基础设施，日常能为居民提供基本的公共服务，在疫情紧急时则能够提供应急医疗、防疫检测的应急设施。

（5）社区空间韧性是社区应对突发公共卫生事件的功能基础。空间韧性强调社区空间在应对突发公共卫生事件时的抵抗力和冗余度，空间韧性主要包括用地布局结构和环境景观两个方面。

（6）社区支撑韧性是社区应对突发公共卫生事件的外部支撑。支撑韧性强调15分钟社区生活圈的设施及空间对社区内部的支撑作用，并从时间维度上划分为日常生活和疫情紧急两个维度。

与此同时，社区韧性不仅是经济韧性、社会韧性、制度韧性、设施韧性、空间韧性和支撑韧性6个领域的集合，还是一个过程，包括灾前预防阶段、灾时抵抗阶段和灾后恢复阶段。基于此，本文构建了平疫结合的全周期社区韧性评估模型（见图1）。

2.2 评估指标确定

在明确评估领域的基础上，紧扣其内涵与特征进行指标选取。在借鉴相关研究成果的基础上，本文综合考虑社区韧性的研究方向、社区的地域差异、社区的灾害类型、指标的时效性等内容，兼顾数据的可获取性和典型性，选取37项代理指标构成社区韧性评估指标体系（见表 2）。

2.3 指标权重确定

依據上文构建的应对突发公共卫生事件的社区韧性评估体系，本文运用层次分析法构建由目标层、准则层、方案层组成的层次结构模型（见图2）。并邀请城乡规划专业领域的6名专家，填写“应对突发公共卫生事件的社区韧性评估指标层次分析法判定打分”调研问卷，对评估体系3个层次的指标权重进行打分，最终取6位专家指标权重平均值作为本文指标最终权重值（见表2）。

3 武汉市社区韧性评估案例

武汉市是湖北省的省会，是我国中部地区的中心城市，也是全国的综合交通枢纽，拥有1 200万常住人口，巨大的人口流动为疫情防控增加了难度。同时，武汉市是国内首先暴发疫情的地区，社区管理及社区居民均拥有疫情防控的相关经验，具有一定的代表性，因此选取武汉市4个新旧社区作为研究样本。

3.1 研究社区概况

遵循差异性和典型性的原则， 按照社区的建成年代选取老旧社区和新建社区作为研究样本，其中老旧社区是指2000年以前建成的社区，新建社区是指2000年以后建成的社区。同时考虑地理区位、社区规模、社区特色等因素，选取武汉市不同区位的A、B、C、D4个社区（见表 3，图3）。

3.2 数据来源与评价结果

本文所涉及的数据主要包括两类：第一类是研究对象的基础数据及调研数据。基础数据通过政府相关网站及社区居委会访谈获取，调研数据通过社区实地调研、问卷发放、个别访谈等方式获取。调研共发放问卷280份，其中有效问卷266份，问卷发放有效率95%；第二类是设施点POI数据，该类数据通过开放数据平台“规划云”进行抓取。对于研究的路网数据通过OpenStreeMap（简称OSM）开源wiki地图获取武汉市武昌区和青山区的路网数据，在ArcGIS中对POI数据及路网数据进行进一步处理。将各指标数据标准化处理后乘以各指标权重，计算求得各指标评估结果（见表 4）。

3.3 结果分析

3.3.1 社区韧性综合得分比较

由表4综合韧性能力得分可见A和B两个新建社区韧性综合得分显著高于C和D两个老旧社区。但从各社区得分数值上来看，新建社区仍有较大的提升空间。

3.3.2 一级指标分析

按社区类型将经济韧性、社会韧性、设施韧性、制度韧性、空间韧性和支撑韧性6个领域的得分划分为新建社区和老旧社区，汇总对比如图 4所示。新建社区在经济、社会、设施、制度和支撑5个研究领域均有较大的优势，体现了新老社区之间的差异性。老旧社区充分利用微空间形成分布更为合理的公共场地和弹性空间，并且路网结构更加合理，因此在空间韧性领域存在一定优势。

3.3.3 二级指标分析

（1）在经济领域，新老社区政府经济韧性差异显著，灾前预防支出亟待提升。新建社区在居民经济韧性、社区经济韧性和政府经济韧性3个维度韧性得分均高于老旧社区，其中政府经济韧性差异最为显著。在韧性理念下，社区应依据灾前预防、灾中抵抗、灾后恢复的全周期理论进行安排，而当前灾前预防被政府和居民所忽视，因此无论新老社区在灾害防治支出方面都亟待提升。

（2）在社会领域，老旧社区脆弱人群亟待关注，新建社区凝聚力有待增强。社区居民社会韧性差异显著，老旧社区内老年人和低收入群体比例较大。这部分人普遍受教育程度低，防灾意识较差，因此脆弱性较高。在疫情防控时，脆弱人群因自身无法保障基本生活，需要社区志愿者或工作人员提供帮助，因此如何妥善关照脆弱人群是当前的巨大挑战。此外，在社区意识方面，新建社区邻里关系、社区归属感远不如老旧社区，在遭遇风险时，新建社区居民缺乏互帮互助，居民的凝聚力亟待增强。

（3）在制度领域，新老社区管理制度仍待完善，老旧社区缺乏居民主体参与。在制度韧性方面老旧社区管理制度与新建社区相比差距明显，主要体现在老旧社区居委会组织领导能力不足、社区安保不到位两个方面。在组织结构和防灾意识方面，新老社区整体上未体现明显的差异，但在志愿者比例指标中可见，新老社区差距显著，老旧社区的志愿者基本由社区党员构成，其在社区建设过程中严重缺乏居民主体的参与。

（4）在设施领域，老旧社区缺乏建筑防灾设施，新建社区的公用设施冗余度不足。新建社区的公用设施覆盖率相较于老旧社区差距较大，这主要是因为老旧社区设施更为完善、布局更加合理。而在建筑防灾设施方面，老旧社区由于建成年代较久，居民楼缺乏门禁系统，且缺乏防疫相应消毒设施。

（5）在空间领域，老旧社区的人居环境品质较差，新建社区的公共空间配置不均衡。老旧社区的环境品质明显不如新建社区，主要存在绿化率不足、环境品质较差、公共环境侵占严重等问题。而在社区用地布局方面，老旧社区的空间布局更为合理，新建社区的公共空间普遍采取集中布局的方式，导致社区整体的公共空间分布不均衡。

（6）在支撑领域，新建社区的支撑韧性略强，平疫结合的社区生活圈亟待建设。新建社区的生活圈空间支撑韧性和生活圈设施支撑韧性均略强于老旧社区，但整体差异较小，问题主要集中于生活圈内综合公园和综合医院覆盖率不足。因此在当前国内推动社区生活圈建设的背景下，社区生活圈作为社区和城市之间的中间层级，社区生活圈内应急设施及应急空间仍需完善，以对社区起到充分的支撑作用（见图5）。

4 差异化提升策略

依据前文对武汉市4个新旧社区的韧性评估，对经济韧性、社会韧性、制度韧性、设施韧性、空间韧性、支撑韧性6个领域的特征及问题进行总结，在此基础上将问题梳理为社区生活圈、社区两个空间层级和老旧社区、新建社区两种社区类型，并分别提出差异化的提升策略（见图6）。

4.1 分级差异化提升策略

4.1.1 分级管控：构建“社区生活圈—社区”韧性结构，落实分级差异化管控策略

社区生活圈作为“社区—社区生活圈—城市”3级结构中承上启下的部分，相较于传统的社区生活圈，本文提出构建韧性的社区生活圈模式。该模式重点关注以下5个方面内容：一是依据人步行尺度，明晰各层级的行政主体。二是以医疗圈为核心落实社区生活圈公共服务设施的分级配置。旨在以综合医院为核心，结合社区卫生站、社区卫生服务中心和养老设施等构建医疗、看护、预防为一体的医疗圈层，以缓解综合医院的负担。三是利用弹性用地、综合公园和社区绿地等构建生活圈紧急避难圈。四是在考虑经济、人力成本的前提下，提升设施冗余度。五是依据当地地形、城市性质、社会经济发展情况等，因地制宜地配置各类服务设施（见图7）。

4.1.2 韧性结构：打造“开放—管控”结合的空间结构，寻求平疫结合的动态平衡

基于当前疫情防控常态化的趋势，应打造“开放型生活圈—管控型社区”的空间结构。社区生活圈的韧性建设从时间维度上应充分考虑日常生活和疫情紧急两个维度，并通过社区生活圈内部功能的置换形成“平疫结合”的动态平衡。在日常生活時，社区生活圈的医疗卫生、教育等公共服务设施，超市等商业设施及道路交通市政设施等与社区实现双向的共建共享。但在疫情紧急的情况下，应以医疗服务和应急避难场所为核心，形成社区生活圈向社区单向流动的防控形态，在此时间维度下，街道应统一调配社区生活圈内的空间资源，将社区公园、弹性空间和中小学教育设施等功能置换为应急避难空间及医疗服务空间，并承担社区应急集中救治的功能。社区内的用地空间也要注重日常和紧急情况下的转化利用。在日常状态下，社区整体呈现全面开放的结构。在疫情状态下，社区仅预留一个主要出入口，整体呈现全面管控的状态（见图8-图9）。

4.1.3 韧性周期：加强全周期管理意识，完善应急防控体系

为加强“全周期管理”的意识，社区应做到“日常预防—疫中应急—疫后恢复”的全时态管理以提升社区韧性。“日常预防”作为当前被忽视的时间维度，应得到着重提升，主要关注3个方面：一是完善社区韧性的顶层设计，将社区韧性建设纳入“十四五”规划，使社区韧性建设有法可依；二是各社区应积极开展社区韧性评估工作，识别各社区的风险与不足，为社区韧性针对性提升提供参考依据；三是需提升居民防灾意识。在“疫中应急”阶段需要提升的3个方面：一是在基础设施保障方面要重视医疗资源的分级设置；二是在空间平疫转换方面，要求用地空间能够快速转换；三是在多部门联动治理方面，各部门应按照政府防疫的总体安排，建立协调联动机制，提升防疫管控效率。在“疫后恢复”阶段需倡导居民公共参与，打造社区命运共同体；同时社区仍需维持常态化防控措施，做到社区出入口体温监测、外来人员登记、发热情况上报，并建立反馈机制（见图10）。

4.1.4 智慧技术：运用智慧社区技术，促进社区应急能力提升

当前智慧技术支持下的社区韧性建设重点有全周期的综合信息平台、智慧化的应急响应机制和智慧化的基础设施3个方面。具体而言，一是基于全周期管理意识打造综合信息管理平台，分为“日常信息监控”“疫中应急指挥”“疫后反馈提升”3个板块。二是利用智慧技术构建灵敏的应急响应机制。基于全周期的综合信息平台能够将数据实时反馈到社区工作人员，可对脆弱人群提供精细化管理，遇到紧急情况时能够做到快速响应，及时发布消息，对居民实行有序疏散，以降低灾害造成的损失。三是加快智慧化的基础设施建设，例如互联网、5G等信息基础设施建设能够保障信息的实时监控和消息的及时传达，改变过去每家每户上门访谈的模式，提高工作效率；在智慧化应急设施方面，发展智能救援车、智能快递柜等，能够在疫情期间时减少人员之间的接触，保障工作人员安全的同时为居民提供基本的生活需求。

4.2 分类差异化提升策略

4.2.1 脆弱群体：关注社区脆弱群体，完善社区应急救助机制

老旧社区平均脆弱人群比例为0.0080，新建社区平均脆弱人群比例为0.0045，老旧社区脆弱人群比例显著高于新建社区，这与脆弱群体普遍收入较低、老人较多的现状相符，因此，在老旧社区更需要关注脆弱群体并建立完善的社区应急救助机制。具体而言包括以下4个方面：一是在疫情常态化的背景下，引入疫情保险，以政府牵头联合相关企业共同推进疫情保险服务，并针对潜在风险较高社区及脆弱人群大力推广，提高脆弱群体的经济韧性。二是完善残障人士救助中心、养老院等健康基础设施和无障碍避难通道、脆弱群体避难场所等应急设施建设。三是设定脆弱群体专项应急预案，在日常要加强对脆弱群体防灾知识的宣传，提高其防灾能力，在面对疫情时提供避难帮扶，通过社区志愿者提供送菜服务，保障脆弱群体应急情况下的基本需求。四是灾后生活适应，应组织专业人员为脆弱群体提供心理疏导，使其尽快适应疫后常态化管控的生活，并提供就业指导，使得失业人群再就业。

4.2.2 多元协同：强化多元主体协同治理，提高社区自组织力

依据志愿者比例指标的评估结果，老旧社区平均志愿者比例为0.02，新建社区平均志愿者比例为0.08，老旧社区居民在社区建设中参与度较低。这是由于当前老旧社区的减灾主体为社区居委会，在这种单一主体的模式下忽视了社区居民、社会组织在社区防灾中的作用。因此，参照西方“官学民”三方合作的模式，老旧社区应建立“政府引领、居民主体参与、社会组织协助”的多元协同治理模式，从而共同建设社区。在此模式下，政府需作为主要引领者，在顶层设计上制定社区韧性法律法规、完善应急防控体系、推动社区韧性评估等。在实践层面，政府应落实各社区职责，并对各社区防灾实施进行监督考核；社区居民作为社区建设的主体，要积极参与社区建设，并自觉遵守社区防灾规定；社会组织及企业作为社区防灾中的重要助力，应在其完善自身防灾减灾工作的前提下，为社区提供多样化、专业化的援助。

4.2.3 医疗设施：注重社区医疗设施建设，增强设施冗余度

依据社区医疗设施指标的评估结果，其中A社区并未配置社区卫生站，而B社区的卫生站300 m服务半径内仅覆盖不到50%的社区居民。但这两个新建社区均建有大面积商业街，呈现重视商业建设而忽视医疗等应急基础设施建设的特征。并且此次新冠疫情反映了基层医疗设施空缺的问题，因此新建社区更应注重医疗等应急设施建设，增强设施冗余度。本文提出以下两点建议：一是构建“社区卫生站为基础、社区卫生服务中心及综合医院为支撑、专科医院为补充”的分级医疗体系。二是提高医疗等应急设施冗余度。优化《社区生活圈规划指南》的相关标准，建议所有社区内配置社区卫生站，并加强基层医护人员的專业技能培训，完善基层医院的医疗物资储备，落实分级医疗体系下社区卫生站的基础作用。

4.2.4 社区文化：营造社区文化内涵，提升社区居民凝聚力

依据社区邻里关系和归属感指标的评估结果，新建社区邻里关系和归属感平均得分分别为2.69和2.39，老旧社区的邻里关系和归属感平均得分分别为3.67和4.19。这是由于新建社区居民居住时间短、社区内熟悉的邻居朋友数量远小于老旧社区，呈现出新建社区居民邻里关系淡薄、居民对社区缺乏归属感、社区凝聚力较差等特征。因此为提升社区凝聚力以增强社区应急时的自组织能力，需要营造社区文化内涵。本文提出以下两点建议：一是发掘社区文化特色，提升居民文化认同感。二是鼓励普通社区居民真正参与到社区文化建设中，开展社区特色文化活动，在宣扬中国传统文化的同时，促进社区居民交流，增强社区凝聚力。

5 结语

在当前新冠疫情常态化管控的背景下，社区作为城市治理和居民生活的基本单元，在应对突发公共卫生事件时具有基础且重要的作用，社区韧性评估是识别与提升社区防灾能力的关键。本文在综合梳理和总结社区韧性相关研究的基础上，构建由经济韧性、社会韧性、制度韧性、设施韧性、空间韧性和社区生活圈支撑韧性6个领域构成的平疫结合的社区韧性评估体系。基于武汉市4个新旧社区，从社区韧性综合得分和社区韧性分级指标得分进行横向比较，总结当前社区建设存在的问题。据此从社区生活圈和社区自身两个空间层级、新建社区和老旧社区两个社区类型分别提出差异化提升策略，为社区韧性建设提供参考。